CE-SEC4-943 1983-04-29

JURISDICCION COACTIVA / Competencia / ACCION DE REVISION DE IMPUESTOSAlcance / CONTRIBUCION – Concepto / CONTRIBUCIONES – Impuestos y Tasas / VALORIZACION / ACCION DE REVISION DE IMPUESTOS - Se refiere a todas las especies de gravámenes existentes, incluido el de valorización / JURISDICCION COACTIVA - Ejecuciones. Competencia del Ministerio de Hacienda / CONTRIBUCION IMPUESTO Y TASA - Diferencias

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ Bogotá, D.E., veintinueve (29) de abril (04) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA E/SERGIO A.

GALLEGO RODRIGUEZ. JURISDICCION COACTIVA. EXCEPCIONES

PROPUESTAS POR EL EJECUTADO. FALLO.

Demandado: Referencia: Expediente No. 8.997

Se resuelve a continuación la excepción de "ineficacia o inexistencia de título ejecutivo" planteada por el ejecutado Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, a través de apoderado, en el proceso ejecutivo que le adelanta el Instituto Colombiano de Reforma Agraria —-INCORA-—, por concepto de contribución de valorización, en cuantía de $637.536.36, por la vía de la jurisdicción coactiva. El mandamiento de pago está contenido en el auto de 3 de diciembre de 1980

emanado del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Subgerencia jurídica, División de Ingeniería de campo, Sección de Valorización, de Bogotá, el cual tomó como título ejecutivo la Resolución No. 1733 de mayo 20 de 1976, de la Gerencia General del Instituto, en la cual se liquidó ese valor como el de la contribución de valorización que le corresponde pagar al ejecutado, y la Resolución 2731 de julio 24 de 1978, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior. En el auto de mandamiento ejecutivo se respaldó el mérito ejecutivo atribuido a tales resoluciones invocando los artículos 488 y 562 del C. de P. C, 36 del Decreto 1112 de 1952 y lo. del Decreto 1562 de 1956; y agrega que las entidades encargadas de recaudar la contribuyente de valorización por concepto de obras de riego, drenajes y control de inundaciones, están investidas de jurisdicción coactiva, otorgada a los representantes legales de dichas entidades, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1562 de 1956, artículo lo., función que le fue delegada al Jefe de la Sección de Valorización por Resolución No. 3444 de septiembre 24 de 1979, emanada de la Gerencia General del Incora. FUNDAMENTACION DE LA EXCEPCION En el escrito de excepciones se fundamenta la propuesta, diciendo, en síntesis: En sentencia de 1o. de septiembre de 1972, el Consejo de Estado, Sección IV, sostuvo que el artículo 562 del C. de P. C, que relaciona los actos que prestan mérito ejecutivo, no es aplicable cuando se cobra la valorización, por no ser un

impuesto sino una tasa o contribución. El artículo 562 del C de P. C, por ser norma posterior, derogó al artículo 36 del Acuerdo No. 10 de noviembre 25 de 1968 de la Junta Directiva del Incora, que establece que las liquidaciones de valorización prestan mérito ejecutivo y se hacen efectivas por la vía de la jurisdicción coactiva. El citado artículo 36 del Acuerdo 10 de 1968 se apoya en los Decretos 1112 de 1952, artículo 36, 1562 de 1956 y 2824 de 1963 y estos estatutos se refieren a las liquidaciones de valorización practicadas por Electraguas, organismo público ya desaparecido, por lo cual no tienen vigencia, y no es posible aplicarlos por analogía, pues se trata de privilegios excepcionales dados por la ley a organismos especiales y por lo tanto tales normas deben aplicarse de manera restrictiva, según sentencia del Consejo de Estado de 15 de febrero de 1973, Sección IV, Expediente No. 2309 y 2810 y otras. CONCEPTO FISCTAL En su vista, la Fiscalía 3a. de esta Corporación se remite a sentencias posteriores del Consejo de Estado, según las cuales la operación de liquidación de impuestos incluye la contribución de valorización, y por lo tanto la excepción no puede prosperar. No se ocupa de los restantes argumentos del excepcionante. SE CONSIDERA Los varios argumentos del excepcionante sugieren las siguientes consideraciones: Como lo ha expresado esta Corporación en ocasiones anteriores, el uso del término "contribución" lo emplea la Constitución Nacional en varias ocasiones en sentido genérico, en forma tal que significa gravamen, o sea que comprende tanto

