CE-SEC4-783 1982-12-03

IMPUESTOS. LIQUIDACION DE AFORO. DELEGACION DE FUNCIONES POR EL DIRECTOR GENERAL DE IMPUESTOS. - Pueden ser delegados en los subalternos (Decreto 1715 de 1960)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, tres (03) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número: Actor: ERNESTO VIVAS & CIA. LIMITADA. ERVICO Demandado: Referencia: Radicación 7247. Apelación de la sentencia del tribunal de Cundinamarca sobre impuesto a las ventas por el bimestre de septiembre octubre de 1966.

En dieciocho procesos acumulados la Sociedad Ernesto Vivas y Cía. Ltda., ERVICO, solicitó la revisión de las operaciones administrativas de liquidación de los impuestos sobre las ventas practicadas por la Administración de Impuestos Nacionales durante los años de 1965, 1966 y 1967. La actora considera que las liquidaciones practicadas son ilegales, por lo cual pretende que se declare su nulidad y que en su lugar se declare que la firma interesada no debe impuestos sobre las ventas por esos períodos y tiene derecho a la devolución de lo pagado en exceso. El tribunal, por sentencia de 23 de mayo de 1980 denegó las súplicas de la demanda, sentencia que fue apelada por el apoderado legal de la firma actora. ANTECEDENTES Con base en visita practicada por los "Técnicos de Contabilidad del Ministerio de Hacienda, la Sección de Liquidación de Impuestos Indirectos practicó algunas

liquidaciones de aforo por concepto de impuestos sobre las ventas a la sociedad actora: tales liquidaciones fueron recurridas por la vía gubernativa habiendo sido negadas las pretensiones de la recurrente, confirmándose en un todo el contenido de las liquidaciones respectivas y agotándose así la vía gubernativa. DEMANDA El apoderado legal de la firma actora acudió al tribunal administrativo de Cundinamarca y solicitó la revisión de la operación administrativa en varios procesos separados para cada bimestre, habiendo sido acumulados por auto del 2 de octubre de 1974. El punto central de los procesos acumulados es de orden procedimental. Arguye el actor que las liquidaciones de aforo fueron practicadas por un funcionario distinto al "Jefe de la División de Impuestos Nacionales" (hoy Director General de Impuestos Nacionales) quien en su sentir es el único competente para practicar tales liquidaciones. Resalta el demandante el tenor del artículo 14 del Decreto 3288 de 1963 que dice: "Artículo 14. Dentro de los dos años siguientes a la fecha de presentación de la relación, el Jefe de la División de Impuestos o sus delegados, podrán revisar oficiosamente por una sola vez las liquidaciones privadas u oficiales del impuesto. "El Jefe de la División de Impuestos, con base en pruebas fehacientes, podrá aforar este gravamen cuando el responsable del impuesto no hubiere hecho la relación de ventas exigida. Esta facultad puede ejercitarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir de la fecha en la cual se causó el impuesto. "Las liquidaciones de revisión y los aforos se notificarán personalmente a los

responsables del pago del impuesto, para lo cual se les dirigirá citación a su última dirección registrada en las Administraciones de Impuestos Nacionales, o en su defecto, deberá citárseles, por una sola vez, mediante aviso publicado en un periódico de suficiente circulación. "Si pasados diez (10) días desde el envío de la citación o de la publicación en el periódico, el interesado no se presentare, la notificación se hará por medio de edicto que deberá fijarse por cinco (5) días en lugar público de la oficina liquidadora". En sentir del demandante, la ley no ha facultado la delegación de estas funciones y, por lo tanto, en razón a que no existe competencia debe declararse la nulidad de todas las liquidaciones de aforo. También arguye el actor que debe aplicarse la excepción de ilegalidad a la circular que delegó las facultades del Director o Jefe de Impuestos en los funcionarios liquidadores.

