CE-SEC4-786 1982-12-03

IMPUESTOS. RECURSOS. INTERPOSICION PARA ANTE UNA RECAUDACION Un recurso interpuesto ante una recaudación debe entenderse interpuesto el día que se presentó ante tal oficina y no el día en que es recibido por la oficina principal (Decreto 2821 de 1974, articulo 25), pero si el recurso se presenta ante un funcionario distinto al recaudador "se considerará presentado a su recibo en la administración de su destino, pero si se presenta ante el recaudador, quien es parte de la Administración misma debe entenderse presentado el día de la entrega del memorial al funcionario. — IMPUESTOS. REQUERIMIENTO PREVIO. - El artículo 23 del Decreto 1366 de 1967 establece que el funcionario administrativo debe practicar un requerimiento previo, en materia de comparación patrimonial, en busca de explicaciones que se enviará al contribuyente. — Diferencias con el contenido en el artículo 74 del Decreto 1651 de 1961. Este es para poder aplicar la presunción de confesión, tiene puros efectos probatorios y su práctica no es obligatoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D. E., tres (3) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: JESUS ANTONIO GUTIERREZ GONZALEZ

Demandado: Referencia: Radicación número 6580.

Apelación de la sentencia del Tribunal de Caldas sobre impuestos de renta por el año de 1973. El Tribunal Administrativo de Caldas, en el juicio de la referencia, se abstuvo de

dictar fallo de fondo por considerar que el contribuyente no había agotado debidamente la vía gubernativa.

ANTECEDENTES

1. El contribuyente señor Jesús Antonio Gutiérrez González presentó la declaración de renta y patrimonio para el ejercicio fiscal de 1973 ante la Recaudación de Impuestos Nacionales de la Dorada el día 15 de julio de 1974.

Con base en ese denuncio rentístico la Administración produjo la liquidación número 102180B del día 2 de junio de 1976. Inconforme el contribuyente con la liquidación que mediante dicho acto se practicara instauró recurso de reposición por escrito presentado el 4 de Octubre de 1976 ante la Recaudación de Impuestos Nacionales de la Dorada y recibido en la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales el 28 de Octubre de ese mismo año. La Administración desechó estudiar de fondo el recurso por considerar que había sido recibido fuera del término de ley. Así dictó primero el auto número 705 de 3 de Octubre de 1977 y luego los autos 0059 de 26 de Enero de 1978 y 00176 del 24 de Mayo de ese mismo año. El primero de estos autos consideró que el recurso no fue recibido oportunamente por la Administración de Impuestos de Manizales, el segundo ordenó notificar nuevamente el auto 705 de 3 de Octubre de 1977 y el tercero que agotó la vía gubernativa confirmó el tenor del auto 705 de 1977 diciendo, entre otras cosas: En memorial presentado en la Recaudación de Impuestos Nacionales de La Dorada el día 4 de octubre de 1976 y recibido en esta Administración el día 28 del

mismo mes y año, el contribuyente interpuso recurso de reposición contra la liquidación de impuestos No. 102180-B del 2 de junio de 1976 practicada por el año gravabie de 1973. Este despacho por auto No. 705 del 3 de octubre de 1976 desechó el recurso por extemporáneo, en cumplimiento al artículo 25 del Decreto 2821 de 1974. "En esta instancia alega el impugnador que el recurso debe considerarse oportuno en atención al artículo 71 del Decreto No. 074 de Enero 19 de 1976 que determina que dependiente de las Administraciones de Impuestos Nacionales funcionarán Recaudaciones de Impuestos Nacionales en los municipios que señale el Director General manifestando además que las Recaudaciones de Impuestos Nacionales son unidades orgánicas y estructurales de la Administración de Impuestos Nacionales a que pertenezcan, puesto que el memorial se presentó en tiempo en la Recaudación de Impuestos Nacionales de La Dorada (Caldas). "No obstante el contenido de la disposición transcrita, este Despacho no puede acceder a ello, toda vez que mediante concepto No. 031 del 8 de junio de 1977 en atención a una consulta elevada en relación con la aplicación del artículo 25 del Decreto 2821 de 1974, la subdirección jurídica de la División de Impuestos Nacionales dice: ". . . La citada norma busca que los memoriales contentivos de recursos contra liquidaciones de impuestos sean presentados en la sede de la Administración respectiva y en caso contrario se entiende cumplido éste requisito a su recibo en la Administración de su destino. Así se puso fin a un vicio que venía ocurriendo y que consistía en interponer y presentar el recurso ante funcionario

