CE-SEC4-EXP1969-N938

ACTUACION ADMINISTRATIVA - Notificaciones / NOTIFICACION - Personal y por edicto / NOTIFICACION PERSONAL - Debe intentarse en primer lugar, previo a la notificaci(cid:243)n por edicto IMPUESTO DE VALORIZACION - Causaci(cid:243)n y sujeto pasivo del impuesto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO BogotÆ, D. E., junio veinte (20) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 938

Actor: SOCIEDAD MARCO TRUJILLO Y CIA

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: Radicaci(cid:243)n 938. Marco Trujillo y C(cid:237)a. Apelaci(cid:243)n de sentencia del Tribunal del Valle, impuesto de valorizaci(cid:243)n.

Por acuerdo No 3 de 8 de enero de 1958 el Consejo Directivo de la Corporaci(cid:243)n Aut(cid:243)noma Regional del Valle del Cauca que en adelante se denominarÆ simplemente C.V.C. orden(cid:243) la ejecuci(cid:243)n de las obras de desecaci(cid:243)n, canalizaci(cid:243)n, drenaje, rectificaci(cid:243)n de cauces, defensa y recuperaci(cid:243)n de suelos de las tierras bajas situadas en el municipio de Cali y regadas por los r(cid:237)os Cauca, Lily, MelØndez, CaæavØralejo y Cali.

En el mes de julio de 1958 se inici(cid:243) la ejecuci(cid:243)n de las obras pertinentes las que fueron terminadlas en enero de 1961. En mayo de 1965 la C.V.C. dict(cid:243) el acuerdo 24 por el que se aprob(cid:243) la liquidaci(cid:243)n y distribuci(cid:243)n provisional del impuesto de valorizaci(cid:243)n causado por la construcci(cid:243)n del sector de obra definido y en capacidad actual de prestar servicio del proyecto de Aguablanca, conforme el cuadro de avalœos, valorizaci(cid:243)n e impuestos elaborado al efecto y del que se dio conocimiento al representante de los propietarios por oficio de 6 de noviembre de 1964. En tal acuerdo figura como sujeto gravado la Sociedad Marco Trujillo y C(cid:237)a. como propietaria de la finca El Limonar y Arco, por la suma de $ 1.126.035.42. Para hacer las notificaciones se fij(cid:243) edicto durante treinta d(cid:237)as y en Øl se advirti(cid:243) que cabr(cid:237)a el recurso de reposici(cid:243)n. El 10 de noviembre de 1965 el apoderado de Marco Trujillo y C(cid:237)a. se dio por notificado; interpuso el recurso de reposici(cid:243)n y subsidiariamente el de apelaci(cid:243)n. Por acuerdo 66 de 1966 la CVC se neg(cid:243) a reponer la providencia, neg(cid:243) que existiera el recurso de apelaci(cid:243)n y afirm(cid:243) que el de reposici(cid:243)n fue propuesto extemporÆneamente. El Tribunal Administrativo del Valle en sentencia de 18 de diciembre de 1967

declar(cid:243) probada la excepci(cid:243)n perentoria de caducidad de la acci(cid:243)n. En su vista el Fiscal doctor Eduardo Aguilar VØlez conceptu(cid:243) que la sentencia apelada debe ser revocada y en su lugar accede a las sœplicas de la demanda. Corresponde ahora resolver sobre la apelaci(cid:243)n interpuesta por el demandante. La controversia se reduce a dos temas as(cid:237): 1(cid:176) Si el demandante interpuso oportunamente los recursos; y 2” Si el demandante es deudor del impuesto liquidado a su cargo. Primero. Oportunidad de los recursos: Segœn el sistema de notificaci(cid:243)n que se aplic(cid:243) en este caso derivado de los preceptos contenidos en el Decreto 703 de 21 de abril de 1958 y del Decreto 2133 de 1961, se ha tenido por bien notificado al demandante porque el edicto que se fij(cid:243) en las oficinas de la C.V.C. permaneci(cid:243) en lugar pœblico durante 30 d(cid:237)as y dentro de los treinta siguientes a la desfijaci(cid:243)n el demandante no propuso el œnico recurso reconocido que es el de reposici(cid:243)n. Las normas a que debe atenerse el Consejo son las del Decreto 2133 de 1961 que es aditivo y modificatorio del 703 de 1958. Por el citado decreto de 1961 se pretendi(cid:243) modificar las normas generales adoptadas por el Decreto-ley 2733 de 1959 sobre notificaciones y procedimientos gubernativos. Los impugnadores de la