FALLO DEL TRIBUNAL: Dijo el Tribunal al denegar las súplicas de la demanda: 'Es bien sabido que toda norma o acto administrativo, que tiende a organizar una función o a prestar un servicio, en su desarrollo y cumplimiento designe las personas, entidades o funcionarios públicos, que han de cumplirlas, y estos a su turno, en ejecución de su mandato es apenas natural que en su desarrollo y funcionamiento, tengan que organizar las distintas personas o dependencias, encargadas de ejecutarlos que en forma natural o delegada asuma las funciones que le corresponden, pues, de otra manera no podría desarrollarse, funcionar o cumplirse con la función o fin previsto. "Entonces es de la esencia de la organización de la función, la delegación,

determinando competencias, parciales o totales. "Y solo, cuando expresamente está prohibida la delegación, no es posible su delegación". SALVAMENTO DE VOTO De la anterior providencia salvó voto una magistrada diciendo, entre otras cosas: "Es más si la norma que señala la competencia indica el agente o titular que ha de ejercerla éste no puede modificarla, y para transferirla a sus subalternos debe hallarse autorizado. "La delegación de funciones ha de ser expresa y no puede presumirse. "Si no hay competencia el acto es nulo y la jurisprudencia no ha dicho lo contrario. La falta de competencia del acto administrativo no es y no puede equipararse a otro tipo de irregularidades procedimentales de los cuales sí se ha sostenido que no alcanzan a anular el acto". APELACION De la sentencia del Tribunal apeló el apoderado de la actora. En su memorial de apelación insiste en su posición inicial de que la competencia para practicar liquidación de aforo es del Director de Impuestos, que esta competencia es indelegable y que el haberse practicado la liquidación de aforo por otro funcionario debe considerarse nula la actuación administrativa por estar viciada de una seria deficiencia. CONCEPTO FISCAL La señora Fiscal Sexta ante la Corporación dice: 4. Consideraciones de la Fiscalía. "1. El problema jurídico central en el presente proceso se encuentra alrededor de la capacidad legal del Jefe de la División de Impuestos Nacionales (hoy Director General de Impuestos Nacionales) para delegar en sus agentes, la competencia atribuida por medio del inciso segundo del artículo 14 del Decreto extraordinario

número 3288 de 1963. En efecto, si se llega a la conclusión de que es procedente la mencionada delegación, resulta inaplicable la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante respecto de la Resolución número R-11-A de mayo 2 de 1966 (por la cual se hace la delegación) y las liquidaciones de aforo practicadas por el Jefe de liquidación de impuestos indirectos respecto de la firma actora por los años de 1966 a 1967 estarían conforme a la ley, pues serían el resultado lógico del ejercicio de las facultades legales: la de delegar esa competencia y la de ejercer por el delegatario la respectiva función. Ahora bien, si por el contrario la conclusión es la de la incapacidad del titular de la función señalada por el artículo 14, inciso 2o., del Decreto 3288 de 1963 para delegar las atribuciones a él conferidas, deberá, consecuentemente, concluirse en la ilegalidad de los actos demandados y en la necesidad de aplicar la excepción de ilegalidad propuesta por violación de las normas de carácter superior. "Evidentemente el artículo 14, inciso 2o. del Decreto extraordinario 3288 de 1963, señaló específicamente al Jefe de la División de Impuestos Nacionales (hoy Director General) como el funcionario encargado de practicar las liquidaciones de aforo en los casos allí previstos. Sin embargo, esta normación así concebida no puede conducir a la afirmación de que ella misma contiene la prohibición de llevar a cabo una delegación de las atribuciones allí señaladas. Dispone el inciso segundo comentado: "El Jefe de la División de Impuestos, con base en pruebas fehacientes, podrá