competente sin hacer llegar el memorial respectivo a las oficinas de recursos, hecho que tenía más tarde grave incidencia en el fenómeno de la prescripción". "De lo anterior se desprende que este despacho se pronunció conforme a la ley tributaria en cuanto al recurso propuesto por el contribuyente Jesús Antonio Gutiérrez González, por lo tanto será confirmada la actuación de la oficina". DEMANDA El contribuyente, actuando por medio de apoderado judicial, solicitó ante el tribunal administrativo de Caldas, que se revise la operación administrativa de liquidación del impuesto de renta y complementarios a su cargo por el año gravabie de 1973. El actor consideró violadas las siguientes disposiciones legales: a) el artículo 71 del decreto 074 de 1976 que integra en una unidad administrativa la Administración de Impuestos y sus recaudaciones regionales. b) El artículo 74 del Decreto 1651 de 1961 por no habérsele requerido en debida forma antes de practicarle una liquidación mediante el sistema de comparación patrimonial, c) El numeral 8o. del artículo 13 del Decreto 2821 de 1974 porque no se le dio debida explicación sumaria al producirse la liquidación de revisión, hecho que el actor considera constitutivo como causal de nulidad de la liquidación, d) Artículo 74 del decreto 2053 de 1974, por haber practicado la liquidación de revisión mediante el sistema de comparación de patrimonios sin tener en cuenta una valorización nominal, f) Artículo 124 del Decreto 2053 de 1974 por no considerar unas pruebas básicas sobre pasivos patrimoniales existentes a 31 de Diciembre de 1973.

FALLO DEL TRIBUNAL

El tribunal administrativo de Caldas negó estudiar de fondo las pretensiones de la demanda y dijo: "Aplicando los anteriores razonamientos al caso a estudio, afirma la Sala que el recurso de reposición interpuesto por el contribuyente Jesús Antonio Gutiérrez González contra la liquidación oficial de sus impuestos de renta y complementarios por el año gravabie de 1973, notificada el 2 de junio de 1976, lo fue jurídicamente el 28 de octubre del año en cita; es decir, en la fecha del recibo en la Sección de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales, tal como consta a fls. 23 vto. De la actuación administrativa. Consecuencialmente, dicho remedio fue aducido después de los cuatro meses de que disponía el contribuyente para su interposición, según el artículo 19 del Decreto 2821 de 1974; o sea, que no se cumplió con el presupuesto del ordinal 3o. del artículo 24 ibídem, por lo que ese recurso fue propuesto en forma extemporánea, lo que equivale a su no formulación, no habiéndose agotado por el interesado la vía gubernativa, desapareciendo, entonces, el derecho de accionar ante el Tribunal. Por tanto, se debe declarar que no hay lugar a examinar las peticiones de la demanda, ni a decidir sobre ellas por carencia de acción del demandante". APELACION El apoderado de la parte actora apeló de la sentencia del a-quo. Alegó en su memorial de sustentación del recurso, entre otras cosas, lo siguiente: "Se ha dicho por parte de los doctrinantes y aún de los mismos Tribunales de

Justicia que la formalidad procesal no debe prevalecer sobre la aplicación de la Justicia y el reconocimiento de los derechos legales o constitucionales. No puede supeditarse LA JUSTICIA a las formalidades procesales, máxime como en el caso que defiendo, en que el ciudadano no tiene la suerte de tener su domicilio en el mismo de las autoridades en las cuales la Ley ha fijado la competencia de decidir sobre sus reclamaciones. Atenta lo anterior contra las gentes que viven en regiones que por falla del Estado no tienen buenas carreteras de acceso o no tienen medios de comunicación rápidos, que les permita, como se diría vulgarmente "llegar a toda carrera" donde el funcionario que puede atender sus demandas, con el fin de no tener cumplir (sic) obligaciones que van más allá de sus capacidades económicas. "Dejando de lado las consideraciones de si es justa o no, la interpretación dada al artículo 25 del Decreto 2821 de 1974, por el Honorable Tribunal de Caldas, paso a continuación a analizar el texto de la norma: dice ésta: "Todo recurso deberá presentarse personalmente por quien lo suscribe, ante la Administración de Impuestos Nacionales a la cual se dirija. El signatario que esté en lugar distinto podrá remitirlo, junto con la constancia de su presentación personal ante funcionario competente, caso en el cual se considerará presentado a su recibo en la administración de su destino'. (Subraya el demandante). "¿Cuándo, de conformidad con lo dicho en la norma, se considera presentado un memorial a su recibo en la administración de su destino? Cuándo, se contestaría el memorialista lo remite, él personalmente, a la Administración de su destino.