demanda y el Tribunal del Valle del Cauca as(cid:237) lo afirman y ese es el fundamento de la decisi(cid:243)n del Consejo Directivo de la C.V.C La discusi(cid:243)n ha sido zanjada desde el 5 de diciembre de 1967 cuando el Consejo de Estado declar(cid:243) nulo el art(cid:237)culo 1” del Decreto 2133 de 1961 aprobatorio del acuerdo N9 31 de abril 24 del mismo aæo de la C.V.C. en cuanto en tales preceptos se exig(cid:237)a que para interponer el recurso de reposici(cid:243)n contra las liquidaciones definitivas habr(cid:237)a de presentarse comprobante de haber pagado la cuota o cuotas exigibles y en cuanto se estatuya que respecto de las liquidaciones del impuesto de valorizaci(cid:243)n no habr(cid:237)a mÆs recursos que el de reposici(cid:243)n. Por tanto el rØgimen legal a que debe sujetarse el procedimiento gubernativo es el del Decreto N” 2733 de 1959. Los art(cid:237)culos pertinentes dicen as(cid:237): "Art(cid:237)culo 10. Las providencias que ponen fin a un negocio o actuaci(cid:243)n administrativa de carÆcter nacional, se notificarÆn personalmente al interesado, o a su representante o apoderado, dentro de los cinco d(cid:237)as siguientes a su expedici(cid:243)n". "Art(cid:237)culo 11. Si no se pudiere hacer la notificaci(cid:243)n personal se fija un edicto en papel comœn en lugar pœblico del respectivo despacho, por el tØrmino de cinco d(cid:237)as, con inserci(cid:243)n de la parte resolutiva de la providencia".

"ParÆgrafo 1(cid:176) Las providencias que afecten a terceros, que no hayan intervenido en la actuaci(cid:243)n, se notificarÆn personalmente a Østos. Si ello no fuere posible, se publicarÆ su parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial". "ParÆgrafo 2” En el texto de la notificaci(cid:243)n se indicarÆn los recursos que legalmente proceden contra la providencia de que se trata". "Art(cid:237)culo 12. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrÆ por hecha la notificaci(cid:243)n, ni producirÆ efectos legales la respectiva providencia, a menos que la parte interesada, dÆndose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales". "Art(cid:237)culo 13. Salvo disposici(cid:243)n especial en contrario, por la v(cid:237)a gubernativa proceden los siguientes recursos en los asuntos administrativos de carÆcter nacional: 1(cid:176) El de reposici(cid:243)n, ante el mismo funcionario administrativo que pronunci(cid:243) la providencia, para que las aclare, modifique o revoque. 2” El de apelaci(cid:243)n ante el inmediato superior, con el mismo objeto". La experiencia del Consejo enseæa que, en general, poco cuidado ponen las autoridades para el cumplimiento de las normas relativas a la promulgaci(cid:243)n y a la notificaci(cid:243)n lo que induce a pensar que las consideran superfluas, trÆmite engorroso que dificulta la celeridad de la administraci(cid:243)n pœblica. La verdad es otra.