aforar este gravamen (se refiere al de ventas) cuando el responsable del impuesto no hubiere hecho la relación de ventas exigida. Esta facultad puede ejercitarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir de la fecha en la cual se causó el impuesto". "Señala, pues, la norma transcrita cuál es el funcionario competente para practicar las liquidaciones de aforo. Sin embargo nada dice respecto de una posible delegación de tal función, ni permite ni prohíbe, simplemente no se refiere a ella. Es preciso, entonces acudir a las reglas generales que señalan funciones, competencia o atribuciones al Jefe de la División de Impuestos así como a todos los demás funcionarios que integran la División, para poder establecer si esa delegación es o no permitida conforme a la ley, pues es bien sabido que, al contrario de lo que acontece respecto de la conducta de los particulares, los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos, solamente pueden hacer aquello que la ley los autorice a hacer. "El Decreto 1715 de 1960, "por el cual se organiza la División de Impuestos Nacionales y se determinan sus funciones", al señalar la estructura administrativa de la División, las dependencias que la integran y las atribuciones de cada uno de los funcionarios que en ellas laboran, previo la posibilidad de delegación de dichas funciones de los funcionarios superiores en los distintos jefes de las reparticiones, tal como se desprende de los artículos 7o. literales j) y e), 14 literal g), 20 literal k), 21 literal h), 23 literal g), 24 literal f), 25 literal f), 27 literal e), etc.

"Siendo así, resulta conforme con sus disposiciones la expedición de la Resolución número R-11-A de mayo 2 de 1966, dictada por el Director de Impuestos Nacionales, "por la cual se delegan unas funciones en materia de impuestos sobre las ventas", cuyo artículo 4o. trasladó con carácter permanente, en los Jefes de las Secciones de Liquidación de Impuestos Indirectos de las administraciones de Impuestos Nacionales de Bogotá, Barranquilla, Cali y Medellín, la facultad de aforar el gravamen a las ventas cuando el responsable no hubiere presentado las relaciones bimensuales de sus ventas de conformidad con las normas legales. "Así, no solamente puede afirmarse que es necesario, casi natural y lógico; que es de su naturaleza; que se acomoda más a la realidad administrativa y que se da la agilidad imprescindible a los trámites tributarios, sino que la propia ley, Decreto 1715 de 1963 expedido con base en las facultades de la Ley 19 de 1958, autorizó la delegación de funciones, llenando con ello el requisito imprescindible de la previsión legal".

Consideraciones de la Sala: La Sala hace suyos los argumentos de la señora Fiscal. Ab-initio debe partirse de la estructura jurídica y administrativa vigente al momento de practicarse la liquidación de impuestos. Para ese año en materia de impuesto de ventas lo aplicable era el Decreto 3288 de 1963 que determina que el Jefe de Impuestos es el competente para practicar la liquidación de aforo. Pero igualmente regía a la sazón el Decreto 1715 de 1960: En este decreto se establece de manera muy

clara la posibilidad de adscribir (vale decir delegar) "asuntos a cada" una de las dependencias de la División de Impuestos Nacionales (artículo 7o. literal j) y de asignar funciones a los subalternos (literal g) artículo 14, artículo 20 literal k), artículo 21 literal h), artículo 23 literal g), etc.. .). De este conjunto normativo se infiere claramente que algunas tareas asignadas al Jefe de la División de Impuestos Nacionales (hoy Director General) pueden ser delegadas en los subalternos. Así lo hizo el Director por Resolución R-11-A de mayo 2 de 1966. El actor propone la excepción de ilegalidad sobre esta resolución, excepción que no cabe en este caso por tratarse como es evidente según el contexto del Decreto 1715 de 1960, que la facultad de practicar liquidación de aforo podía ser delegada a los funcionarios subalternos de la Dirección General de Impuestos Nacionales. En consecuencia el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confirmase la sentencia apelada. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, BERNARDO ORTIZ AMAYA, CARMELO

MARTINEZ CONN, AUSENTE, ENRIQUE LOW MURTRA. JORGE A. TORRADO

TORRADO, SECRETARIO