CE-SEC4-EXP1969-N1129

TERRITORIALIDAD DE LA LEY - Excepciones: estatuto personal, estatuto real y principio locus regit actum / PAGOS A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS EN EL EXTERIOR - Improcedencia de impuesto sobre la renta

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HERNANDO GOMEZ MEJIA BogotÆ, D. E., junio doce (12) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 1129

Actor: JAMES W. F. RAISBECK Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Autoridades nacionales. Nulidad y suspensi(cid:243)n provisional del art(cid:237)culo 67 del Decreto reglamentario 154 de 1968, del Ministerio de Hacienda y CrØdito

Pœblico. En auto de 10 de marzo del presente aæo, el Consejero doctor Gustavo Salazar T. decret(cid:243) la suspensi(cid:243)n provisional del inciso 2” del art(cid:237)culo 67 del Decreto nacional N” 154 de I968, publicado en el Diario Oficial N” 32448, en la demanda de nulidad instaurada contra dicha disposici(cid:243)n por el doctor James W. F. Raisbeck. Con poder conferido por el seæor Ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, el doctor Vicente Rojas Pacheco interpuso contra dicha providencia recurso de sœplica; durante el tØrmino del traslado aleg(cid:243) el demandante para pedir confirmaci(cid:243)n de la

providencia acusada. Estando el negocio listo para decisi(cid:243)n, se procede a ello previas las siguientes. CONSIDERACIONES Para dar mejor idea de los motivos de la demanda es pertinente la trascripci(cid:243)n (cid:237)ntegra del art(cid:237)culo 67, del decreto mencionado, cuyo inciso 2” fue el acusado y suspendido: "Quien efectœe pagos o abonos en cuenta a personas naturales residentes en el exterior o a personas jur(cid:237)dicas u otras entidades domiciliadas fuera del pa(cid:237)s por concepto de rentas gravables en Colombia diferentes de dividendos y participaciones, tales como intereses, arrendamientos, comisiones, regal(cid:237)as, asistencia tØcnica, etc., estÆ obligado a retener un impuesto sobre la renta del doce por ciento (12%) del valor nominal del pago o abono”. "Las personas jur(cid:237)dicas beneficiarlas de estos pagos o abonos deberÆn presentar declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio y en su liquidaci(cid:243)n privada podrÆn deducir del total del impuesto de renta y complementarios el valor que les haya sido retenido de acuerdo con los art(cid:237)culos 15, 27 y 35 del Decreto 1366 de 1967". RefiriØndose a la disposici(cid:243)n impugnada dice, entre otras cosas, el auto suplicado: "El Decreto N” 154 de 1968 es reglamentario del decreto-ley N” 1366 de 1967, de la Ley 63 de 1967 y "de otras disposiciones relativas al impuesto de renta y

complementarios” segœn se lee en su t(cid:237)tulo. Y el seæor Presidente de la Repœblica invoca para su expedici(cid:243)n las facultades constitucionales del art(cid:237)culo 120, ordinal 3” de la Constituci(cid:243)n Nacional, que son las de ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las (cid:243)rdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecuci(cid:243)n de las leyes. "Ninguno de los estatutos legales reglamentados por el Decreto N” 154 de 1968 impone a las personas naturales residentes en el exterior o a personas jur(cid:237)dicas u otras entidades domiciliadas fuera del pa(cid:237)s la obligaci(cid:243)n de presentar declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio en Colombia, como lo manda el citado decreto en el Inciso segundo del art(cid:237)culo 67 copiado". Para sustentar el recurso el seæor apoderado del Ministerio afirma que: "La Ley 81 de 1960 no hace distinci(cid:243)n de tratamiento entre nacionales y extranjeros para efectos tributarios, residentes o no, desde que sean personas naturales o sucesiones, pues ambos estÆn igualmente sujetos a los gravÆmenes directos que resulten de su situaci(cid:243)n econ(cid:243)mica frente al fisco, con la diferencia de que a los que carezcan de residencia s(cid:243)lo se les computa la renta territorial y a los otros todos los ingresos. Del mismo modo "a los residentes de nacionalidad extranjera s(cid:243)lo se les gravarÆn las rentas obtenidas en territorio colombiano, si en el Estado del cual son nacionales se les da el mismo tratamiento impositivo a los