Tales normas de linaje constitucional son garant(cid:237)a de la libertad individual de idØntica categor(cid:237)a a las demÆs que tiene el t(cid:237)tulo tercero de la Carta y su violaci(cid:243)n deber(cid:237)a estar penada como la detenci(cid:243)n arbitraria. Cormenin, constituyente francØs de 1848, refiriØndose al derecho de petici(cid:243)n dec(cid:237)a: "Por Øl, el œltimo de los proletarios sube a la tribuna y habla pœblicamente delante de toda Francia. Por Øl, el francØs no elegible, ni siquiera elector, ni aun ciudadano, puede ejercer la iniciativa como los diputados, como el Gobierno mismo. El ciudadano oprimido u ofendido en sus intereses, puede venir delante de los representantes del pa(cid:237)s, pedir aquello que Øl cree que le es debido, o como gracia o como justicia, y atacar todo acto que le haya ocasionado perjuicio". As(cid:237) lo reconocen los considerandos 3” y 4” del Decreto 2733 de 1959 en los que se dice: "Que el art(cid:237)culo 45 de la Constituci(cid:243)n declara que toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades ya sea por motivos de interØs general, ya de interØs particular, y el de obtener pronta resoluci(cid:243)n"."Que la garant(cid:237)a del derecho de petici(cid:243)n exige normas de procedimiento administrativo que hagan efectivo su ejercicio, en provecho comœn de los gobernados y de los gobernantes".

Se ha generalizado el procedimiento de suponer, sin averiguarlo en cada caso, que es imposible hacer la notificaci(cid:243)n personal y se prescinde de toda tentativa para cumplir ese requisito esencial y el proceso se inicia con la notificaci(cid:243)n por edicto. Pero a la hora de cobrar o exigir el pago todos los recaudadores encuentran el domicilio del deudor para hacerle la notificaci(cid:243)n cuando ya no hay recurso alguno. El edicto no puede utilizarse como medio de notificaci(cid:243)n sino cuando hubiere sido imposible la noticia personal y esta imposibilidad debe constar por escrito con testimonio rendido bajo la gravedad del juramento de la persona que ha sido encomendada para dar el aviso, testimonio en el que debe constar que no ha sido posible hallar el domicilio o que la persona de que se trata no ha sido posible encontrarla. No consta en autos que as(cid:237) se haya procedido y al contrario consta expl(cid:237)citamente que no se procedi(cid:243) as(cid:237) de modo que la violaci(cid:243)n de la garant(cid:237)a constitucional es evidente. AdemÆs en el edicto, se advirti(cid:243) que no proced(cid:237)a mÆs recurso que el de reposici(cid:243)n con lo que se viol(cid:243) el mandato contenido en el parÆgrafo 29 del art(cid:237)culo 11 del Decreto 2733 de 1959. En este caso, la notificaci(cid:243)n s(cid:243)lo puede considerarse vÆlida desde el momento en que el demandante se dio por suficientemente enterado y utiliz(cid:243) por tanto en tiempo los recursos legales segœn el precepto del art(cid:237)culo 12 del decreto sobre

derecho de petici(cid:243)n. En cuanto a este punto s(cid:243)lo cabe sorprenderse de los artilugios de la resoluci(cid:243)n de la C.V.C. y de la sentencia del Tribunal para darle aspecto jur(cid:237)dico a normas inaplicables desde el 15 de febrero de 1965 cuando por auto de Sala Unitaria fueron suspendidas provisionalmente y luego anuladas por sentencia de 5 de diciembre de 1967, ya citada. Se dirÆ como en efecto se ha dicho, que la sentencia del Consejo de Estado restableci(cid:243) la garant(cid:237)a procesal de las dos instancias pero hizo imposible la autonom(cid:237)a de los establecimientos pœblicos y engorrosos los trÆmites si la apelaci(cid:243)n ha de surtirse ante el Gobierno Nacional. As(cid:237) es en efecto si los estatutos de la C.V.C o de cualquier entidad anÆloga no son modificados. La primera instancia debe ser evacuada por funcionario distinto del Consejo Directivo de modo que la segunda pueda surtirse ante Øste. El Jefe del Departamento Jur(cid:237)dico o el Director Ejecutivo, sin intervenci(cid:243)n del Consejo, pueden ser los funcionarios de primera instancia. Lo inadmisible son los artificios para armar caminos de apariencia jur(cid:237)dica dirigidos a esquivar el acatamiento de sentencia dictada para proteger la garant(cid:237)a procesal de las dos instancias tal como la reglament(cid:243) el Decreto-ley 2733 de 1959. Ni puede aducirse que la sentencia se refiri(cid:243) a reglas de carÆcter universal impracticables en un caso particular con

