CE-SEC4-773-1983-04-29

COMISIONES DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS – Desarrollo /

COMISIONES DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS - Regulación constitucional / COMISIONES DE LA CORPORACIONES PUBLICAS – Jurisprudencia / COMISIONES DE LAS CORPORACIONES PUBLICASProtección Jurisdiccional de los actos eleccionarios de las mesas de las corporaciones públicas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, veintinueve (29) de abril (04) de mil novecientos ochenta y tres (1983) Radicación número: 1.007.

Actor: Demandado: Demandante: Rafael Alirio Morales Ruiz Referencia: Electoral. Apelación del auto del Tribunal de Boyacá.

El Tribunal Administrativo de Boyacá inadmitió la demanda interpuesta por el doctor Rafael Alirio Morales Ruiz por la cual solicitó la nulidad de la elección de parte de los miembros de la mesa del Concejo Municipal de Guayatá. Al rechazar la demanda el Tribunal hizo las siguientes consideraciones: "En orden de establecer si esta Corporación es o no competente para conocer de la acción electoral intentada, el Tribunal consigna las siguientes consideraciones: "El artículo 192 de la Ley 167 de 1941 dispone: "La elección o nombramiento de Juntas de carácter nacional, departamental, municipal o de una intendencia o comisaría o de personas que deban actuar en representación de cualesquiera de estas entidades públicas, son acusables en la misma forma y por los mismos motivos en que lo son las elecciones o nombramientos de empleados o funcionarios propiamente dichos, según las reglas de competencia anterior.

"Parágrafo: Sin embargo, conforme al artículo 182 de la Ley 85 de 1916, cuando la elección se refiera a comisiones para el orden interno de una Corporación, la declaración de nulidad corresponde a la misma Corporación que la hace. "En efecto, el artículo 182 de la Ley 85 de 1916 expresa: "Cuando la elección se refiere a comisiones de la misma Corporación para su orden interno, es la misma Corporación quien puede declarar la nulidad. "En el caso de estudio, el demandante impugna la elección de la mesa directiva del Concejo de Guayatá integrada por el presidente y vice-presidente recaído en las personas de Luis Sierra y Bertha Pineros de Dueñas, según consta en las actas correspondientes a las sesiones de los días 14 y 18 de diciembre de 1982, obvio es inferir que tales dignatarios de la comisión de la Mesa Directiva del Concejo y cuya elección se demanda, están comprendidos dentro de las disposiciones antes transcritas, es decir, que siendo el presidente y vicepresidente, los integrantes de la comisión de la Mesa Directiva del Concejo cuya elección se acusa en la demanda, y como tal, la encargada de presidir, dirigir las sesiones y los actos en general, así como también la de mantener "el orden interno de dicha Corporación", obvio es concluir, que de conformidad con las normas legales antes transcritas, es a la misma Entidad edilicia a la que le corresponde declarar la nulidad presentada. "Sobre este particular anotaba Tascón, que la excepción consagrada en el parágrafo del Art. 192 del CCA. se explicaba por las circunstancias de que el

nombramiento de las comisiones de que allí se habla no interesa sino al funcionamiento interno de la Corporación. "Por otra parte, el H. Consejo de Estado, en sentencia de julio 25 de 1946 dijo: "La elección de presidente del Cabildo es de orden interno de éste, y por lo tanto, no puede acusarse ante los Jueces Contencioso Administrativos, conforme al Parágrafo del artículo 192 del CCA. "La misma alta Corporación se pronunció en igual sentido en sentencia de noviembre 17 de 1960. "De esta suerte forzoso es deducir que el Tribunal no es competente para conocer de la acción electoral intentada, en su propio nombre, por el actor ya citado. "Al tenor de lo previsto por el artículo 191 del CCA. y dada la cuantía del presupuesto del municipio de Guayatá, para la presente vigencia fiscal, el trámite a seguir será el de Primera Instancia". Contra el auto inadmisorio dictado por el Tribunal el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio la apelación y alegó que la comisión de la mesa no es de orden interno exclusivamente puesto que interesa a cuestiones fundamentales en la operación del cabildo. El Tribunal desechó la reposición con estos argumentos: "La determinación tomada por la Sala al inadmitir la demanda, tuvo fundamento en lo estatuido por el artículo 192 del CCA. y en el artículo 182 de la Ley 85 de 1916, en consideración a que el demandante pretende la nulidad de la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Guayatá (Boy.) a que se contraen las actas correspondientes a las sesiones de los días 14 y 18 de diciembre de 1982 y