colombianos" (art(cid:237)culo 15). En cuanto a las personas jur(cid:237)dicas tanto nacionales como extranjeras, ellas son gravadas solamente por la renta que se origine de fuentes dentro del pa(cid:237)s (ib(cid:237)dem art(cid:237)culo 17). No es atendible el reparo que se le formula al Decreto 154 de 1968, de que viola los derechos de los extranjeros sin residencia entre nosotros. El Æmbito de las leyes tributarias es distinto al concepto de territorialidad que preside las disposiciones del derecho privado, en lo cual es congruente el art(cid:237)culo 18 del C(cid:243)digo Civil, pues mal podr(cid:237)a la ley nacional aplicarse a los extranjeros que no viven dentro de los linderos "territoriales patrios". EL actor seæal(cid:243) como disposiciones violadas, entre otras, el art(cid:237)culo 120 ordinal 3” de la Constituci(cid:243)n Nacional, en raz(cid:243)n de que considera que el Presidente se excedi(cid:243) en el ejercicio de la potestad reglamentaria, e igualmente los art(cid:237)culos 18 del C(cid:243)digo Civil y 57 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal. El art(cid:237)culo 18 del C(cid:243)digo Civil establece: "La ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia". Y a su turno dice el art(cid:237)culo 57 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal: "Las leyes obligan a todos los habitantes del pa(cid:237)s, e inclusive los extranjeros, sean domiciliados o

transeœntes; salvo respecto de Østos, los derechos concedidos por los tratados pœblicos". Este principio conocido como el de la territorialidad de la ley, establecido por las disposiciones citadas, es una norma de carÆcter general, l(cid:243)gica y necesaria que se atempera un tanto para regular ciertas situaciones especiales como cuando la ley colombiana reglamenta el estatuto personal en el art(cid:237)culo 19 del C(cid:243)digo Civil en virtud del cual los colombianos residentes o domiciliados en pa(cid:237)s extranjero deben someterse a la ley nacional en lo relativo a su estado civil y a su capacidad para celebrar actos jur(cid:237)dicos que hayan de tener efecto en Colombia, lo mismo que en las obligaciones y derechos que nacen de las relaciones de familia; tambiØn cuando el art(cid:237)culo 20 del mismo C(cid:243)digo reglamenta el estatuto real en virtud del cual los bienes situados en Colombia se sujetan a la ley nacional aun cuando sus dueæos sean extranjeros y residan fuera de Colombia; no debe dejar de mencionarse tambiØn el art(cid:237)culo 21 del C(cid:243)digo Civil que para regular la forma o requisitos externos de los instrumentos pœblicos consagra el principio, tan conocido en derecho internacional privado y tan fecundo en consecuencias jur(cid:237)dicas y prÆcticas: "locus regit actum". Pero, como se dijo, se trata de disposiciones de excepci(cid:243)n que deben tomarse en su alcance estricto y sin perder de vista la disposici(cid:243)n general de la territorialidad de las normas jur(cid:237)dicas que se dictan en Colombia en virtud del cual se estableci(cid:243)

que s(cid:243)lo quienes estØn en el territorio patrio, bien nacionales, bien extranjeros, ya con el carÆcter de domiciliados, ya con el de transeœntes, estÆn sometidos a la ley colombiana. Dicho sea de paso ese principio se invoca para criticar con justa raz(cid:243)n el art(cid:237)culo 1054 del C(cid:243)digo Civil de acuerdo con el cual en la sucesi(cid:243)n del extranjero que fallezca dentro "o fuera del territorio" tendrÆn los parientes colombianos del mismo los derechos que le corresponder(cid:237)an como si se tratase de un causante colombiano. Por obvias razones esta disposici(cid:243)n es en parte ut(cid:243)pica porque pretende llevar el imperio de la ley colombiana mÆs allÆ de nuestras fronteras. Desde ya se adivina entonces, como lo afirma el actor y se sostiene en el auto suplicado, un choque directo entre la disposici(cid:243)n demandada y los art(cid:237)culos que se comentaron porque al exigirse que las personas naturales residentes en el exterior o las jur(cid:237)dicas domiciliadas fuera del pa(cid:237)s que reciban pagos por concepto de renta gravable en Colombia, estÆn con la obligaci(cid:243)n de presentar declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio, trata de llevar fuera del pa(cid:237)s la obligaci(cid:243)n establecida en el art(cid:237)culo 1” del Decreto 1651 de 1961 que seæala las personas que estÆn obligadas a presentar declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio. "Es cierto, como lo anota en la sœplica

