CE-SEC4-EXP1969-N0619

JUNTA MONETARIA - Funciones / JUNTA MONETARIA - No tiene reconocidas facultades para establecer sanciones a los bancos por incumplimiento de las normas a que deben someterse

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JUAN HERNANDEZ SAENZ BogotÆ, D. E., junio diez y nueve (19) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 0619

Actor: BANCO DE BOGOTA Y OTRO Demandado: JUNTA MONETARIA El Banco de Bogota y el doctor Rodrigo Noguera Laborde solicitan que se declare nulo el inciso 1” del art(cid:237)culo 2” de la Resoluci(cid:243)n 17 de 1968, expedida por la Junta Monetaria, pues consideran que viola lo preceptuado en los art(cid:237)culos 3” del Decreto-ley 2206 de 1963, 32 de la Ley 45 de 1923, 3” de la Ley 17 de 1925 y 11 del Decreto legislativo 756 de 1951.

Lo primero, porque estiman que la Junta Monetaria no estÆ legalmente facultada para establecer sanciones aplicables a los bancos y porque, en su concepto, la norma acusada castiga con una pena pecuniaria a dichos establecimientos cuando presenten desencajes, materia que rebasa las potestades propias de la Junta. Lo segundo, porque los art(cid:237)culos 32 de la Ley 45, 3” de la Ley 17 y 11 del Decreto

756 le atribuyen al Superintendente Bancario la facultad de sancionar a los bancos que acusen defectos de encaje y, en cambio, el texto impugnado autoriza al Banco de la Repœblica para imponer la pena pecuniaria que establece y para recaudar el monto de la misma. Tramitado el inicio en debida forma, el seæor Fiscal 2” del Consejo, doctor Osvaldo Abello Noguera, despuØs de un detenido estudio del punto litigioso, rindi(cid:243) concento favorable a las sœplicas de la demanda y expuso estos razonamientos: "Como se dijo anteriormente y de conformidad con el contenido de la demanda, se trata en este juicio de la nulidad de la primera parte, o inciso primero, del art(cid:237)culo 2” de la Resoluci(cid:243)n nœmero 17 de 2 de mayo de 1968 expedida por la Junta Monetaria que se encuentra en el Diario Oficial acompaæado a este libelo, folio 21, y que dice: "Los intereses mensuales por prØstamos y descuentos en el Banco de la Repœblica se elevarÆn en monto equivalente a 15 por ciento anual de los defectos de encaje para la instituci(cid:243)n bancaria que acuse situaci(cid:243)n de desencajØ durante el respectivo mes". "Se aprecia, pues, del contenido del acto administrativo acusado que cuando una entidad bancaria, no hallÆndose en situaci(cid:243)n de desencaje, realice con el Banco

de la Repœblica las usuales operaciones de crØdito debe pagar los normales intereses que ha seæalado la Junta Monetaria para esos efectos, teniendo en cuenta el Decreto-ley nœmero 2206 de 1963, art(cid:237)culo 3”, literal e) y, ademÆs cuando los mismos bancos ya en desencaje, acudan al referido Banco de la Repœblica con igual objetivo crediticio, estarÆn en la obligaci(cid:243)n de cubrir dichos intereses, pero con el aditamento de un interØs adicional del 15% sobre el monto del desencaje del respectivo mes. Se ha sostenido en esta demanda que los aludidos intereses adicionales del 15% se cobran, no por raz(cid:243)n de las operaciones de crØditos con el Banco de la Repœblica, sino a t(cid:237)tulo de sanci(cid:243)n a los establecimientos bancarios por hallarse en situaci(cid:243)n de desencaje, sanci(cid:243)n que se les impone con ocasi(cid:243)n de las operaciones de crØdito, como quiera que la misma se liquida sobre el monto del desencaje y no sobre la cuant(cid:237)a de las operaciones de crØdito, segœn expresamente lo declara la norma. De modo, pues, honorables Consejeros, que en este caso debatido se trata œnicamente de saber si los ya nombrados intereses adicionales del 15% se cobran a t(cid:237)tulo de sanci(cid:243)n o se impusieron por otro concepto. "¿QuØ significa el vocablo "interØs" en el campo comercial? Para la Fiscal(cid:237)a la