Pero si esa remisión no la hace el memorialista, sino la Recaudación de Impuestos Nacionales ante la cual presentó su líbelo Debería contestarse que la fecha de presentación es la del recibo de la Recaudación, quien mediante una actuación propia, no del contribuyente, la envía a la Administración y esta respuesta corresponde solo al contenido de la norma que di-ce: "El Asignatario podrá remitirlo, caso en el cual se considerará presentado a su recibo en la administración de su destino'. (Subraya el libelista). "Entonces, el caso en el cual se considera como fecha de presentación del memorial la de recibo en la administración, es aquel en que el contribuyente por si mismo hace llegar el memorial a la Administración; no el que se presenta cuando es la Recaudación de Impuestos la que envía el memorial. "Por lo tanto, si en el caso de mi poderdante fue la Recaudación de Impuestos Nacionales de la Dorada (CDS) quien remitió el memorial de recurso de reposición a la Administración, debe considerarse que su fecha no es otra que la anotada por la Recaudación y en consecuencia, el recurso es oportuno. "Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, solicito a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado que aceptéis que el recurso de Reposición interpuesto por mi poderdante contra la liquidación de Impuestos por el año fiscal de 1973 es oportuno y por lo tanto, la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales ha debido fallar de fondo, o que el Tribunal de Caldas ha debido conocer de fondo de la demanda y de las peticiones hachas en ella". IMPUGNACION Por su parte la Administración se constituyó en parte impugnadora y alegó:

"a) El andamiaje orgánico contenido en el Decreto 074 de 1976, no tiene otro objetivo que el de poder ejercer adecuadamente la jurisdicción y la competencia mediante una adecuada organización de la Dirección General de Impuestos Nacionales. En primer término esta estructura tiene variadas características entre ellas una jerarquización entre entidades de mayor y menor categoría que hacen posible el entablamento de los recursos mediante la creación de las instancias, o la creación de las Administraciones y las Recaudaciones a que hace mención el Libelista cuando cita el artículo 71 del Estatuto aludido. En segundo lugar puede destacarse la sectorización territorial, que permite la existencia de muchos funcionarios de idéntica categoría que cumplen las mismas funciones pero circunscritos a un sector, región o departamento, como las Administraciones a nivel regional y las Recaudaciones que dependen en línea vertical de dichas Administraciones. "b) De otra parte conocidas algunas de las características de tal organización el Estatuto mencionado entraña las funciones que corresponden a cada unidad operativa dentro de cada Recaudación o Administración, con el fin de determinar la competencia que tiene un funcionario dentro de determinada zona y a ello precisamente hizo referencia el Señor Fiscal y el Magistrado Sustanciador del H. Tribunal de Caldas al transcribir las funciones de la Sección de Documentación en especial el literal a) del artículo 46 del mencionado Decreto. "c) Además de lo anterior el Decreto 2821 de 1974 en su artículo 25 haciendo armonía con las anteriores disposiciones establece el procedimiento para actuar ante una Autoridad. La competencia como una emanación de la jurisdicción es una limitante de la misma, que evita que los funcionarios nombrados en similares