a los impuestos como a las tasas y a las contribuciones propiamente dichas. De suerte que la acción de revisión de impuestos se refiere a todas las especies de gravámenes existentes, incluido el de valorización, por lo tanto con este argumento no prospera la excepción. El artículo 562 del C de P. C, al relacionar los diversos títulos ejecutivos cobrables por la vía de jurisdicción coactiva incluye "las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes", En el presente caso, el título ejecutivo está contenido en la Resolución 1733 de mayo 20 de 1976 de la Gerencia General del Incora, que se encuentra ejecutoriada y que contiene la liquidación de la contribución de valorización que le corresponde pagar al ejecutado, a quien, debe tenerse como contribuyente. Además, al Gerente en cuestión debe considerársele para estos efectos como funcionario fiscal, dado que es tal todo aquel que en un momento dado se pronuncia sobre la existencia y el monto de un gravamen a favor del fisco, y no solamente al que tiene funciones exclusivas de recaudo de impuestos. En tales condiciones, para el caso resulta aplicable el artículo 582 del C. de P.C., por lo cual, con el argumento de que dicho artículo derogó todas las demás disposiciones sobre la materia no puede prosperar la excepción propuesta.

3. Con los dos argumentos anteriores expuestos, por el excepcionante no puede sostenerse válidamente que no existe título ejecutivo. Basta considerar el tercer argumento consistente en que el Incora carece de competencia para tramitar por la vía de jurisdicción coactiva el cobro de las contribuciones de valorización, en

razón de que el Decreto 1562 de 1956 otorgó tal jurisdicción a organismo diferente de tal instituto, y ya desaparecido. Como se observa, el argumento se refiere a la competencia, no al título ejecutivo, y la excepción planteada se refiere a la "ineficacia o inexistencia de título ejecutivo". Al respecto debe aducirse que existe título ejecutivo, pero restaría considerar si él es eficaz y si el Incora puede ejercer jurisdicción coactiva. Una norma legal y una disposición administrativa son eficaces en cuanto sean exigibles; otro aspecto diferente es el de la competencia para hacer operante esa exigibilidad. En tales condiciones, la excepción propuesta de ineficacia del título ejecutivo no puede abarcar el aspecto de la competencia.

4. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 561 del C. de P. C, las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley.

Tradicionalmente, la ley ha establecido nítidamente que la jurisdicción coactiva no corresponde a la justicia ordinaria sino a funcionarios administrativos nacionales, departamentales y municipales, y la segunda instancia al contencioso administrativo. Ello se colige del Decreto 1315 de 1936, del Decreto 3219 de 1953, del Decreto E. 3271 de 1963, del Decreto 2921 de 1968, del C. de P.C. vigente, y finalmente del Decreto 078 de 1976, artículo 10. En dicho artículo 10 del Decreto 078 de 1976 se prescribe:

Art. 10. Son funciones de la División de Ejecuciones Fiscales: a)Cobrar toda clase de créditos a favor de la Nación, provenientes de títulos ejecutivos dictados por la Contraloría General de la República, ministerios, departamentos administrativos, superintendencias e institutos descentralizados y por los funcionarios nacionales competentes para imponer sanciones pecuniarias en armonía con las normas legales que rijan la jurisdicción coactiva nacional. b)Cobrar las fianzas o sanciones análogas a favor de la Nación; c) Cobrar en general toda deuda a favor del Estado, cuyo importe deba ingresar a las arcas nacionales y... La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 28 de septiembre de 1982 (proceso No. 973, actor Mario Alario Méndez, ponente Dr. Manuel Gaona Cruz) declaró exequibles los ordinales a) y b) anteriormente transcritos, e inexequibles el c), y fundamentó así dicha inexequibilidad: "Aunque la ponencia presentada por la Sala Constitucional de la Corte ha sido acogida como sentencia hasta lo procedentemente transcrito, sin embargo, la mayoría de la Corte no acoge la propuesta de dicha Sala en declarar también exequible el ordinal c) del artículo 10 del Decreto 078 de 1976, en cuanto dicho literal asigna a la División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería, la función indiscriminada de "cobrar en general toda deuda a favor del Estado, cuyo importe debe ingresar a las arcas nacionales", sin hacer distinción acerca de la naturaleza de la deuda que prescribe: que puede entenderse no solo como de carácter fiscal,

sino también mercantil o civil, por lo cual el gobierno se excedió en relación con la Ley 28 de 1974, ya que ésta apenas lo había facultado para modificar la estructura del Ministerio de Hacienda del que forma parte la Tesorería, mas no para ampliar la competencia de la jurisdicción coactiva, y como quiera que el ejecutivo la extendió de manera genérica a "toda clase de deuda a favor del Estado", infringió por extra-limitación el artículo 118-8 en relación con el 76-12, ambos de la Carta, y es por ello que dicho precepto se declara inexequible". Se deduce, entonces, que la competencia atribuida en cuanto a la jurisdicción coactiva al Ministerio de Hacienda se concreta a los títulos ejecutivos de naturaleza fiscal, y el que se discute en este proceso es de esa naturaleza, toda vez que se refiere a una contribución.