palabra "interØs" tomado desde un aspecto comercial quiere decir el lucro que produce el capital. "Si examinamos detenidamente el sentido y contenido de la norma enjuiciada no se evidencia por parte alguna que del porcentaje adicional del 15% se vaya a percibir alguna retribuci(cid:243)n, por lo cual podr(cid:237)a pensarse que se trata de una sanci(cid:243)n". Y despuØs de comentar un estudio hecho por los asesores de la Junta Monetaria cuya copia adujeron como prueba los actores, termina as(cid:237) el seæor Fiscal: "La Ley 45 de 1923, julio 19. "Sobre establecimientos bancarios", dice: "Si cualquier establecimiento bancario a que sea aplicable la presente ley, excepto el Banco de la Republica, no mantuviere el encaje legal exigido, el Superintendente le impondrÆ una multa...". "La Ley 17 de 1925, febrero 5, "por la cual se refirman las Leyes 25 y 45 de 1923, y se dispone hacer algunas modificaciones a los estatutos del Banco de la Repœblica" en su art(cid:237)culo 3” dice: "Las multas por deficiencia del encaje legal de que trata el art(cid:237)culo 32 de la citada Ley 45, podrÆn imponerse, aunque tales deficiencias no duren por veinte d(cid:237)as consecutivamente, cuando a juicio del Superintendente...". "El Decreto 0756 de abril 5 de 1951, "por el cual se dictan disposiciones sobre el Banco de la Repœblica" en su art(cid:237)culo 11, se lee: "Sin perjuicio de lo dispuesto por

los art(cid:237)culos 32 de la Ley 45 de 1923 y 3” de la Ley 17 de 1925, que el Superintendente Bancario podrÆ aplicar cuando lo estime necesario, los bancos comerciales pagarÆn a favor de la Naci(cid:243)n un interØs...". "Las normaciones legales, transcritas anteriormente dicen en forma diÆfana que solamente la Superintendencia Bancaria puede imponer las sanciones y, ademÆs, indican las que proceden cuando las entidades bancarias se encuentren en situaci(cid:243)n de desencaje. "Veamos cuÆles son las funciones que corresponden a la Junta Monetaria y para ello debemos remitirnos al Decreto nœmero 2206, de septiembre 20 de 1963, "por el cual se organiza la Junta Monetaria". "Diario Oficial" nœmero 31198 del 4 de octubre de 1963. "En el articulado se dice que concierne a la Junta Monetaria estudiar y adoptar, mediante normas de carÆcter general, las medidas monetarias y de crØdito que conforme a las disposiciones vigentes corresponden a la Junta Directiva del Banco de la Repœblica, particularmente las siguientes: fijar peri(cid:243)dicamente un cupo ordinario de crØdito a los bancos afiliados al Banco de la Repœblica, para operaciones de prØstamo y descuento, teniendo en cuenta el capital y reserva legal del respectivo banco, y la pol(cid:237)tica que se considere mÆs aconsejable de acuerdo con la situaci(cid:243)n econ(cid:243)mica general del momento; seæalar un cupo

especial de crØditos; reunir en uno solo el cupo especial de que trata el literal anterior; fijar cupos extraordinarios de crØdito para casos de emergencia; fijar y variar las tasas de interØs y descuento para las operaciones de prØstamo, descuento y redescuento; seæalar las tasas mÆximas de interØs o descuento que los bancos afiliados al Banco de la Repœblica puedan cobrar a su clientela sobre operaciones contables, redescontables o admisibles en garant(cid:237)a de prØstamos; fijar y variar el encaje legal de los bancos y cajas de ahorros que funcionen en el pa(cid:237)s; seæalar encaje hasta del 100% sobre aumentos futuros de dep(cid:243)sitos exigibles o a tØrmino. En fin, y otras tantas atribuciones diÆfanas que corresponden a dicho organismo. "Del contenido o articulado que conforma el precitado Decreto 2206, en parte alguna, se puede apreciar la facultad de seæalar las sanciones que deban imponerse a los organismos bancarios desencajados, as(cid:237) como tampoco se evidencia la de compeler a mantener el encaje que corresponda. "Como se dijo anteriormente, el sentido y contenido de la norma enjuiciada no evidencia en parte alguna que del porcentaje adicional del 15% se vaya a percibir alguna retribuci(cid:243)n; el Decreto 2206 de 1963, por el cual se organiz(cid:243) la Junta Monetaria, no observ(cid:243) la de seæalar las sanciones que deban imponerse a las

entidades bancarias desencajadas; las Leyes 45 de 1923 y 17 de 1925, as(cid:237) como el Decreto 756 de 1951, hoy ley de la Repœblica, facultan a la Superintendencia Bancaria para imponer las sanciones y los propios asesores de la Junta Monetaria, en el concepto referido, han dicho que se trata de una sanci(cid:243)n. Si esto es as(cid:237), como se ha demostrado, es evidente que la norma enjuiciada, al seæalar una sanci(cid:243)n distinta a las ordenadas en las disposiciones prenombradas y, ademÆs le atribuy(cid:243) al Banco de la Repœblica la facultad de imponerla, debe decirse que se violaron dichas normaciones legales". Relatados como quedan los antecedentes del asunto sub judice, corresponde ahora decidirlo con fundamento en las siguientes Consideraciones El origen de la inspecci(cid:243)n oficial que actualmente se ejerce sobre los establecimientos de crØdito se remonta a la Constituci(cid:243)n de 1886, cuyo art(cid:237)culo 120 en su numeral 17 le otorg(cid:243) esa facultad al Presidente de la Repœblica, como suprema autoridad administrativa. Dicha funci(cid:243)n le fue ampliada por el constituyente de 1968, para permitirle no s(cid:243)lo vigilar sino intervenir en las actividades de quienes manejen, aprovechen o inviertan fondos provenientes del ahorro privado, como acontece con los bancos (acto legislativo nœmero 1 de 1968, art(cid:237)culo 41, ordinales 14 y 15).