cargos conozcan de los mismos asuntos. "Por ello el tenor citado reza: "Todo recurso deberá presentarse personalmente por quien lo suscribe, ante la Administración de Impuestos Nacionales a la cual se dirija. El signatario que esté en lugar distinto podrá remitirlo, junto con la constancia de su presentación personal ante el funcionario competente, caso en el cual se considera presentado a su recibo en la Administración de su destino". (Subraya la impugnadora). "Implica la anterior norma dos obligaciones diferentes o requisitos por cumplir, el primero el de la presentación personal y el segundo el del tiempo oportuno. La presentación personal en el evento de que el contribuyente se halle en lugar distinto al del funcionario competente ante quien debe presentar el recurso, en el caso sub judice, podrá efectuarlo ante Juez, Notario o ante el Recaudador quienes de conformidad con la Ley, son funcionarios probos para declarar que el signatario se identificó y es la persona que figura en el documento para equis efecto. "Cumplido este requisito, queda por agotar el de la oportunidad de los cuatro meses o sea que se reciba por la Administración competente el recurso en los términos del artículo 19 del Decreto 2821 de 1974. "La diáfana claridad de las disposiciones expuestas nos llevan a concluir que si el signatario no puso el suficiente afán para que su recurso fuera recibido oportunamente por la Administración de Caldas, o si hizo de las normas una interpretación distorsionada, ninguno de los argumentos que ahora esgrime subsanan el presupuesto de la oportunidad y por ello carece de acción la excepción propuesta".

CONCEPTO FISCAL

El señor fiscal tercero ante esta Corporación discrepa de la posición del tribunal y sostiene que la sentencia debe revocarse para producir fallo de mérito. Dice así el señor Agente del Ministerio Público en su visita de fondo: "Al respecto esta Agencia del Ministerio Público se aparta de decisión del a quo, en razón de que limita la jurisdicción de la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales, a la ciudad de Manizales. "De conformidad con lo preceptuado por el artículo 25 del Decreto 2821 de 1974, "Todo recurso deberá, presentarse por quien lo suscribe, ante la Administración de Impuestos Nacionales a la cual se dirija. ..." (El subrayado es de la Fiscalía). "En armonía con la norma citada, el artículo 71 del Decreto 74 de 1976 establece: "Dependientes de las Administraciones de Impuestos Nacionales funcionarán Recaudaciones de Impuestos Nacionales en los Municipios que señale el Director General. Las Recaudaciones de Impuestos Nacionales son unidades orgánicas y estructurales de la Administración de Impuestos Nacionales a que pertenezcan". (El subrayado es de la Fiscalía). "Con base en las normas en mención, podemos afirmar igualmente que el a-quo, limitó la competencia por razón del territorio, por cuanto esta incluye todas las recaudaciones de la citada Administración de Impuestos Nacionales de Manizales. Toda vez que de conformidad con el Decreto 2022 de 1976, la Recaudación de Impuestos Nacionales de La Dorada, constituye una unidad orgánica dependiente de la Administración de Impuestos de Manizales. "En este orden de ideas podemos colegir, que la ley por ninguna parte hace esta

distinción, y es sabido, con fundamento en un sano principio de hermenéutica jurídica, que tampoco le es dable al intérprete hacerlo. "Por lo tanto concluye esta Agencia Fiscal, sobre este aspecto de la controversia, que el señor "JESUS ANTONIO GUTIERREZ GONZALEZ", presentó oportunamente el recurso de reposición contra el acto de liquidación de impuestos, dando cabal cumplimiento a lo estatuido por el artículo 24 inciso 4o. del Decreto 2821 de 1974. De lo anterior se desprende que agotó debidamente la vía gubernativa". Luego entra el señor fiscal a analizar los puntos de fondo de la controversia y dice que: a) no existe nulidad de la liquidación por no haberse hecho el requerimiento escrito y por periódico de que habla el artículo 74 del Decreto 1651 de 1961 pues uno es el requerimiento exigido por ese artículo, otro el que se exige por el artículo 23 del Decreto 1366 de 1967 cuando se practique la liquidación por el sistema de comparación de patrimonios; b) tampoco es cierto que no haya la explicación sumaria exigida por el Decreto 2821 de 1974; c) que no es posible declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados en relación con la validez de la explicación dada por el actor por cuanto se invocaron como normas violadas los artículos 74 y 124 del Decreto 2053 de 1974 que no son aplicables al caso por disposición expresa del artículo 142 del Decreto 2053 de 1974.

Consideraciones de la sala: La sala acoge el concepto de su colaborador fiscal.