en lo atañadero a Presidente y Vice-Presidente de tal Corporación Edilicia, dignatarios estos comprendidos dentro de las disposiciones citadas y según las mismas, la nulidad de que se habla corresponde declararla al propio Concejo Municipal de Guayatá y en manera alguna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. "Al respecto, el Honorable Consejo de Estado, en auto del 13 de agosto de 1963, Anales, Tomo LXVII, nums. 403-404, páf. 514, expresó: "Siendo el Presidente, primer vicepresidente y segundo vicepresidente los integrantes de la comisión de la mesa directiva del Concejo, es decir, la comisión encargada de presidir, dirigir las sesiones y actos en general y mantener el orden interno de las corporaciones edilicias, no hay duda de que de conformidad con el parágrafo del Art. 192 del CCA. y con el Art. 182 de la Ley 85 de 1916, es a la misma entidad a la que le corresponde declarar las nulidades presentadas. Pero no sucede lo mismo con el Secretario del Concejo, que es un funcionario del orden administrativo, nombrado por la Corporación y encargado de llevar el libro de actas y los demás que determinen las ordenanzas y acuerdos respectivos o que ordene el Presidente (CP. y M. Art. 162), ya que este funcionario no forma parte de la mesa directiva. "Así las cosas, no cabe la menor duda, que el Tribunal no es competente para conocer de la acción instaurada por el libelista y por consiguiente, debe mantener la decisión tomada en el auto recurrido". Por su parte el recurrente al sustentar la apelación dijo lo siguiente:

"El H. Tribunal Contencioso de Boyacá, sustenta su proceder en lo expresado por Tascón, pero allí solo habla de las comisiones internas, y no es posible equiparar la designación de mesa Directiva de una Corporación de elección popular, con el nombramiento de una comisión, por las razones siguientes: "a) Las comisiones son designadas ordinariamente por la mesa Directiva. "b) La elección de la mesa directiva deben hacerla los Diputados o Concejales legalmente elegidos si hablamos de Asambleas y Concejos Municipales. "c) Las comisiones tienen como objeto estudiar una materia determinada según la clase de comisiones, o dar primer debate, proyectar para la plenaria, o similares actos que ejecuta. "d) La Mesa Directiva, gobierna la totalidad de la actividad del cabildo, nombra empleados, designa comisiones, planifica y desarrolla la actividad del» ente. "Luego tratar de aplicar la Ley 85 de 1916 en su artículo 182, para este caso, no considero pertinente, ya que como se demuestra claramente una cosa es el nombramiento de comisiones permanentes o transitorias, y otra la elección de mesas directivas de la corporación. "De otra parte, este tipo de actos claramente violatorios de la Constitución Nacional, como el acusado en el caso del Concejo Municipal de Guayatá, el hecho de haber desconocido a sabiendas las minorías, como está plenamente demostrado con la simple lectura del acta de la sesión que se acompañó al libelo ante el H. Tribunal. "Como es imposible que el Consejo Municipal cambie esta determinación toda vez que juegan intereses personales, de grupo o políticos y no es posible que esta

Corporación anule la elección, razón por la cual me ví obligado a recurrir ante lo Contencioso Administrativo de Boyacá. "Si se acepta la tesis de que las comisiones y la Junta Directiva de una corporación es igual, sería injusto que estos actos queden sin control jurisdiccional, con clara y manifiesta violación a los principios constitucionales".

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Ha sido muy amplia la doctrina y jurisprudencia desarrollada por esta Corporación alrededor del tema de las comisiones de las corporaciones públicas. Se distingue claramente entre comisiones internas y externas las primeras son aquellas que se limitan a realizar actos de trámite corriente en una corporación sin que puedan afectar cuestiones de fondo. Las segundas son de origen constitucional y tienen verdadera capacidad de afectar la propia actuación de la corporación y sus funciones constitucionales.

Sobre este punto, la Sala plena de esta corporación hizo las siguientes precisiones: "De acuerdo con el planteamiento que antecede precisa definir primero si las Comisiones Permanentes son distintas de las comisiones de "orden interno" que mencionan las disposiciones legales transcritas. "Las primeras son de origen constitucional (Art. 72), elegibles por cada Cámara para períodos no menores de dos años y se ocupan de tramitar en primer debate los proyectos de ley. Dispone también este precepto que "salvo lo especialmente previsto en la Constitución, la ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, lo mismo que las materias de que cada una deberá ocuparse". "En desarrollo del precedente canon de la Carta, la Ley 7ª. de 1945, que versa

sobre el reglamento del Congreso, estableció las Comisiones Constitucionales Permanentes legales Reglamentarias y Accidentales, y concretamente determinó el Art. 3º. el número de "Comisiones Constitucionales Permanentes", tanto para el Senado como para la Cámara de Representantes. En el Art. 7º. dispuso que las "comisiones legales reglamentarias" son elegibles por cada Cámara y señaló como tales las de la Mesa, Justicia Interior, Credenciales, Acusación en la Cámara de Representantes y Comisión Especial de Justicia del Senado. En el Art. 8o. le da competencia al Presidente de cada Cámara para designar las siguientes "Comisiones Accidentales": "a) las comisiones que se nombran para llevar mensajes orales de una a otra Cámara o al Gobierno" y "b) las que se nombran para las votaciones por escrutinio". Agrega el parágrafo lo. del último artículo: "En casos especiales previa resolución motivada, el Senado y la Cámara podrán elegir otras comisiones accidentales, o delegar en el Presidente, o en la respectiva Comisión de la Mesa, la facultad de designarlas". "A su turno, la Ley 17 de 1970, por la cual se dictan normas sobre las comisiones del Congreso", señala en el artículo 6º. que en cada una de las Cámaras funcionarán ocho "Comisiones Constitucionales permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de la ley referentes a los asuntos de su competencia" y por medio de los Arts. siguientes creó y les señaló funciones a las Comisiones de la Mesa, de Credenciales, de Justicia y a las Accidentales,