5. Por una parte, la contribución de valorización ha tenido tradicional-mente unos especiales, jueces de jurisdicción coactiva, señalados en normas legales también particulares, situación explicable dado que el hecho imponible ofrece una gran variedad de materia, como variada es la materia de las obras públicas. Así unas veces se erige el gravamen sobre la pavimentación de calles, otras sobre arborización, unas más sobre las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentales, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, otras sobre obras específicas de irrigación, de desecación, de limpieza y canalización (L. 141 de 1961, Decreto Legislativo 1604 de 1966, Decreto 1112 de 1952, Decreto 1562 de 1956, Ley 25 de 1959), etc.

Y en segundo término, por la misma razón anterior, son muy diversas las entidades públicas beneficiadas con el recaudo de la contribución. Así, por ejemplo, el tributo creado por la Ley 25 de 1921, dirigido a control de obras de inundaciones, desecación e irrigación y como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público total", se hizo extensivo a todas las obras públicas de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquier otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización", generalizándose así el gravamen a tan diversas agencias estatales, y de pago adquiriendo firmeza legal y doctrinaria su denominación. Es obvio deducir, entonces, que dada la diversidad de sujetos activos que tiene la contribución, colocados además en diversos niveles de la administración, y dentro del mismo nivel en diversos grados jerárquicos, sean igualmente diversos y múltiples los organismos encargados de su recaudo.

6. Lo anteriormente expuesto sobre los hechos imponibles y los sujetos activos, permite dilucidar el tema cuestionado sobre el procedimiento que tradicionalmente se ha utilizado, el de la jurisdicción coactiva, para precisar si para el ejercicio de tales trámites está autorizado el Incora.

La regla general y tradicional es la de que la ley nacional y la local atribuyen como procedimiento para el cobro de las deudas fiscales el de la jurisdicción coactiva descrito en el C. de P. C. para los procesos ejecutivos. Es obvio que ese procedimiento coactivo incumbe en primer término a la administración pública, en

aplicación de sus prerrogativas. La conclusión forzosa e ineludible es, entonces, la de que siendo diversos y numerosos los recaudadores de las deudas y créditos a favor de los varios fiscos, todos ellos ejercitan su función por el procedimiento uniforme prescrito por la ley para la jurisdicción coactiva. Así, el Decreto-ley 1315 de 1936 otorgaba esa jurisdicción coactiva a los jueces de Rentas y Ejecuciones Fiscales en cuanto al pago de créditos a favor del fisco nacional, y no con el carácter de privativa sino preventiva, o sea que autorizaba expresamente para que pudiera ejercerse con los demás funcionarios a quienes por ley se haya conferido" (art. 4). De igual manera, el artículo 1o. del Decreto Legislativo 1562 de 1956 prescribe: "Art. 1o. Aclarase el artículo 36 del Decreto Extraordinario 1112 de 1952 en el sentido de que cuando el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico (hoy Corporación Nacional de Servicios Públicos), o la entidad respectiva interesada en el cobro del reembolso, quieran hacer efectiva directamente las cuentas de cobro de las cuotas a que se refiere el art. 35 del mismo Decreto, tales entidades estarán investidas de jurisdicción coactiva, la que ejercerán por intermedio de sus representantes legales o sus delegados para ese efecto, y de acuerdo con las normas procedimentales que para los juicios de esta clase están en vigencia. El Decreto 1112 de 1952, aludido, tiene como preámbulo "por el cual se dictan

algunas medidas sobre el estudio, construcción y reembolso de obras de irrigación, desecación y similares", y en su artículo 36 citado se refiere a la mora en el pago de las cuotas de reembolso de los gastos hechos en obras de irrigación, desecación, regularización de aguas y similares. A su turno, el Decreto Legislativo 1604 de 1966, que es estatuto sobre valorización, dispuso en su artículo 2o., en lo pertinente. "Art. 2o. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente... Y en su artículo 14 dispuso: "Art. 14. Para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá, se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto-ley 1735 de 17 de julio de 196U y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre existencia de la deuda fiscal exigible que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador. "En la organización que para el recaudo de las contribuciones de valorización establezcan la nación, los departamentos, los municipios y el distrito especial de Bogotá, deberán crearse específicamente los cargos de los funcionarios que han

