CE-SEC4-91-1975-02-20

IMPUESTOS - Competencia del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos en esta materia. Finalidad de la acción de revisión de

impuestos / DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Bogotá, D.E., veinte (20) de febrero (02) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 2779

Actor: ALBERTO VILLAMIL GOMEZ

Demandado: Referencia: Autoridades Nacionales.

El señor Alberto Villamil Gómez por intermedio de apoderado debidamente constituido formuló demanda ante el Consejo de Estado, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción a que se refiere el Artículo 67 del Código Contencioso Administrativo, para obtener de la corporación las siguientes declaraciones: "PRIMERA. Ser nula por incompetencia del funcionario que la dictó, la Resolución No. R-08936emanada de la Dirección General de Impuestos Nacionales el 28 de noviembre de 1973, la cual resuelve "confirmar en todas sus partes la liquidación inicial No. 000208 del 10 de marzo de 1972, practicada por la Sección de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, perteneciente al señor ALBERTO VILLAMIL GOMEZ, con C. de C. No. 994.626, por el año gravable de 1 969. "SEGUNDA. Restablecer en su derecho al señor Alberto Villamil Gómez. "TERCERA. Ordenar, en consecuencia, que la Administración de Impuestos Nacionales está obligada a tramitar y fallar los recursos de reclamación

ordinaria y subsidiaria apelación por Alberto Villamil Gómez interpuestos ante dicha dependencia contra la liquidación oficial que la misma le practicó en razón de impuesto de renta, sus complementarios e impuestos especiales por el año gravable de 1969, contenidos en memorial presentado en el Despacho del Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja, correspondencia, el 24 de marzo de 1972, ordenado pasar a la Sección de Recursos Tributarios” El actor considera que con el acto acusado se violó el Artículo 26 de la Constitución Nacional y los Artículos 34, 35, 44, 48 y 56 del Decreto 1651 de 1961, incurriendo en las situaciones regladas por los Artículos 66 y 67 del Código Contencioso Administrativo. El concepto de violación lo expresa el demandante en la siguiente forma: "Si el Artículo 32 del Decreto 01651 de 1961 dice que ”el recurso de reclamación ordinaria debe presentarse en la Administración de Impuestos Nacionales que practicó la liquidación oficial del impuesto"; si la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja realizó la operación administrativa de liquidación oficial del impuesto; si el Artículo 35 ibidem manda que a "opción del contribuyente", el recurso se surte ante la Sección de Recursos Tributarios de la misma Administración o ante la División de impuestos Nacionales; si el contribuyente dirigió el escrito de reclamación a los "señores Administración de impuestos Nacionales, Seccional de Boyacá", porque tal Administración le practicó la liquidación oficial del impuesto, con lo cual expresamente optó porque el fallo lo profiriera dicha Administración de Impuestos Nacionales de

Tunja, entidad ala que de ordinario corresponde fallar en primera instancia las reclamaciones, no hay lugar a duda de que aparece manifiesta y paladinamente que al tallar de modo directo y en única instancia la Dirección General de Impuestos Nacionales la reclamación ordinaria, quebrantó esas normas legales y se llevó de calle el Artículo 26 de la Constitución Nacional, pues el contribuyente Alberto Villamil Gómez fué juzgado ante tribunal (funcionario administrativo) incompetente y sin observar la plenitud de las formas propias del proceso tributario. "Por ende, si con ostensible incompetencia la Dirección General de Impuestos Nacionales falla en única instancia una reclamación contra la cual ordinariamente procede apelación o recurso de alzada para ante un superior, se ha transgredido el Artículo 44 del citado Decreto 01651 de 1961. "Del propio modo se transgrede el Artículo 34 del citado Decreto 01651 porque la Oficina Liquidadora tenía que enviar, dentro de los diez días subsiguientes a la interposición de los recursos, la liquidación impugnada al funcionario que debía conocer de la reclamación, es decir, al Administrador de Impuestos Nacionales de Tunja, y no a otro funcionario. "Se contraviene al Artículo 4º del Decreto en cita, porque todo recurrente dispone de los meses subsiguientes a cada uno de los recursos para sustentarlos y pedir y presentar pruebas, plazo que se amplía hasta el día anterior a aquél en que se reparta el expediente para proyectar el fallo de fondo, y en el caso cuestionado se suprimió el recurso de apelación y el consiguiente derecho a sustentarlo y presentar y pedir pruebas, amén de que

