CE-SEC4-547-1982-06-25

ACCION DE REVISION DE IMPUESTOS / VIA GUBERNATIVA Agotamiento. Reiteración de la jurisprudencia contenida en sentencia de octubre 22 de 1954.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D.E., veinticinco (25) de junio (06) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: JULIO ALBERTO PEDRAZA

Demandado: Proyectó: Dr. Víctor Manuel Estupiñán Calderón.

Referencia: Radicación No. 6.673. Apelación de la sentencia del Tribunal del Tolima. Revisión operación administrativa por la cual el municipio de Ibagué exigió al demandante la suma de $106.000 por concepto de impuesto de delineación de edificios. Asuntos municipales.

Por medio de apoderado judicial el señor Julio Alberto Pedraza identificado con la cédula de ciudadanía número 272.246, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 26 de octubre de 1979 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda formulada contra la operación administrativa de liquidación del impuesto de delineación de edificios por la suma de $106.321.60 por el municipio de Ibagué. ANTECEDENTES El 24 de octubre de 1978 el señor Julio Alberto Pedraza solicitó al director de Planeación Municipal de Ibagué, la aprobación de los planos y la aprobación de la licencia de construcción del edificio —ampliación ubicada en la carrera 4a.

Estadio, con calle 21, esquina— de Ibagué (folio 54 rojo). La Dirección de Planeación Municipal de Ibagué resolvió la solicitud según Resolución No. 705 del 18 de diciembre de 1978 y fijó la suma de $106.321.60, así: por delineación $26.580.40, el 300o/o de recargo por constituir su licencia $79.741.20. En escrito del 13 de marzo de 1979 dirigido al alcalde municipal de Ibagué, presidente de la junta de Aforos, solicitó la devolución de la suma de $79.746.20 correspondiente al recargo del 300°/o (artículo 180, Acuerdo 024 de 1975 del Concejo Municipal) por construir sin licencia, y demostró mediante recibo de caja No. 67039 del 18 de diciembre de 1978 expedido por la Tesorería municipal de Ibagué por la suma de $106.321.60 (folio 2 rojo) pago efectuado con base en el concepto emitido por el Departamento quedando agotada la vía gubernativa por el fenómeno de silencio administrativo ya que la mencionada reclamación no mereció pronunciamiento alguno del funcionario legal, Oficio No. 431 del 12 de diciembre de 1978. El 8 de mayo de 1979 presentó demanda de revisión de impuestos ante el Tribunal Administrativo del Tolima y citó como normas violadas los artículos 16, 20 y 30 de la Constitución Nacional; 8o. de la Ley 153 de 1887 y 7° de la Ley 52 de 1977. El Tribunal en su sentencia del 26 de octubre de 1979 declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda con fundamento en las consideraciones que

a continuación se transcriben: "Estima el Tribunal que la demanda intentada es inepta, por las siguientes razones: "la. Dice la demanda que se promueve la acción especial de revisión de impuestos, para 'que se revise la operación administrativa del municipio de Ibagué, por medio de la cual se exigió a mi mandante, el señor Julio Alberto Pedraza, la suma de ciento seis mil trescientos veintiún pesos con sesenta centavos ($106.321.60) moneda corriente, por "delineación de edificios, valor por concepto de estudio de planos ubicado (sic) en la carrera 4a., estadio calle 21', suma que se pagó mediante recibo de caja No. 67039 del 18 de diciembre de 1978 en la Tesorería municipal'... '... Con la conducta asumida por la Administración Municipal de Ibagué, señores magistrados, expresada precisamente por la liquidación de impuesto de 'delineación de edificios' pagado como lo demuestra el recibo oficial de caja aludido en los hechos, en el concepto sui-generis del Departamento Legal (Oficio 431 de diciembre 12 de 1978), y por el silencio administrativo traducido en negación de la petición directa del contribuyente'". "No reunió el libelo de demanda, los requisitos ordenados por los artículos 85, 86 y 271 del C.C.A., consistentes en la individualización, con toda precisión, del o de los actos administrativos demandados y, en el acompañamiento a la demanda de copia de dichos actos, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución. "Es claro que, como lo ha considerado el Consejo de Estado (sentencia de junio

14/61, magistrado ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta) el Art. 271 del C.C.A., que consagra la acción especial de revisión de impuestos contra la operación administrativa correspondiente, determina que esta operación es el conjunto de actos o decisiones establecidos por la ley, las ordenanzas y los acuerdos para que la liquidación del impuesto tenga el carácter de definitiva. Estos actos debieron individualizarse con toda precisión, así como se debió presentar copia auténtica de ellos. Es evidente que el recibo de caja No. 67039 del 18 de diciembre de 1978 de la Tesorería municipal (folio 2) no contiene un acto administrativo, como tampoco lo contiene el concepto del Departamento Legal, Oficio 431 de diciembre 12 de 1978 (folios 52 y 51), puesto que ellos no son decisiones ejecutorias que produzcan efectos jurídicos. "2ª. No cumplió la parte actora con el debido agotamiento de la vía administrativa, que es un presupuesto procesal necesario para trabar válidamente la relación jurídico procesal en esta jurisdicción, según los artículos 71, 82 y 273 del C.C.A. No está demostrado que hubiera reclamado o impugnado ante la misma Administración la liquidación del impuesto, en uso de los recursos gubernativos en su oportunidad. "Pretende el demandante que, con la petición de revocatoria directa presentada ante el señor alcalde municipal (folios 3 a 6) y la no contestación a la misma, por silencio administrativo, cumplió con dicho presupuesto procesal. "La revocatoria directa no es un recurso ordinario de los considerados