de conocer de los juicios por jurisdicción coactiva, tanto en primera como en segunda instancia. Dichos funcionarios quedan investidos de jurisdicción coactiva, lo mismo que los tesoreros, especiales encargados de la recaudación de estas contribuciones". El párrafo subrayado del primer inciso quedó derogado por el actual Código de Procedimiento Civil, al estatuir en sus artículos 561 y siguientes el procedimiento general que deben seguir todas las entidades públicas para el cobro de deudas fiscales. Igualmente, el párrafo subrayado en el segundo inciso quedó derogado expresamente por los artículos 25 y ss. de la Ley 16 de 1968, según los cuales corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las apelaciones, recursos de hechos y trámites y fallo de excepciones, lo mismo que los incidentes de nulidad, en todos los procesos por jurisdicción coactiva que adelantan los funcionarios nacionales, departamentales y municipales. Pero es claro que estas prerrogativas no afectan la competencia de los indicados recaudadores para ejercer el cobro forzoso por jurisdicción coactiva cuando se trata de deudas o reembolsos provenientes de la contribución de valorización, pues lo único derogado fue el procedimiento de esa misma jurisdicción, haciendo obligatorio el señalado en la ley procesal civil. Se concluye, igualmente, que como el art. 561 del C. de P. C. dispuso que las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas —créditos entre los cuales está el de valorización—se

seguirán ante los funcionarios que determine la ley, y el Decreto 1604 de 1968 atribuye la competencia en esa clase de cobros a la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras (Art. 2o. ), es claro que el Incora, al ejecutar una obra pública adquiere esa competencia que le permite el ejercicio de la jurisdicción coactiva por el procedimiento determinado en el C. de P.C.

6. El Decreto-ley 078 de 1976, "por el cual se modifica la estructura de la Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público", declarado exequible en su artículo 10, con excepción del literal c), conforme está visto, en modo alguno puede tener referencia a la contribución de valorización dado que ese Ministerio no tiene por función la de ejecutar obras públicas, o sea que los créditos a favor de la Nación, de que allí se habla no incluyen los especiales, como el de valorización, regulados por normas positivas particulares, que tienen la necesaria prelación, conforme a conocidos preceptos de hermenéutica jurídica. Por lo demás, las deudas por concepto de valorización, tienen la especial naturaleza de "contribuciones", o "reembolsos" como los califica la ley, naturaleza que no se identifica con la de los créditos a que alude el Decreto-ley 078 de 1976.

En efecto, la doctrina ha sido reiterada al señalar que las "contribuciones difieren de los impuestos en que mientras éstos no guardan relación directa entre lo que se paga y lo que se recibe, en aquellas ocurre que se causan por la construcción de una obra pública determinada especialmente el patrimonio inmobiliario de las

personas. Y mientras las "tasas" son erogaciones periódicas y permanentes que las personas pagan por recibir determinados servicios públicos, la contribución de valorización es una erogación obligatoria y no discrecional de ejercer como aquellas. Se concluye así que el Ministerio de Hacienda en modo alguno ni en alguna oportunidad ejerce jurisdicción coactiva para el cobro de contribuciones de valorización.

7. Al proponer las excepciones, el excepcionante propuso igualmente la excepción de inconstitucionalidad del Art. 35 del Acuerdo No. 10 de noviembre 25 de 1968 de la Junta Directiva del INCORA. Como en autos no obra el texto de tal Acuerdo, y ha debido allegarse para tal efecto (C. de P.C. Art. 188), hay imposibilidad legal para hacer algún pronunciamiento sobre el particular.

De todo lo anteriormente dicho se concluye que no pueden prosperar las excepciones propuestas. En tal virtud, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA No está probada la excepción de ineficacia o inexistencia del Título ejecutivo propuesto por el apoderado de Sergio A. Gallego Rodríguez en el proceso ejecutivo que le adelanta el INCORA. No prospera la excepción de inconstitucionalidad propuesta en el mismo proceso. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente a la oficina de origen y cúmplase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, BERNARDO ORTIZ AMAYA, ENRIQUE

LOW MURTRA, CARMELO MARTINEZ CONN. JORGE A. TORRADO.

SECRETARIO