estructura propia como la C.V.C. porque el decreto anulado, en la parte que lo fue, se refer(cid:237)a œnicamente a esta corporaci(cid:243)n. Segundo. QuiØn es el deudor del impuesto liquidado a cargo del demandante? Tanto la C.V.C. como los impugnadores de la demanda afirman que conforme a la ley el impuesto se causa en el momento mismo en que se produce la plusval(cid:237)a para el inmueble afectado y por consiguiente el que es propietario en ese momento es el deudor de la contribuci(cid:243)n. En gracia de discusi(cid:243)n podr(cid:237)a aceptarse que el impuesto se causa en el momento en que se origine la plusval(cid:237)a, en el supuesto de que sea posible seæalar con precisi(cid:243)n ese momento, pero aunque se haya causado no es exigible, mientras no se liquide y notifique debidamente al deudor. A este prop(cid:243)sito dice el Fiscal: "La Ley 25 de 1921, que por primera vez estableci(cid:243) el por ella llamado impuesto de valorizaci(cid:243)n y las demÆs normas posteriores sobre la materia hablan de "una contribuci(cid:243)n sobre las propiedades ra(cid:237)ces que se benefician con la ejecuci(cid:243)n de obras de interØs pœblico local". En tal forma que se da a entender que el gravamen recae directamente sobre las propiedades, sin importar para nada el dueæo de la propiedad. En otras palabras, la contribuci(cid:243)n de valorizaci(cid:243)n corresponde a los gravÆmenes llamados reales o sea aquellos en los cuales no se tiene en cuenta la situaci(cid:243)n personal del

contribuyente. Se imponen en consideraci(cid:243)n a una riqueza dada, o a una situaci(cid:243)n o acto econ(cid:243)mico cualquiera, cualquiera que sea el sujeto a que aquella riqueza dada o acci(cid:243)n o acto econ(cid:243)mico se refiera. Esta consideraci(cid:243)n estÆ corroborada en el Decreto 1604 de 1966 que en su art(cid:237)culo 12 estatuye que "La contribuci(cid:243)n de valorizaci(cid:243)n constituye gravamen real sobre la propiedad inmueble". Resulta absurdo que se grave a un antiguo propietario y a la vez se imponga un gravamen real a la propiedad del nuevo propietario. Siempre responde del gravamen de valorizaci(cid:243)n el propietario del bien inmueble en el momento de liquidarse el tributo". "Es muy posible que cuando un bien ha obtenido un beneficio por la construcci(cid:243)n de una obra pœblica y aœn no se ha fijado la cuota de valorizaci(cid:243)n correspondiente, el adquiriente de ese bien tenga en cuenta el posible gravamen que se le ha de fijar para efecto de seæalar el precio, pues de antemano sabe que se le ha de liquidar la contribuci(cid:243)n y que el bien va a responder de ella". "Una de las normas a que ha de someterse todo impuesto o gravamen es la de la certeza. El contribuyente debe saber en un tiempo prudencial cuÆnto le corresponde pagar y en quØ forma debe pagar. Resultar(cid:237)a injur(cid:237)dico que un propietario de un bien ra(cid:237)z despuØs de desprenderse de Øl, pasados uno, dos o

