CE-SEC4-598-EXP1987-N0503

DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – Contribución de valorización / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Departamento de Antioquia / VIA GUBERNATIVA – Controversias sobre contribución de valorización. Agotamiento / VIA GUBERNATIVA – Controversias sobre contribución de valorización. Agotamiento

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE Bogotá, D. E., veinte (20) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 0503

Actor: MORA & RAMIREZ LTDA.

Demandado:

Referencia: APELACION. SENTENCIA. FALLO

Proyectó: Doctora Ruth Younes de Salcedo.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia de fecha 4 de diciembre de 1984, se declaró inhibido para proferir sentencia de fondo, por indebido agotamiento de la vía gubernativa, en el proceso que la sociedad Mora & Ramírez Limitada promovió contra la actuación que determinó la contribución de valorización a su cargo por concepto de la obra de reconstrucción y pavimentación de la carretera 'Camiloce El Cinco - Fredonia". Contra la citada providencia interpuso recurso de apelación el apoderado de la actora. Argumenta que la decisión del Tribunal se basa en el equivocado supuesto de que la contribución fue determinada por la Resolución número 17 de 1981, dictada por la Junta de Valorización Departamental, la cual sólo inició el procedimiento administrativo que culminó con la decisión de la misma Junta, de

fecha junio 17 de 1983, que le fijó el gravamen de manera definitiva. La demanda, formulada en ejercicio de la acción de revisión de impuestos consagrada en los artículos 267 y siguientes de la Ley 167 de 1941, solicitó a la jurisdicción revisar la operación administrativa "... que culminó de manera definitiva con la liquidación de la contribución de valorización a cargo de la firma . . por la obra de reconstrucción y pavimentación de la carretera 'Camiloce El CincoFredonia', contenida en el acto administrativo que sobre este particular recoge la decisión de la honorable Junta de Valorización Departamental correspondiente a la reunión de fecha junio 17 de 1983 y por la cual se liquidó esa contribución en la suma total de capital de $9.215.000.00, más sus intereses causados, revisión que conlleva todos los actos, decisiones y operaciones administrativas que precedieron a la contribución descrita y a su liquidación definitiva emanados de la misma autoridad". Como consecuencia de las innumerables violaciones alegadas contra todos los actos que incidieron en la determinación, pidió el actor de manera principal, declarar que "... la sociedad Mora & Ramírez Limitada no está obligada a cubrir dicha contribución" y, subsidiariamente, ordenar la práctica de una nueva liquidación que sustituya la demanda. De los documentos allegados al proceso con motivo de su destrucción, dan cuenta los siguientes hechos: 1º La Junta del Departamento Administrativo de Valorización Departamental, profirió la Resolución número 17 de diciembre 10 de 1981, "por la cual se aprueban los cuadros definitivos distribuidores de contribuciones de valorización

correspondientes a la reconstrucción y pavimentación de la carretera Camiloce El Cinco - Fredonia". En el número 009, hoja 60 de los citados cuadros figura la sociedad Mora & Ramírez Limitada, como propietaria de varios predios afectados con las respectivas contribuciones (fls. 110-152 cuaderno 2, antecedentes). Dicha providencia fue notificada por edicto en los correspondientes municipios (fls. 153 y ss.). Dentro del articulado de la misma providencia se indicaron los recursos procedentes contra ella y los requisitos de su viabilidad, la contribuyente no recurrió contra la Resolución, la cual adquirió firmeza y ejecutoriedad, según lo previsto en sus artículos 4º y 6º. 2º Mediante Resolución número 15 de 1982, la Junta del Departamento Administrativo de Valorización Departamental, efectuó unos traslados en las contribuciones determinadas por la Resolución anterior, por causa del cambio en la titularidad de algunos predios. En su artículo 4º la providencia atendió la solicitud presentada por la sociedad Mora & Ramírez Limitada, sobre desenglobe de los lotes vendidos a Inversiones La Llanada y Electrificadora de Antioquia S. A., señalando las correspondientes contribuciones a los propietarios. A la solicitante le correspondió la suma de $9.903.500 (fl. 169, C. 2). 3º Consta en Acta número 8 de junio 17 de 1983, que la mencionada Junta atendió un reclamo de la Sociedad Mora & Ramírez Ltda., basado en la variación de circunstancias derivada de un deslizamiento producido en el sector de Sinifaná

(carretera Camiloce - El Cinco -Predonia), que afectó predios de su propiedad. En dicha Acta se lee: "A la sociedad Mora Ramírez se le redujo el frente de su predio en una extensión de 300 metros, por lo cual la nueva contribución sufre una rebaja, así: Predio Area Contribución Total 854 194.21 $8.904.200 1037 1.70 29.200 1235 2.50 52.000 1989 26.00 188.600 4596 2.00 41.600 $2.215.000 "Lo anterior significa una rebaja de $ 688.000. Se "aprueba”. 4º En Acta número 10 de 1983, de la Junta en mención, se lee: "El señor Director explica además que en el Acta número 8 de julio 17, con continuación en julio 20 de 1983, se incurrió en un error mecanográfico en la página 10, al determinar el valor total de la contribución correspondiente a la Sociedad Mora & Ramírez, puesto que se escribió $ 2.215.000, siendo lo correcto la suma de $ 9.215.000, que puede comprobarse sumando las cifras que aparecen en la misma hoja columna de contribuciones. Se acepta la aclaración en tal sentido" (fl. 139, C. 2.). Mediante auto de fecha 19 de diciembre de 1986, por el cual se decretó la reconstrucción del proceso, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por la entidad demandada, que conforman el cuaderno 2, antecedentes de la actuación administrativa y dan cuenta de los hechos que acaban de analizarse, por resultar determinantes en la decisión que haya de adoptarse.

