CE-SEC4-941-1982-07-23

VIA GUBERNATIVA. EJECUTORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

DIFERENCIA Una cosa es el agotamiento de la vía gubernativa como fenómeno con el cual culmina la competencia de la Administración para resolver sobre los reclamos formulados con sus decisiones y otra cosa es el fenómeno procesal de la ejecutoria que debe operar para toda decisión de carácter administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: Bogotá, DE veintitrés (23) julio (07) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: HILANDERIAS DEL FONCE S.A.

Demandado: Referencia: Expediente No. 9345

Apelación Auto marzo 11 de 1982. Tribunal de Santander liquidación impuesto sobre las ventas por el 6o. bimestre de 1972. Apelación Interlocutorios (impuestos). El apoderado de la Sociedad Hilanderías del Fonce S.A. interpuso recurso de apelación contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de marzo de 1982, por medio del cual inadmitió la demanda de revisión de impuesto relacionada con la operación administrativa de liquidación de revisión de impuesto sobre las ventas por el sexto bimestre de 1972 que le practicó a la mencionada sociedad la Administración de Impuestos Nacionales de Bucaramanga. La razón que tuvo el Tribunal para inadmitir la demanda consistió en estimar que la acción impetrada se hallaba caducada según las consideraciones que al efecto se transcriben:

"Se analizará en seguida si la acción ha sido incoada dentro de la oportunidad que la ley otorga a quien tiene derecho a ejercitarla; pues es sabido que el incumplimiento de esta condición constituye fundamento suficiente para inadmitir la demanda, por estar considerada la caducidad de la acción como un presupuesto procesal que, cuando se presenta, cierra definitivamente la posibilidad al debate jurisdiccional. "El término de caducidad para la acción especial de revisión de impuestos es de tres (3) meses de acuerdo con lo previsto en el artículo 272 del Código de lo Contencioso Administrativo, contados desde la ejecutoria del acto que agota la vía gubernativa, según lo preceptuado por el artículo 273 ibídem. "Sin embargo, señala el artículo 63 de la Ley 52 de 1977. "La vía gubernativa quedará agotada en la fecha en que se notifique la providencia que resuelve el recurso de reconsideración, cuando no deba consultarse; en los casos en que se halle sometida al grado de consulta, en la fecha de notificación de la providencia que la resuelva" (se subraya). "Sobre el particular el Honorable Consejo de Estado, en providencia de 12 de junio de 1981 con ponencia del doctor Enrique Low Murtra, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra el auto de desecho dictado por este mismo tribunal, consideró que el término para interponer la demanda ante los Tribunales debía comprender los diez días que señala el artículo 52 del Decreto 1651 de 1961, para efectos de la ejecutoria de la última decisión gubernativa. En la referida providencia se hizo una amplia diferenciación entre el agotamiento de la vía

gubernativa y el concepto de ejecutoria de lo actuado en ella. Esa misma posición fue reiterada por el mismo despacho en providencia de 25 de septiembre del año pasado, con ponencia del doctor Martínez Conn y en la que figura como actor la Distribuidora Dismepor Ltda. T.A.S. "Con ocasión de la apelación contra el auto de inadmisión de la demanda proferido por el Tribunal de Cundinamarca (actor Thomas de la Rué Co. Ltda. Expediente 7899) esa alta Corporación de lo contencioso administrativo, con ponencia del doctor Gustavo Humberto Rodríguez, señaló en algunos de sus apartes lo siguiente: "De otra parte la Resolución No. 01112 que resolvió la consulta quedó en firme el 29 de mayo de 1980; y la reposición que de ella se interpuso en el citado memorial de 10 de junio siguiente fue hecho por agente oficioso, sin que exista en el proceso constancia de que se prestó la caución ofrecida y exigida por los artículos 47 del Código de Procedimiento Civil y 54 de la Ley 52 de 1977, ni tampoco la ley de que el contribuyente ratificó esa actuación. Por esa razón el contribuyente no tiene derecho a esperar y obtener una respuesta de la administración ni la actuación es válida para considerar que, por no haber sido atendida, la vía gubernativa no ha sido agotada. "Dispone el artículo 63 de la Ley 52 de 1977 que la vía gubernativa queda agotada en la fecha de notificación de la providencia que resuelve la consulta, cuando hay lugar a ella. Como tal providencia se notificó por edicto fijado el 22 de mayo de