específicamente por el artículo 273 del C.C.A. en armonía con el Decreto-ley 2733 de 1959, para dar por agotada la vía gubernativa. "El silencio administrativo negativo, consagrado en el Art. 18 del Decreto-ley de 1959, hace referencia a los recursos ordinarios del procedimiento gubernativo, pero en ningún caso, es medio de agotamiento de la vía gubernativa en materia de impuestos. En esta materia, la vía gubernativa sólo se agota por el pronunciamiento expreso de la administración sobre los recursos, pues sólo así la liquidación del gravamen tiene el carácter de definitiva y entonces puede usarse la acción de revisión ante lo Contencioso Administrativo. Sobre esto, también es reiterada la jurisprudencia del H. Consejo de Estado (auto del 19 de octubre de 1978, Sección Cuarta, expediente 5.564). "Por las razones anteriores, es preciso declarar probada la excepción perentoria de ineptitud sustantiva de la demanda, en aplicación al Art. 111 del C.C.A. "No sobra poner de presente que, en el supuesto de que la demanda reuniera los requisitos formales, la acción estaría caducada, de conformidad con los artículos 272 y 273 del C.C.A. que establecen tres meses de plazo para la presentación de la demanda, contados desde la fecha de ejecutoria de la última decisión". (Folios 81, 82 y 83). Interpuesto el recurso de apelación y sustentado en escrito del 12 de febrero de 1980, insiste en algunos argumentos expuestos en la demanda y expresa a su vez que la renovación directa aunque no es un recurso, es la oportunidad para que el

Estado corrija los errores cometidos por la administración. Surtido el traslado al ministerio público, la Fiscalía Sexta de esta corporación conceptuó que la sentencia apelada debe revocarse y en su lugar declararse inhibido para su pronunciamiento de fondo por falta de agotamiento de la vía gubernativa, con fundamento en las consideraciones que a continuación se transcriben: "En el escrito demandatario, el actor solicita la revisión de la operación administrativa del municipio de Ibagué, quien exigió al Sr. Julio A. Pedraza, una suma determinada por concepto de delineación del edificio, esto es, por estudio de planos de la Cra. 4a. Estadio, calle 21. "Inicialmente debemos dilucidar si en realidad, se dieron las operaciones administrativas contempladas por la norma procesal tributaria, en lo atinente a los diferentes recursos que pudieron ocurrir contra el acto de liquidación oficial practicado por la Tesorería municipal de Ibagué, de acuerdo a lo previsto en el Código de Rentas del mencionado municipio. "El Acuerdo 024 de agosto 1° de 1975, expedido por el Concejo municipal de Ibagué, contiene las reglas generales sobre administración, percepción y cobro de las rentas municipales y la determinación de los recursos, impuestos, contribuciones, tasas, etc., provenientes de una serie de actividades ejercidas dentro del perímetro urbano. "En el Capítulo VII del estatuto citado, se contempla lo pertinente a licencias de construcción y específicamente en su artículo 175, dice: "Artículo 175. Objeto gravable. "Para construir, reconstruir, reparar o adicionar cualquiera clase de edificaciones

será preciso proveerse de la correspondiente licencia expedida por la Oficina de Planeación municipal y no podrá otorgarse sino mediante la exhibición del recibo que acredita el pago del impuesto contemplado en el artículo siguiente...". "Al folio 54 del expediente, obra una fotocopia de la petición elevada por el señor Julio Alberto Pedraza al director de Planeación municipal el 24 de octubre de 1978, solicitando la aprobación de los planos y la expedición de la licencia para la construcción de un edificio ampliación de su propiedad, ubicado en la carrera 4a. Estadio con calle 21 esquina. "Al reverso de dicha solicitud, la oficina correspondiente, elaboró una liquidación sobre ampliación del edificio materia de estudio, especificando el área aprobada, área construida, área por aprobar, hasta totalizar una base para el presupuesto de 664.51 metros cuadrados. Se liquida el impuesto de delineación y el correspondiente recargo por construir sin licencia. "El acto de liquidación realizado por la Tesorería municipal de Ibagué, configuró una situación jurídica individual, personal y en base a un objetivo determinado, en la forma lo previo el acuerdo mencionado. Por tanto, al momento de enterarse el contribuyente si no estaba conforme con los resultados de dicha liquidación podía haber interpuesto los recursos pertinentes contemplados en el Decreto 2733 de 1959, con el fin de agotar el procedimiento gubernativo. "No obstante lo anterior, el Acuerdo 024, en su artículo 38, consagró los recursos que se podían instaurar contra la liquidación: "Artículo 38. Recursos contra la liquidación: "Contra la liquidación por medio de la cual se liquidó el impuesto, los