1. En reiteradas oportunidades ha sostenido la sala que el ámbito especial de la

Administración Tributaria no se limita al lugar donde se encuentra la sede de su oficina principal la que generalmente es la capital del Departamento respectivo. Un recurso interpuesto ante una recaudación debe entenderse interpuesto el día en que se presentó ante tal oficina y no el día en que es recibido por la oficina principal. Tal el alcance del artículo 25 del Decreto 2821 de 1974; si el recurso se presenta ante un funcionario distinto al recaudador "se considerará presentado a su recibo en la administración de su destino", pero si se presenta ante el recaudador, quien es parte de la Administración misma debe entenderse presentado el día de la entrega del memorial al funcionario". Esta interpretación la ha sostenido la sala en numerosas oportunidades. La reitera una vez más: en ella juegan no solo elementales consideraciones de justicia pues una aplicación normativa en sentido contrario discriminaría en contra de ciudadanos que residen en localidades apartadas, sino apreciaciones de sana hermenéutica jurídica. Cuando el artículo 71 del Decreto 74 de 1976 determina que "dependientes de las Administraciones de Impuestos Nacionales, funcionarán las Recaudaciones. . ." y que éstas "son unidades orgánicas y estructurales de la Administración de Impuestos Nacionales a que pertenezcan" no distingue que tal unidad opera para el manejo administrativo pero no para la presentación del recurso. Una distinción así contraría el conocido principio legal de que no es lícito al intérprete distinguir donde el legislador no lo hace.

2. Dice el actor que la liquidación es nula porque no se le hizo el requerimiento por periódico de circulación suficiente como lo establece el artículo 74 del Decreto 1651 de1961. Cabe sin embargo anotar que en materia de comparación

patrimonial el artículo23 del Decreto 1366 de 1967 establece que el funcionario administrativo debe practicar un requerimiento previo en busca de explicaciones que se enviará al contribuyente. Es pues claro que tal requerimiento es distinto al que establece el artículo 74 del Decreto1651 de 1961: opera en diferentes casos y para propósitos distintos; tiene consecuencias distintas. En el artículo 23 del Decreto 1366 de 1967 es para que el contribuyente dé explicaciones en relación con el aumento patrimonial y de no hacerse, por disposición expresa, causa nulidad. El del artículo 74 del Decreto 1651 de 1961 es para poder aplicar la presunción de confesión, tiene puros efectos probatorios y su práctica no es obligatoria. En tales condiciones mal puede haber nulidad del acto de liquidación. No prospera el cargo. Dice el actor que la liquidación es nula porque la administración dio una errada explicación sumaria. Existe una corta y tal vez imprecisa explicación de los rechazos tal como se observa al folio 21 del cuaderno de antecedentes administrativos, razón por la cual este cargo tampoco está llamado a prosperar, pues la ley no ha exigido precisión terminológica al establecer que a la liquidación de revisión se le debe acompañar explicación sumaria de los rechazos y modificaciones que la oficina competente practique. Si bien es necesario que exista una explicación, ella puede ser breve, sin que se exija un prolijo análisis de los motivos que tiene la administración para el rechazo. No prospera el cargo. Finalmente la sala transcribe sobre el último aspecto de la litis lo dicho por el señor fiscal: "4°. Violación de los artículos 74 y 124 del Decreto 2053 de 1974.

"En relación con este punto, cabe anotar, que el artículo 142 del Decreto 2053 de 1974, preceptúa: "El presente Decreto se aplicará al año gravabie de 1974. Salvo en los casos expresamente exceptuados en el mismo" (Subraya la fiscalía). "A lo anterior se debe agregar, que el caso sub-lite corresponde es al ejercicio fiscal de 1973, período gravabie totalmente independiente al cual le debe aplicar las normas contempladas en el Decreto 2053 de 1974, por disposición legal. "En tales condiciones es evidente que la violación impetrada en la demanda, no tiene asidero jurídico en este proceso, toda vez que las normas citadas conciernen a un año impositivo distinto, materia de la controversia. "Y como la demanda, en la jurisdicción contenciosa administrativa, fija el marco dentro del cual debe pronunciarse el fallo, el Consejo no podría considerar la violación de normas que no fueron invocadas en la demanda, ha dicho el Tribunal Supremo de lo Contencioso, en sentencia de Noviembre 27 de 1981. "Por lo expuesto, esta agencia del Ministerio Público, solicita al H. Consejo de Estado, revocar la sentencia apelada y en su lugar negar las súplicas de la demanda". En consecuencia el Consejo de Estado por medio de la sección cuarta de su sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Revócase la sentencia apelada y en su lugar deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, BERNARDO ORTIZ AMAYA, CARMELO

MARTINEZ CONN, AUSENTE, ENRIQUE LOW MURTRA, JORGE A. TORRADO

TORRADO, SECRETARIO