1980 desfijado el 29 del mismo mes, debe concluirse que desde entonces quedó agotada la vía gubernativa por haber decidido la cuestión debatida de manera definitiva. Y como la demanda se presentó el 10 de septiembre, es preciso concluir que el término de caducidad señalado en el artículo 272 del Código de lo Contencioso Administrativo se encontraba agotado". "Un simple cotejo de las fechas contenidas en la providencia en cita permite concluir, sin lugar a equívocos, que el Honorable Consejo de Estado señala que la Ley 52 de 1977 eliminó el término de ejecutoria contemplado en el artículo 52 del Decreto 1651 de 1961. Así, si la Resolución No. 01112 de 28 de abril de 1980 a que alude el proveído "se notificó por edicto fijado el 22 de mayo de 1980 y desfijado el 29 del mismo mes", entre esta fecha y la presentación de la demanda (10 de septiembre de 1980) ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca transcurrieron siete (7) días y tres (3) meses, lo cual si bien no fue tenido en cuenta por el citado tribunal que inadmitió la demanda por incumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 86 del Código de lo Contencioso Administrativo, sí lo contempló el Honorable Consejo de Estado con ocasión de la interposición del recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda; situación que llevó a la Corporación a confirmar el auto recurrido, pero basándose para ello en la preclusión de los términos que para interponer la acción establece el artículo 272 del Código de lo Contencioso Administrativo.

Aún más, en esa misma oportunidad el Honorable Consejero Doctor Enrique Low Murtra presentó aclaración de voto en relación con los planteamientos contenidos en la parte motivo de la providencia, pero reiteró su respaldo a la caducidad de la acción, fundamento con el cual la Sala suscribió la mencionada providencia. "El mismo Honorable Consejero en su obra "Lecturas de Política Fiscal" (Capítulo VIII, página 14 UNEXCOL) presta respaldo a la susodicha doctrina al señalar que: El juicio de revisión de impuestos se debe interponer dentro de los tres meses de haberse producido la última resolución que agotó la vía gubernativa por parte de las autoridades administrativas. Debe entenderse que este plazo se cuenta desde el momento de la ejecutoria de esta providencia, la cual, al tenor del artículo 52 del Decreto 1651 de 1961 opera diez días después de la notificación personal o de la desfijación del edicto. Sin embargo, la Ley 52 de 1977 eliminó el término de la ejecutoria (artículo 63) con lo cual debe entenderse que el contribuyente tiene tres (3) meses contados a partir de la fecha de notificación de la providencia para interponer a su acción ante el contencioso administrativo" (Se subraya). "Este Tribunal adhiere a la tesis jurisprudencial que señala como perentorio el término para el ejercicio de la acción especial de revisión de impuestos el de tres (3) meses contados desde la notificación del último acto, porque, incoados los recursos gubernativos y despachados en su totalidad por el gobierno, no le queda otro camino al contribuyente que someter la controversia al dictado de la

jurisdicción contenciosa-administrativa y lo que condiciona el nacimiento de la acción es el tornarse "definitivamente liquidado" y exigible un tributo discutido, lo cual ocurre precisamente cuando queda agotada la vía gubernativa. Luego si el legislador hace coincidir la notificación del acto final con el agotamiento de dicha etapa, ha de entenderse derogado o cuando menos inocuo el artículo 52 del Decreto 1651 de 1961. "En el presente caso la Resolución No. R. 000610 V. de 16 de septiembre de 1981, proferida por el Director General de Impuestos Nacionales, fue notificada por edicto fijado el 5 de noviembre de 1981 y desfijado el día 12 del mismo mes, según constancias; luego la demanda debía presentarse a más tardar el día doce (12) de febrero del año en curso, situación que no se dio por cuanto ante la Secretaría de este Tribunal fue presentada el 19 de febrero último; es decir, cuando la oportunidad para intentar la acción había precluído. Esta es la razón para que se proceda a la inadmisión de la demanda". Aun cuando el apelante no sustento el recurso, la Sala entra a decidirlo y aprovecha la oportunidad para fijar en forma definitiva el criterio sobre los alcances del artículo 63 de la Ley 52 de 1977, pues a las normas legales en materia de procedimiento no se les puede dar un alcance mayor de las que estrictamente contiene su texto. El fenómeno del agotamiento de la vía gubernativa esta claramente definido en el artículo 82 del C.C.A. (Ley 167 de 1941) al decir: "Para ocurrir en demanda ante lo