se ignoró el reparto para fallo de fondo, pues se presumía que el negocio se hallaba en estudio en la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, que informaba no haberlo repartido. "Se viola el Artículo 56 ibidem porque, supuesto que hubiese recurso interpuesto por Metalúrgica Boyacá S.A., a cuyas acciones y dividendos negando la exención se refiere la liquidación oficial reclamada, no se acumularon los recursos ni podían acumularse puesto que no se trata de sociedad de personas. Si en gracia de razonamiento por hipótesis, juzgamos que la Dirección General de Impuestos Nacionales se acogió al Artículo 56 del Decreto referido por TALVEZ considerar los funcionarios fiscales ser Alberto Villamil Gómez socio de Metalúrgica Boyacá S.A. y estarse QUIZA tramitando en dicha Dirección General recursos interpuestos por aquella sociedad, se infringió el Artículo 56 por modo flagrante, pues ese precepto se aplica sólo para sociedades de personas y Metalúrgica Boyacá S.A. cuyo accionista es Alberto Villamil Gómez, es sociedad de capital anónima. "Los considerandos de la Resolución impugnada violan casi tantas normas como las contenidas en los códigos tributarios, pero ni se citan ni comentan porqué esta acción es de nulidad por incompetencia de jurisdicción, que no de revisión de impuestos". Habiéndose tramitado el negocio dentro de los presupuestos anteriormente anotados, procede la Sala a tomar una decisión, después de rechazar el proyecto presentado por el Consejero Miguel Lleras Pizarro, por no compartir

su criterio, en la siguiente forma: El Artículo 271 del Código Contencioso Administrativo establece que "toda persona a quien se exija un impuesto definitivamente liquidado, tiene acción para pedir que se revise la operación administrativa correspondiente, y se declare que no está obligada a cubrirlo o se haga una nueva liquidación, en la cual se fije la suma a su cargo." Y el Capítulo XXIII del mismo Código, cuyo primer Artículo es el anteriormente transcrito, determina el procedimiento a seguir en este tipo de juicios sobre impuestos con sus términos de caducidad y con su ordenamiento procesal específico. Igualmente el Artículo 32 del Decreto 528 de 1964, dispone en el literal e) del numeral lo. y en el literal g) del numeral 2o., en su orden que los Tribunales Administrativos conocen en única instancia de las controversias sobre el monto, distribución o asignación de los impuestos nacionales, cuando su cuantía es inferior a $ 10.000.00 o en primera instancia cuando la cuantía de esas controversias exceda dicha suma. En el último caso, dichas controversias tienen una segunda instancia ante el Consejo de Estado. La acción intentada busca obtener la nulidad de la Resolución No. R-08936-H del 28 de noviembre de 1973 originaria de la Dirección General de Impuestos Nacionales, por medio de la cual dicha entidad gubernamental resolvió: "Confirmar en todas sus partes la liquidación inicial No. 000208 del 10 de marzo de 1972, practicada por la Sección de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, perteneciente al señor ALBERTO VILLAMIL GOMEZ, con C.C. No. 994.626, por el año gravable de 1969".