aumentando las últimas con "las que se nombran para la elaboración o estudio de los proyectos de Ley". "Las que las Cámaras o las Comisiones designen para allegar informes sobre asuntos de interés público" y "las que se nombran para representar a las Cámaras en actas ó certámenes oficiales o privados dentro del país, o ante Parlamentos u organismos de otras naciones y las demás cuya necesidad ocurra". El Art. 16 de esta ley prescribe que las Comisiones Permanentes se eligen por el sistema del cuociente electoral, previa inscripción de listas, o mediante acuerdo de los partidos o sectores políticos representados en la respectiva Cámara. La misma ley regla las sesiones y el funcionamiento general de las varias comisiones. "El análisis de las citadas normas constitucionales y legales permite deducir que las Comisiones Constitucionales permanentes, tanto del Senado como de la Cámara, son diferentes de las otras Comisiones —las denominadas de "orden interno— por su origen, manera de integración, funciones, número mínimo de sesiones semanales, etc., y que, por consiguiente tiene regulación positiva distinta". También en sentencia del 5 de febrero de 1974 dijo el Consejo: "1. Como lo recuerda el colaborador fiscal esta Sala tuvo oportunidad de ocuparse con detenimiento en el punto de si la jurisdicción de lo contencioso tenía competencia para conocer de las demandas relacionadas con la elección de mesa directiva de la Cámara de Representantes habiendo llegado a conclusión positiva. Basta entonces dar aquí por reproducidas las razones que se tuvieron para así decidirlo y que son las que se expusieron en el fallo de 8 de junio de 1973, con

ponencia del consejero doctor Miguel Lleras. Hicieron salvedad de voto con muy respetables razones los consejeros doctores Juan Hernández Sáenz, Alfonso Arango Henao y Hernando Gómez Mejía. "Iguales o parecidos argumentos militan para sostener que la elección de la mesa directiva de los Concejos cae también bajo esta jurisdicción ya que ella no puede considerarse como una simple comisión del orden interno de la corporación, porque su actividad o el ejercicio de sus competencias también tienen efectos que inciden sobre el funcionamiento del Municipio y la vida de sus habitantes. Además, según el Acto Legislativo número 1 de 1968 las minorías tienen derecho a participar en las mesas directivas de las corporaciones públicas, lo que indica la trascendencia que a ellas atribuyó el constituyente y la necesidad que hay de proteger ese derecho a través de la jurisdicción". De estas reflexiones puede colegirse: Según el acto legislativo número 1 de 1968 las mesas directivas de las corporaciones tienen carácter constitucional; tanto es esto así que la Carta garantiza la representación de las minorías en las mesas directivas de las corporaciones. Claramente el artículo 83 de la Carta (que corresponde al 17 del acto legislativo número 1 de 1968) cubre todas las corporaciones de elección popular incluyendo también los concejos municipales. Claramente la comisión de la mesa ejerce funciones fundamentales de la actividad común del Concejo, razón por la cual no es posible negarle a cualquier ciudadano el derecho de acción, especialmente en juicio electoral, para darle la garantía de que la mesa directiva del cabildo es elegida con el lleno de los requisitos de ley.

Ciertamente el tribunal trae interesantes providencias de esta corporación, las cuales fueron ambas dictadas antes de la Reforma Constitucional de 1968. Todos los tratadistas de derecho público conceden singular importancia a los partidos políticos como elemento esencial de la democracia representativa y ha sido por esta razón que para garantía de las minorías en todas las corporaciones públicas (Congreso, Concejos, Asambleas) el constituyente del año de 1968 introdujo elementos esenciales al funcionamiento de las mesas directivas de tales cuerpos políticos. La Sala cree que este solo hecho justifica la protección jurisdiccional de los actos eleccionarios de las mesas de las corporaciones públicas. En consecuencia el Consejo de Estado por medio de la sección cuarta de su Sala de lo Contencioso RESUELVE: Revócase el auto apelado. Admítase la demanda.

3. Devuélvase al Tribunal de origen para que le dé al proceso el trámite de ley.

Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

BERNARDO ORTIZ AMAYA, CARMELO MARTINEZ CONN, GUSTAVO

HUMBERTO RODRIGUEZ, ENRIQUE LOW MURTRA

DARIO QUIÑONES PINILLA, SECRETARIO