Consideraciones: Como se halla demostrado, la contribución de valorización a cargo de los propietarios de predios afectados por la obra pública de que trata la demanda, se determinó mediante Resolución número 17 del 10 de diciembre de 1981, proferida por la Junta del Departamento Administrativo de Valorización Departamental.

La demandante formula, entre otros cargos, reparos a su notificación y consecuente firmeza y ejecutoriedad, que no expuso en la vía gubernativa como debió hacerlo mediante el ejercicio de los recursos procedentes. Las decisiones posteriores a la citada Resolución obedecieron a solicitudes de la contribuyente, originadas en cambios de titularidad de los predios y variación sobreviniente de las circunstancias que se tuvieron en cuenta cuando se profirió aquella, derivada de un deslizamiento de tierras, peticiones que, por lo demás, fueron atendidas por la Junta de Valorización, sin perjuicio de la corrección del error de transcripción en que se incurrió en el Acta número 8 de 1983, como quedó establecido. La Sala comparte el criterio del Tribunal en el sentido de que el verdadero acto administrativo que fijó la contribución, fue la Resolución número 17 del 10 de diciembre de 1981, y que ésta por no haber sido impugnada mediante los recursos propios de la vía gubernativa, no puede ser discutida ante esta jurisdicción. La mencionada Resolución número 17 dio cuenta pormenorizada de todos los actos previos realizados según el Decreto 1871 de 1972 y la Ordenanza 57 de 1978 y luego de ordenar la liquidación y distribución de las contribuciones y de

aprobar los cuadros definitivos, previo en detalle la forma de notificación, la clara advertencia sobre los recursos que procedían contra ella y los requisitos necesarios para interponerlos (como el depósito del 20%, etc. ), los cuales no fueron utilizados por la demandante. Durante la vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941), hubo discusión sobre la vía adecuada para reclamar contra los actos que determinaban la contribución de valorización, pero tuvo final acogida la tesis de esta Sección en el sentido de que debían impugnarse tales actos por la vía del juicio especial de revisión de impuestos. En fallo del 12 de agosto de 1976 dijo: "La acción procedente es, pues, la consagrada en los artículos 271 y siguientes de la Ley 167 de 1941 y por ello, para que sea viable el derecho, hay que agotar previamente la vía gubernativa y presentar luego la demanda dentro del término de tres meses contados desde la fecha de la ejecutoria de la última decisión". Hoy esta discusión carece de objeto, por cuanto en el nuevo Código (Decreto 01 de 1984), al suprimir el mencionado juicio especial y haber comprendido en la de restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85, la de quien "pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o de otra clase... ", está sujeta a los mismos presupuestos generales dentro de los cuales se destaca el que se haya agotado la vía gubernativa. El agotamiento de la vía gubernativa como condición indispensable para ejercer las acciones contencioso administrativas lo consagraba en forma expresa y repetida el Código de 1941 en los artículos 71 y 82.

Conforme a lo dispuesto en este último, se entendía agotada la vía gubernativa cuando la providencia no era susceptible de ninguno de los recursos establecidos por norma general en el artículo 13 del Decreto 2733 de 1959 que eran los de reposición y apelación o cuando se hubieren decidido los mismos. Salvo reglas especiales dictadas para los Departamentos y Municipios, este mismo procedimiento del Decreto 2733 de 1959, era aplicable en asuntos de dicho nivel, siendo entendido que ante el Gobernador se surtían las apelaciones contra las decisiones definitivas de los funcionarios (art. 18, Decreto 2733). En materia de contribución de valorización en el Departamento de Antioquia contra las Resoluciones del Departamento Administrativo procedía el recurso de reposición según los artículos 70 a 74 de la Ordenanza 36 de noviembre 26 de 1981, sin que hubiere lugar al de apelación puesto que dicho organismo es una dependencia directa del Despacho del Gobernador. Este recurso debía interponerse dentro del mes siguiente a la notificación de la providencia y para su procedencia era necesario consignar el 20% de la contribución liquidada. Esta regulación en materia de recursos procedentes, además de ser clara fue advertida en el texto de las resoluciones (arts. 3º y 4º), las cuales fueron notificadas según el procedimiento ordenado en dicho estatuto. De la Ordenanza 36 de 1981 contentiva del Estatuto de Valorización del Departamento de Antioquia, vigente para la época del asunto que se debate en esta oportunidad, se destacan los siguientes artículos: "Artículo 76. Contra la providencia que decida la reposición no procede otro recurso en la etapa gubernativa. Pero el recurrente podrá acudir a la jurisdicción

contencioso administrativa. “Artículo 77. Fin de la etapa gubernativa. Se entenderá agotada la etapa gubernativa cuando las providencias o actos administrativos del Departamento Administrativo de Valorización no sean susceptibles del recurso de reposición, es decir, cuando queden en firme, o cuando habiendo sido recurrido, el recurso haya sido formalmente decidido o no se haya resuelto sobre él en un término de seis (6) meses". Adicionalmente se observa que por tratarse de una demanda relativa a un crédito definitivamente liquidado a favor del Tesoro Público, presentada por la vía del juicio especial de revisión de impuestos, ha debido darse cumplimiento también al artículo 86 prestando u ofreciendo, por lo menos, garantía del pago respectivo en cuanto fuere desfavorable lo resuelto. En consecuencia de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen y cúmplase.

JAIME ABELLA ZARATE, PRESIDENTE; HERNAN GUILLERMO ALDANA

DUQUE, POLICARPO CASTILLO DAVILA, CARMELO MARTINEZ CONN.

JORGE A. TORRADO. T., SECRETARIO