Como es claro, esa atribuci(cid:243)n presidencial debe ser ejercida por intermedio de funcionarios u organismos vinculados a la rama ejecutiva, es decir, por subalternos del Presidente de la Repœblica. As(cid:237) lo dispuso la Ley 45 de 1993 al encomendarle al Superintendente Bancario, cuyo nombramiento dejo en manos del Presidente, la fiscalizaci(cid:243)n de los bancos, con miras a conseguir la observancia plena y permanente de las disposiciones que regulan el funcionamiento de los mismos y con facultades para sancionarlos y aun llevarlos a la liquidaci(cid:243)n cuando dejen de cumplir aquellos preceptos o cuando realicen sus operaciones en forma no autorizada o insegura. Pero no hay obstÆculo ninguno para que la labor de vigilancia de los establecimientos de crØdito, y la orientaci(cid:243)n de la pol(cid:237)tica bancaria y monetaria le sean encomendados a distintos organismos, con la consiguiente potestad para sancionar las infracciones ave se cometan. Al contrario, la diversificaci(cid:243)n creciente y la complejidad caracter(cid:237)stica de las operaciones propias de la econom(cid:237)a moderna aeonsejan la distribuci(cid:243)n de esas dif(cid:237)ciles tareas especializadas entre diversas oficinas estatales. No existe pues raz(cid:243)n por este aspecto en las argumentaciones de los demandantes al impugnar el acto acusado por haberle atribuido al Banco de la Repœblica la facultad de liquidar y cobrar los intereses a cargo de las instituciones bancarias previstos por esa disposici(cid:243)n, ya que la circunstancia de que los

art(cid:237)culos 3” de la Ley 45 de 1993, 3” de la Ley 17 de 1925 y del Decreto legislativo 756 de 1951 le hubieran otorgado a la Superintendencia del ramo la funci(cid:243)n de aplicar las penas pecuniarias por desencaje establecidas por esas normas, no implica en modo alguno que necesariamente deba corresponderle siempre a ese organismo el cobro de intereses a los bancos por causa de los defectos de encaje en que incurran. Es oportuno esclarecer ahora si el texto acusado establece realmente una sanci(cid:243)n para los bancos, como lo aseveran los actores, y si, en caso afirmativo, la Junta Monetaria tiene potestad para expedir normas punitivas aplicables a tales establecimientos. Para mayor claridad en este anÆlisis, conviene transcribir aquella disposici(cid:243)n, que dice as(cid:237): "Los intereses mensuales por prØstamos y descuentos en el Banco de la Repœblica se elevarÆn en monto equivalente a 15 por ciento anual de los defectos de encaje para la instituci(cid:243)n bancaria que acuse situaci(cid:243)n de desencaje durante el respectivo mes". La primera apariencia da a entender que esa norma fija una tasa de interØs pagadera por los bancos que realicen operaciones de prØstamo o descuento con el Banco de la Repœblica, fijaci(cid:243)n que no tendr(cid:237)a especial importancia por cuanto es normal en la vida de los negocios que el dinero produzca frutos, representados

en el interØs que devengue en concreto. Pero acontece en este caso que, conforme a la aludida norma, la base para liquidar el interØs a cargo de los bancos no es el monto de lo que hayan recibido del Banco de la Repœblica por concepto de prØstamos y descuentos, sino el valor de los defectos de encaje que hayan tenido en la respectiva mensualidad, circunstancia que da a entender, en forma impl(cid:237)cita pero muy clara, que la medida de la Junta Monetaria tiende fundamentalmente a conseguir que los establecimientos de crØdito conserven siempre los niveles de encaje que sean obligatorios en cada caso, para no verse expuestos al pago de unos intereses extraordinarios que no guardan relaci(cid:243)n ninguna con la cuant(cid:237)a de las operaciones que hayan celebrado con el Banco de la Repœblica y que recargan el costo de sus negocios, pues no surge de ese pago una contraprestaci(cid:243)n lucrativa para ellos. Precisamente, la circunstancia de que el pago de aquellos intereses no tenga como causa un prØstamo recibido del Banco de la Repœblica sino el incumplimiento del deber que tiene cada banco de mantener su encaje, hace patente que estos intereses constituyen una pena pecuniaria por ese incumplimiento, es decir una sanci(cid:243)n aplicable a tales entidades. No corresponde ahora juzgar sobre la bondad e importancia para la vida econ(cid:243)mica del pa(cid:237)s que tienen las medidas que se adopten con el fin de mantener la estabilidad monetaria a travØs de una pol(cid:237)tica austera y prudente en la