Ahora bien, el argumento central del actor es el de que no se trata de una acción de impuestos sino de la nulidad con restablecimiento del derecho de una decisión tomada por autoridad administrativa sin competencia para hacerlo, por haber pretermitido una instancia a la cual se había acogido el reclamante. El planteamiento anterior no cambia la sustancia de la acción ejercitada y de los motivos determinantes de esa acción, que es la de anular un acto administrativo que en forma definitiva le ordenó pagar a un contribuyente un determinado gravamen fijado por otro acto administrativo que es el de la liquidación del impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable de 1969. Tiene por lo tanto el reclamente el derecho a accionar mediante el ejercicio de la acción de revisión de impuestos para que la autoridad competente la rectifique, o la confirme bien en lo sustancial o por las alegadas fallas de orden procesal, sin dejar de observar que dichas fallas pueden generar una nulidad del acto administrativo y en su reemplazo la autoridad jurisdiccional puede determinar en forma previa y concreta cual es el monto de los impuestos a deber por parte del contribuyente. Pero como bien se explicó al comienzo de esta providencia la autoridad competente para conocer de la acción en primera instancia no es el Consejo de Estado sino el Tribunal Administrativo respectivo. De todo lo anterior resulta muy claro que el Consejo de Estado no tiene competencia para conocer y decidir sobre la cuestión planteada, y por lo tanto se ha incurrido en la causal de nulidad prevista en el numeral 1o. del Artículo 113 del Código Contencioso Administrativo. Ahora bien como este tipo de nulidad es de las denominadas "absolutas" que

no pueden ser saneadas por ratificación de lo actuado; el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en desacuerdo con su colaborador Fiscal, declara la nulidad de todo lo actuado en este proceso a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive. En consecuencia, remítase el expediente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá, que es a quien corresponde conocer en primera instancia de la acción instaurada. Revalídese el papel común. Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 20 de Febrero de mil novecientos setenta y cinco.

GUSTAVO SALAZAR TAPIERO BERNARDO ORTIZ

AMAYA

JUAN HERNANDEZ SAENZ MIGUEL LLERAS

PIZARRA

ALVARO ESCOBAR ENRIQUEZ

SECRETARIO

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Bogotá, veinticuatro de febrero de mil novecientos setenta y cinco Ref.: Radicación 2779. Nulidad de la Resolución No. R-8936-H de 29 de noviembre de 1973 de la Dirección General de Impuestos Nacionales.

Demandante: Alberto Villamil Gómez.

SALVAMENTO DE VOTO DE MIGUEL LLERAS PIZARRO

1. No se discute la facultad, y aún más, el deber que tiene el juez para interpretar la demanda. Esta interpretación tiene por fin hacer viable el proceso o sea impedir que por errores de interpretación o de calificación en que haya incurrido el demandante se entorpezca su derecho de acción encaminado al

reconocimiento del derecho sustancial. No obstante esta facultad no puede entenderse hasta el extremo de cambiar los hechos, indicados inequívocamente por el demandante ni suponer que las peticiones son distintas a las formuladas con claridad. Como lo recuerda Hernando Morales en la última edición de su Curso de Derecho Procesal Civil, página 321, la Corte Suprema de Justicia ha explicado continuamente que es necio interpretar una demanda que no ofrece oscuridad o duda, porque se corre el riesgo de variar la intención del demandante en perjuicio de éste. "Es acertado decir para alinderar debidamente la facultad judicial de interpretación de las demandas, que cuando sean claras auncuando sean descaminadas no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu como dice el código tratando de la interpretación de la Ley", según las palabras de la Corte. En este proceso el demandante expresó con claridad que no pedía que fuese cambiada una liquidación de impuestos y que su demanda no se dirigía a obtener una modificación de tributos ya liquidados. Se limitó a pedir que se declarara una Resolución dictada con violación flagrante de las reglas relativas al debido proceso. Por ello comenzó aludiendo ai Artículo 26 de la Constitución y los únicos preceptos que están contenidos en la Ley tributaria, que fueron citados, son los concernientes al trámite de los reclamos y no a la sustancia del derecho tributario. Si la mayoría del Consejo estimó que las peticiones eran "descaminadas" como las denomina la Corte Suprema, si no fue rechazada la demanda ha debido abstenerse de fallar. Lo sorprendente es no tanto que haya cambiado el

procedimiento explícitamente reclamado por el demandante sino que haya modificado sus peticiones para convertir el proceso que fue planteado como de nulidad por pretermición de normas sustanciales de procedimiento, en proceso de nulidad por errónea liquidación de impuestos. Además le señaló cuantía que en la demanda no está señalada puesto que el punto planteado era de mero derecho.