contencioso es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá cuando los actos o providencias respectivas no son susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en el artículo 77 (modificado por el artículo 13 del Decreto 2733 de 1959), o se han decidido, ya se trate de autos o providencias definitivas o de trámites, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación". "Dentro de este sentido conceptual al mencionar el artículo 63 de la Ley 52 de 1977 que 'la vía gubernativa quedará agotada en la fecha en que se notifique la providencia que resuelva el recurso de reconsideración, cuando no deba consultarse; está simplemente indicado que mientras no se notifique la providencia en cuestión no podría entenderse como agotada la vía gubernativa. Como claramente se dijo en la providencia del 12 de junio de 1981 dictada por esta sección con ponencia del Consejero Enrique Low Murtra dicho artículo se dictó con el objeto de fijar por la vía legislativa el momento en que debe considerarse como agotada la vía gubernativa en especial para los efectos de la aplicación del silencio administrativo positivo en materia tributaria pero no para fijar el punto de arranque del término de caducidad de las acciones correspondientes. Por eso mismo el artículo 273 del Código de lo Contencioso Administrativo que es norma especial que regula la acción de revisión de impuestos aclara que el término de tres (3) meses para poder ejercitar la acción solo puede contarse desde la fecha de ejecutoria de la última decisión. Todo ello está demostrando que una cosa es el agotamiento de la vía gubernativa

como fenómeno con el cual culmina la competencia de la administración para resolver sobre los reclamos formulados contra sus decisiones y otra cosa es el fenómeno procesal de la ejecutoria que debe operar para toda decisión de carácter administrativo, la cual cumple una finalidad de carácter estrictamente procesal y que no se puede desconocer como medio preclusivo de toda actuación. Esto lo dispone en forma sumamente clara como norma de carácter general el artículo 14 del Decreto 2733 de 1959 que estableció reglas sobre procedimiento en materia administrativa cuando al hablar de plazos para los recursos que se pueden interponer dijo en el inciso 2: "transcurridos estos plazos sin que se hubiere interpuesto recurso, la providencia quedará ejecutoriada". En consecuencia, la ejecutoria es un fenómeno procesal que va implícito en todo acto administrativo judicial que sea susceptible de notificación a la parte interesada y que empieza a contarse precisamente a partir de la fecha de la diligencia de notificación. En esta forma quedan aclarados y unificados los criterios expuestos con anterioridad sobre la materia. Ahora bien, en el presente caso la Resolución No. 00610 de 16 de septiembre de 1981 dictada por la Dirección General de Impuestos Nacionales, por medio de la cual se agotó la vía gubernativa fue notificada por edicto desfijado el 12 de noviembre de 1981, y la demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander fue presentada el 19 de febrero de 1982, o sea antes de que expirara el término de los tres meses señalados en la ley para la caducidad de la acción, contados a partir

de la fecha de la ejecutoria de esta providencia, luego no había ocurrido el fenómeno de la caducidad que ha sido el motivo para inadmitir la demanda. En consecuencia el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

RESUELVE: Revocase el auto dictado por el Tribunal de Santander el 11 de marzo de 1982 y en su lugar se admite la demanda de revisión de impuestos formulada por la

Sociedad Hilanderías del Fonce S.A. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que cumpla con los demás requisitos procesales, a fin de impulsar el proceso. Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 23 de julio de 1982.

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, BERNARDO ORTIZ AMAYA, ENRIQUE

LOW MURTRA, CARMELO MARTINEZ CONN, JORGE A. TORRADO,

SECRETARIO