contribuyentes podrán interponer por la vía gubernativa los siguientes recursos: "a) El de reposición ante el jefe de la División de impuestos para que se reconsidere al tributo fijado, lo corrija o aclare, modifique o rebaje o revoque. "b) El de apelación, ante la junta de aforo con el mismo objetivo antes anotado". "El contribuyente se limitó a pagar el valor efectivamente liquidado por el municipio, cancelado en la Tesorería de Ibagué, por medio de recibo de caja No. 67039 de diciembre dieciocho de 1978. "En escrito presentado el 13 de marzo de 1979 ante la junta municipal de aforo, el Sr. Julio Alberto Pedraza, solicita la devolución de la suma de $79.746.20, al considerar que se aplicó en forma indebida la sanción del trescientos por ciento (300°/o) por construir sin haber obtenido previamente la licencia correspondiente. "Es evidente la situación jurídico-fiscal del actor, cuando omitió instaurar los recursos contemplados para estudiar si era viable la devolución del valor pagado por concepto de sanción. Por ende, se deduce que el peticionario no agotó correctamente la vía gubernativa, como presupuesto para acudir ante lo contencioso administrativo, de conformidad como lo estipula el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. "Artículo 82. Para ocurrir en demanda ante lo contencioso administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá cuando los actos o providencias respectivas no son susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en el artículo 77, o se han decidido, ya se trate de actos o

providencias definitivos, o de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación". "No reposa en el expediente prueba alguna del jefe de la División de Impuestos, o de la junta de aforo, que contemple las decisiones correspondientes al caso materia de estudio o concretamente sobre el agotamiento de la vía gubernativa ante las oficinas del municipio de Ibagué". (Folios 94, 95, 96,97 y 98). SE CONSIDERA La Sala comparte el concepto expuesto por el Fiscal Sexto de esta Corporación por cuanto en materia de impuestos nacionales, departamentales o municipales o contribuciones, la vía gubernativa no se agota por la solicitud de devoluciones de los impuestos fijados en la operación administrativa de liquidación, sino por pronunciamiento expreso de la Administración sobre los recursos contemplados por la ley y para el caso sub-judice por el Acuerdo No. 024 de agosto lo. de 1975 expedido por el Concejo municipal de Ibagué que deja la liquidación del gravamen como definitiva pudiendo entonces utilizarse la acción de revisión de impuestos ante lo contencioso administrativo. Como ratificación al criterio anterior, se transcribe a continuación la jurisprudencia existente en esta Corporación sobre la materia: "Conforme al artículo 273 del C.C.A. para poder hacer uso del recurso contencioso administrativo es indispensable haber empleado todos los recursos en la vía gubernativa. De suerte que si una providencia de la Administración, en principio susceptible de ser acusada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ejecutoría sin que contra ella se haya hecho valer en la vía gubernativa todos los

recursos establecidos, no puede ser objeto de la acción que consagra el Art. 272. Y la razón no puede ser otra sino que existiendo tales recursos en la vía gubernativa, la ley ofrece la oportunidad de obtener allí mismo la enmienda de un posible agravio inferior a los ingresos del contribuyente por la respectiva providencia, sin necesidad de ocupar ulteriormente la actividad de las entidades jurisdiccionales del poder público. Cuando aparece que siendo la resolución objeto de la demanda susceptible del recurso de reposición, y habiéndose advertido de ella al interesado, este no lo empleó, no agotó los recursos en la vía gubernativa, no le favorece el derecho de ejercitar la acción contencioso administrativa. Se perfila, por tanto, la excepción perentoria de carencia de acción que debe declararse probada de acuerdo con el Art. 111" (sentencia de octubre 22 de 1954 de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, Anales del Consejo, Tomo LX, número 377-381, pág. 181)". En el presente caso si el contribuyente pretendía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa ha debido presentar el recurso de reposición ante el jefe de la División de Impuestos y el de apelación ante la junta de aforo, contra la liquidación del impuesto de delincación sobre el edificio de la carrera 4a. Estadio con calle 21 esquina. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a revocar la sentencia apelada y declararse inhibido para su pronunciamiento de fondo. En consecuencia, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala délo contencioso, administrando justicia en nombre de la República de

Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Revócase la sentencia apelada y en consecuencia se declara inhibido para pronunciamiento de fondo. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, BERNARDO ORTIZ AMAYA, CARMELO

MARTINEZ CONN, ENRIQUE LOW MURTRA. JORGE A. TORRADO

TORRADO, SECRETARIO