tres aæos, y tal vez mÆs, estuviere en la incertidumbre de pagar una contribuci(cid:243)n de valorizaci(cid:243)n que aœn no le ha liquidado. Por esta raz(cid:243)n el acuerdo N” 4 de 1958, proferido por la C.V.C. y aprobado por el Gobierno mediante el Decreto 703 del mismo aæo, orden(cid:243) transcribir al Registrador de Instrumentos Pœblicos de Cali copia del acuerdo N” 3 del mismo aæo proferido por el Consejo Directivo y mediante el cual se decret(cid:243) la construcci(cid:243)n de las obras, a fin de que ese funcionario hiciera las inscripciones correspondientes. "Estas inscripciones, agrega el acuerdo, no constituirÆn gravamen, y s(cid:243)lo tendrÆn por objeto prevenir a los terceros acerca del impuesto futuro que pueda recaer sobre la respectiva propiedad". Claramente se desprende que el mismo Consejo Directivo de la Corporaci(cid:243)n estim(cid:243) que el gravamen o contribuci(cid:243)n deber(cid:237)a cubrirlo el propietario del inmueble al momento de dictarse la providencia que lo fijaba". Varios argumentos hist(cid:243)ricos podr(cid:237)an suministrarse para sustentar la tesis expuesta. Por ejemplo, en el caso de las obras del ferrocarril del AtlÆntico aœn no se ha liquidado el impuesto de valorizaci(cid:243)n que la misma ley decret(cid:243) y han transcurrido mÆs de diez aæos de terminada la obra. Con la tesis de que el impuesto se debe antes de la liquidaci(cid:243)n y que el sujeto

deudor es el propietario en aquel dudoso momento de la causaci(cid:243)n se llegar(cid:237)a al absurdo de que si la liquidaci(cid:243)n se hace veinte aæos despuØs de ejecutada la obra o de operada aquella sutil causaci(cid:243)n, las acciones para el recaudo estar(cid:237)an prescritas. Con el registro de la resoluci(cid:243)n que ordena la obra se cumple la precauci(cid:243)n de advertir no que el inmueble estÆ fuera del comercio sino de que sobre Øl pesa el riesgo de un gravamen futuro, As(cid:237), el que compra sabe lo que es objeto del negocio y la expectativa del gravamen influirÆ sobre el acuerdo en el precio. En la resoluci(cid:243)n de liquidaci(cid:243)n no pueden figurar como deudores sino los propietarios de los inmuebles que han originado la obligaci(cid:243)n de contribuir. Los que en ese momento lo son y no anteriores titulares del dominio, porque puede haber varios entre el d(cid:237)a de la orden de ejecutar la obra y el de la liquidaci(cid:243)n del impuesto. Aqu(cid:237), de nuevo, se pone de presente la importancia de la notificaci(cid:243)n personal. Con fundamento en las consideraciones precedentes el Consejo de Estado de acuerdo con su Fiscal, administrando justicia en nombre de la Repœblica y por autoridad de la ley. FALLA 1” Rev(cid:243)case la sentencia apelada. 2” Es nulo el acuerdo N” 24 de mayo de 1965 del Consejo Directivo de la Corporaci(cid:243)n Aut(cid:243)noma del Valle del Cauca en cuanto en Øl se incluy(cid:243) como

deudor del impuesto de valorizaci(cid:243)n all(cid:237) liquidado a la Sociedad Marco Trujillo y C(cid:237)a. por la suma de un mill(cid:243)n ciento veintisØis mil treinta y cinco pesos con cuarenta y dos centavos. 3(cid:176) Desgl(cid:243)sese la garant(cid:237)a personal suscrita por el seæor Manuel Salazar Botero que obra al folio 277 y entregœese original al demandante. Cop(cid:237)ese, publ(cid:237)quese, comuniqœese al Consejo Directivo de la Corporaci(cid:243)n Aut(cid:243)noma Regional del Valle del Cauca. Notif(cid:237)quese, devuØlvase el expediente al Tribunal de origen, cœmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala del 19 de junio de mil novecientos sesenta y nueve.

HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, GUSTAVO S

ALAZAR T., MIGUEL LLERAS PIZARRO. ANGEL M. CAMACHO RAMIREZ,

SECRETARIO