2. La demanda fue admitida y se le dio trámite en el entendimiento aludido porque los actos de autoridades nacionales que no tienen cuantía y cuya nulidad se impetra para que también se ordene el restablecimiento del derecho son de conocimiento del Consejo de Estado en una sola instancia. Por este aspecto la sentencia de que disiento contraría la jurisprudencia del Consejo de Estado en particular la providencia pronunciada por la Sala Plena el 28 de octubre de 1971 y el auto de 15 de septiembre de 1973, radicación número 2024 de la sección primera, dictado en desarrollo de tal jurisprudencia.

3. Refiriéndose a las violaciones del debido proceso el profesor Couture advierte que "el problema adquiere extrema magnitud cuando la instancia tiene carácter administrativo y no judicial. En otros términos, cuando se trata de saber qué derechos acuerda la Constitución a los ciudadanos en los casos en que la Administración, sin proceso sustancial, les priva de, sus derechos".

4. El demandante acudió al Consejo de Estado en ejercicio del derecho que resulta del silencio administrativo negativo de que trata el Decreto 2733 de 1959, precisamente porque no se trata de un proceso de revisión de la liquidación de impuestos que es al que se refiere la actual jurisprudencia del

Consejo de Estado adoptada con mi salvamento de voto y el de otros consejeros, según el cual en materia de impuestos el silencio negativo no es aplicable. Como en el presente caso no se inició un juicio de impuestos sino un juicio ordinario común de plena jurisdicción por nulidad procesal en el campo gubernativo, el silencio de treinta días para dar por resuelta negativamente la petición, es aplicable.

5. En el proyecto que no alcanzó el favor de la mayoría se escribió: Para resolver se

CONSIDERA:

1. Conviene subrayar que en el presente caso no se tramita un juicio de revisión de impuestos y que el acto de la administración se reputa nulo no porque haya desconocido exenciones que el contribuyente estima que deben aceptarse sino como lo explica enfáticamente el demandante, porque la irregularidad consiste en la violación del principio constitucional del debido proceso, ya que al desatar el reclamo por el funcionario que ha debido conocer en última instancia, se vulneró el derecho de defensa entre otras razones porque el plazo para presentar pruebas y sustentar el recurso no fue reconocido. En otras palabras, se decidió de plano.

2. Aunque en este juicio no se discuten los derechos inherentes a la equidad tributaria, se advierte que la Resolución impugnada no examinó el fondo del asunto por considerar que no se habían satisfecho algunos requisitos formales, como la demostración del pago previo y oportuno de la cantidad correspondiente a la liquidación privada. Al examinar el cuaderno de antecedentes administrativos y las pruebas allegadas con la demanda se

comprueba que esta afirmación no es cierta, error que habría podido evitarse si el reclamo se hubiera tramitado conforme a lo establecido por la Ley.

3. En el propio proyecto de resolución que aparece de folio 87 a folio 94 del cuaderno de antecedentes, redactado para decidir sobre un memorial en que se propuso reposición se afirman dos circunstancias que son ciertas a saber: a) Que no hay lugar al recurso de reposición; y b) Que la tramitación que se dio al reclamo administrativo fue irregular y por tanto debe declararse nula.