el seæor Procurador del Ministerio de Hacienda que esta disposici(cid:243)n no hace distinci(cid:243)n alguna, de donde podr(cid:237)a pensarse, y ese es un argumento central de Øl, que las personas naturales o jur(cid:237)dicas residentes o domiciliadas fuera del territorio s(cid:237) estÆn obligadas por ese estatuto; pero ocurre que el decreto en el art(cid:237)culo mencionado obviamente hay que armonizarlo con lo dispuesto en el art(cid:237)culo 18 del C(cid:243)digo Civil y 57 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal y entonces es cuando aparece la violaci(cid:243)n evidente de tales normas por la disposici(cid:243)n demandada". Por otro aspecto, si se examinan los art(cid:237)culos 15, 27 y 35 del Decreto 1366 de 1967 en que se apoya la norma impugnada, se observa fÆcilmente que ninguno de ellos da base legal para establecer la obligaci(cid:243)n a que se refiere el inciso 2” del art(cid:237)culo 67 del Decreto 154 de 1968. En efecto: el art(cid:237)culo 15 reglamenta las condiciones para deducci(cid:243)n de salarios, honorarios, comisiones, etc.; el 27 establece la obligaci(cid:243)n de retenci(cid:243)n en la fuente para las personas que efectœen pagos o abonos en cuenta a personas naturales o jur(cid:237)dicas residentes en el exterior por concepto de rentas gravables en Colombia y el 35 estatuye sobre el requisito necesario para la aceptaci(cid:243)n fiscal de las deudas que se declaren en el

pasivo y nuevamente la obligaci(cid:243)n de retenci(cid:243)n en la fuente para la deducci(cid:243)n de las mismas deudas, respect(cid:243) de personas naturales residentes en el exterior. Quiere decir esto que el decreto reglamentado por el 154 de 1968, es decir, el 1366 de 1967, no contiene ninguna base, ninguna norma, ningœn fundamento que permita establecer la obligaci(cid:243)n impugnada. "Los reglamentos de ejecuci(cid:243)n que SavaguØs Laso llama subordinados, son dictados para complementar la ley o asegurar su ejecuci(cid:243)n estÆn por ello directamente subordinados a la ley. Son manifestaciones jur(cid:237)dicas del poder ejecutivo secundum legem, por lo cual algunos autores suelen denominarlas legislaci(cid:243)n secundaria o complementaria, porque complementan la ley regulando los detalles indispensables que aseguren su cumplimiento, no pudendo crear exigencias nuevas ni extender o restringir su alcance en cuanto a las personas o a las cosas". (Manuel Mar(cid:237)a Diez, ’Derecho administrativo’; Tomo I, PÆg. 229), En este sentido es abundant(cid:237)sima la jurisprudencia del Consejo de Estado que no hay para quØ repetir por lo conocida. ObservÆndose, como se observa en el caso que se discute, una violaci(cid:243)n clara y directa, que no exige razonamientos especiales, entre la disposici(cid:243)n acusada y las de superior categor(cid:237)a jerÆrquica que se invocan en el libelo, la suspensi(cid:243)n provisional dictada por el seæor Consejero sustanciador se ciæ(cid:243) perfectamente a lo

establecido por el art(cid:237)culo 94 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, por lo cual debe confirmarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Decisi(cid:243)n, Secci(cid:243)n Cuarta, RESUELVE Recon(cid:243)cese personer(cid:237)a al doctor Vicente Rojas Pacheco para representar al seæor Ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, como parte opositora en los tØrminos y para los efectos del poder conferido. Confirmase el auto suplicado. Cop(cid:237)ese, notif(cid:237)quese y devuØlvase al seæor Consejero sustanciador para que continœe el trÆmite del juicio. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesi(cid:243)n del 12 de junio de 1969.

HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, MIGUEL LLERAS

PIZARRO, LUIS JIMENEZ FORERO, SECRETARIO