utilizaci(cid:243)n del crØdito bancario, ya que apenas hay lugar a esclarecer si la Junta Monetaria, como organismo oficial creado por el art(cid:237)culo 5” de la Ley 21 de 1963 para adoptar medidas y expedir normas de carÆcter general y permanente en materia de crØdito, moneda y cambios, tiene potestad suficiente para establecer sanciones aplicables a los bancos. Si se examina cuidadosamente el aludido art(cid:237)culo 5” de la Ley 21 y el Decreto-ley 2206 de 1963, orgÆnico de la Junta Monetaria, se encuentra que ella estÆ facultada para fijar los cupos ordinarios y especiales de crØdito en el Banco de la Repœblica a los establecimientos afiliados a dicho Banco; para fijar las tasas de interØs y descuento correspondientes a estas operaciones y aquellas que pueden cobrarles los bancos a sus clientes por prØstamos y descuentos; para fijar y variar el monto del encaje legal de los bancos y cajas de ahorros; para seæalar l(cid:237)mites espec(cid:237)ficos al volumen total de prØstamos e inversiones de los establecimientos de crØdito; para seæalar los plazos de los prØstamos o descuentos que realicen los bancos; y, en fin, para encauzar la pol(cid:237)tica de crØdito en el pa(cid:237)s de acuerdo con su necesidades econ(cid:243)micas y sus circunstancias monetarias, ejerciendo las siguientes atribuciones que le confieren los art(cid:237)culos 3” y siguientes del Decreto

2206, ya citado. Son pues muy amplios los poderes que tiene la Junta para regular las actividades de la industria bancaria nacional, as(cid:237) como tambiØn son muy grandes e importantes los deberes y las responsabilidades que le incumben en el desarrollo de la pol(cid:237)tica econ(cid:243)mica del pa(cid:237)s. Y si, de otra parte, es evidente que cuando un banco se coloca en situaci(cid:243)n de desencaje viene a incrementar por s(cid:237) y ante s(cid:237) su capacidad de prØstamo e inversi(cid:243)n en forma ilegal y susceptible de sanciones, no puede remitirse a duda que a la Junta corresponde el deber, mÆs que la facultad, de exigirle que recupere la posici(cid:243)n de encaje perdida, como requisito para tener acceso a las fuentes de crØdito en el Banco de la Repœblica, a travØs de los cupos de crØdito y descuento que la misma Junta tiene potestad de fijar. De otra suerte, si el establecimiento en desencaje gozara de los mismos privilegios y oportunidades en el banco central que le son propios a aquel que conserva su encaje, nadie tendr(cid:237)a interØs fundamental en mantenerlo y, por ende, ninguna pol(cid:237)tica monetaria y de crØdito podr(cid:237)a sustentarse en bases s(cid:243)lidas y serias. Sin embargo, aunque es indiscutible que los bancos deben cumplir cabalmente las normas que expida la Junta Monetaria, no aparece que hasta el momento el legislador le haya conferido la potestad de establecer sanciones aplicables a esos

establecimientos por la transgresi(cid:243)n de aquellas normas o de otras que estØn obligados a acatar. Y como los empleados u organismos oficiales tan s(cid:243)lo pueden ejercer vÆlidamente las funciones que de modo expreso les hayan sido atribuidas, forzoso resulta concluir en este caso que la norma acusada adolece de nulidad, por cuanto la Junta Monetaria no tiene facultad legal para establecer sanciones aplicables a los bancos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta, de acuerdo con el concepto del seæor Fiscal 2(cid:176) de la corporaci(cid:243)n y administrando justicia en nombre de la Repœblica de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Es nulo el inciso 1” del art(cid:237)culo 2” de la Resoluci(cid:243)n nœmero 17 de 1968, expedida por la Junta Monetaria y materia del presente juicio. Cop(cid:237)ese, comuniqœese, notif(cid:237)quese, publ(cid:237)quese y arch(cid:237)vese oportunamente. Se deja constancia de que esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesi(cid:243)n del 19 de junio de mil novecientos sesenta y nueve.

HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, MIGUEL LLERAS

PIZARRO, GUSTAVO SALAZAR T., ANGEL M. CAMACHO RAMIREZ

SECRETARIA