En aquel proyecto sé consignan razonamientos, que el Consejo hace suyos. Ellos son, con las indispensables correcciones: De acuerdo con los documentos que obran en el expediente el contribuyente de autos, haciendo uso del derecho de opción consagrado por el Artículo 35 del Decreto 1651 de 1961, reclamó ante la Administración de impuestos Nacionales de Tunja, por no estar de acuerdo con el acto administrativo de la liquidación oficial practicada a su cargo por esa oficina. En escrito posterior, manifestó que como la firma Metalúrgica Boyacá S.A., había reclamado contra una liquidación de revisión por el mismo ano gravable, solicitaba la aplicación del fallo que se dictara en el reclamo de la firma, por cuanto el mismo año gravable, solicitaba la aplicación del fallo que se dictara en el reclamo de la firma, por cuanto el contribuyente era accionista de ella. Este hecho produjo el envío del expediente a este Despacho para ser fallado conjuntamente con la sociedad. La Dirección General de Impuestos Nacionales aprehendió el conocimiento del negocio y profirió la Resolución No. R-8936-H de noviembre 29 de 1073, atacada ahora.

De acuerdo con las normas procedimentales aplicables al caso de autos, se ve claramente que el contribuyente optó por las dos instancias, hecho que solo podía cambiarse en virtud de las reglas sobre acumulación que confieren competencia exclusiva para fallar los recursos que lleguen por este camino, a la Dirección General de Impuestos. Ahora bien, las reglas sobre acumulación son taxativas, y en consecuencia deben aplicarse en forma restrictiva, dado que regulan casos de excepción. El Artículo 52 del Decreto 1651 de 1961 consagra los casos en los que procede la aplicación de la figura, en la siguiente forma: "Cuando se tramiten en distintas oficinas recursos interpuestos por una sociedad de personas, o comunidad organizada y por los socios o comuneros respectivos, los recursos se acumularán de la División de Impuestos Nacionales". Analizando cuidadosamente el negocio de autos este despacho llegó a la conclusión de que no encuadra en ninguno de los presupuestos consignados en la norma transcrita, por lo cual no era posible el envío del expediente para su fallo, como acumulado. En efecto, cuando se presentan reclamaciones en distintas oficinas, respecto de un mismo año fiscal, y se vea la posibilidad de que la liquidación que se practique al fallar un caso influya en alguna forma en otra liquidación, hay dos caminos por seguir: a. Si hay posibilidad de acumular los reclamos (Artículo 52 del Decreto 1651 de 1961), los negocios deben reunirse en la Dirección General de Impuestos Nacionales, por cuanto se presenta una "asunción automática de la competencia", en el último funcionario. b. Si no es viable la acumulación, cada negocio deberá seguir su curso normal de acuerdo con el derecho de opción y reglas de competencia generales.

Aplicándose el último fallo de la Dirección, al negocio dependiente, dondequiera que é>te último se encuentre. Si ambos están en primera instancia, la administración que conoce del negocio dependiente solicitará el envío del otro fallo para decidir. En el caso de autos, la administración, ai tener conocimiento de que había un reclamo contra una liquidación dé revisión de una sociedad, de la cual era accionista el contribuyente de autos, e incidiendo la decisión final de este despacho sobre la suerte del reclamo del contribuyente, ha debido esperar a que fuera fallado el recurso de la compañía, para aplicar en primera instancia al reclamo del accionista. Si por el contrario consideraba que no había incidencia de un fallo sobre el otro, debió decidir el recurso en primera instancia, para enviarlo luego de resolverlo, a este despacho. Como se ve, en cualquiera de las posiciones en que se coloque el recurso, siempre se concluye que la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja era competente para desatar la reclamación propuesta para ante ese despacho En ese orden de ideas, es necesario reconocer que la dirección, al dictar el fallo atacado, carecía de competencia para decidir, por lo que la providencia proferida en tales circunstancias es nula y no puede producir efecto alguno. Revalídese el papel común. Muy respetuosamente. Miguel Lleras Pizarro