CE-SEC4-EXP1969-N947

CONTROL CONSTITUCIONAL - V(cid:237)a de acci(cid:243)n y v(cid:237)a de excepci(cid:243)n: diferencias INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA - RØgimen constitucional / INTERVENCION EN LA ECONOMIA - Facultades del legislador y facultades del gobierno nacional / LIBERTAD DE COMERCIO E INDUSTRIA - L(cid:237)mites / INDUSTRIA DE TRANSPORTE MARITIMO - Intervenci(cid:243)n del Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO BogotÆ, D. E., veinte (20) de febrero de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 947

Actor: JORGE VELEZ GARCIA

Demandado: JUNTA DE COMERCIO EXTERIOR

Referencia: Nulidad de las resoluciones que constan en las Actas No 4 de 21 de

febrero de 1966 y No 2 de enero 23 de 1968 de la Junta de Comercio Exterior. Segœn contrato de emprØstito celebrado entre el Gobierno de Colombia y el de los Estados Unidos de AmØrica del Norte por medio de la Agencia Internacional de Desarrollo los bienes que habr(cid:237)an de importarse al pa(cid:237)s con los dineros prestados debieran serlo en un 50% de su valor transportados en barcos de bandera estado unidense y el otro 50% como lo estimara mejor el Gobierno colombiano. La Flota Mercante Grancolombiana S. A. en nota suscrita por su Segundo Gerente

JosØ Vicente DÆvila Tello pidi(cid:243) a la Superintendencia Nacional de Comercio Exterior que se decidiera que el 50% no reservado a las embarcaciones estadinenses se impusiera para ser transportado en buques de bandera colombiana. La Junta de Comercio Exterior se enter(cid:243) de la ponencia a ella rendida por el Ministro An(cid:237)bal L(cid:243)pez Trujillo que dec(cid:237)a as(cid:237): "Mi ponencia es favorable a la solicitud de la Flota por las siguientes razones: 1(cid:176) Porque en el texto del convenio con los Estados Unidos se habl(cid:243) de buques de bandera colombiana. 2(cid:176) Porque desde el punto de vista de balanza, es lo que le conviene al pa(cid:237)s. 3(cid:176) Porque encaja dentro de la pol(cid:237)tica de protecci(cid:243)n que practican los demÆs pa(cid:237)ses; y 4(cid:176) Porque en caso de duda, estamos favoreciendo a una empresa que es de todos los colombianos y no a una que es de unos pocos. O por mejor decir, porque esta decisi(cid:243)n no es susceptible de suspicacia". Segœn el acta nœmero 4 de 1966 la Junta acogi(cid:243) la decisi(cid:243)n propuesta por el Ministro de Fomento en el sentido de aceptar lo solicitado por la Flota. El 19 de agosto de 1966 el doctor Gilberto Arango Londoæo pidi(cid:243) la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nœmero 4363 de 4 de mayo de 1966 en el que se comunicaba al seæor Arturo Garc(cid:237)a Salazar en su condici(cid:243)n de Gerente

de Coldemar la decisi(cid:243)n adoptada por acta ya mencionada nœmero 4 de febrero de 1966. El Consejo de Estado suspendi(cid:243) provisionalmente el aludido acto administrativo y la Junta de Comercio Exterior entendi(cid:243) suspendida la decisi(cid:243)n que constaba en el acta mencionada hasta cuando el Consejo fall(cid:243) el 11 de diciembre de 1967 declarando probada la excepci(cid:243)n de carencia de acci(cid:243)n y revocando la providencia de suspensi(cid:243)n provisional. El 23 de enero de 1968 se reuni(cid:243) la Junta de Comercio Exterior segœn consta en el acta nœmero 2 en la que se lee: "El seæor Superintendente da lectura al documento preparado por el doctor Jorge DÆvila HernÆndez Asesor Jur(cid:237)dico de la Superintendencia de Comercio Exterior, relativo al transporte de mercanc(cid:237)as importadas con financiaci(cid:243)n de la AID. La Junta decide de acuerdo a la facultad legal que le otorga el literal d) del art(cid:237)culo 208 del nuevo estatuto cambiarlo, que a partir del 24 del presente mes, fecha de la ejecutoria del fallo del Consejo de Estado acerca del transporte de mercanc(cid:237)as importadas con financiaci(cid:243)n de la AID proceda a colocarse el sello de embarque en barcos de bandera colombiana al 50% de la carga que se importe con cargo al emprØstito mencionado anteriormente". El 18 de marzo de 1968 el doctor Jorge VØlez Garc(cid:237)a en ejercicio de acci(cid:243)n

pœblica pidi(cid:243) al Consejo la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones citadas. La demanda fue admitida, negada la suspensi(cid:243)n provisional y el 25 de junio del mismo aæo aceptado el doctor Enrique Sarmiento GonzÆlez como impugnador. El demandante estima violados el art(cid:237)culo 32 de la Constituci(cid:243)n y los art(cid:237)culos 208 especialmente en su ordinal d), 209 y 210 del Decreto-ley nœmero 444 de 1967. El concepto de la violaci(cid:243)n puede resumirse as(cid:237): 1(cid:176) El Decreto nœmero 444 de 1967 que es orgÆnico de la Junta de Comercio Exterior es estatuto de intervenci(cid:243)n del Estado en la explotaci(cid:243)n de industrias o empresas pœblicas y privadas que fue dictado en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas pro tØmpore por el Congreso al Gobierno y como el inciso 2(cid:176) del mencionado art(cid:237)culo 32 advierte que la funci(cid:243)n de intervenci(cid:243)n no podrÆ ejercerse en uso de las facultades del art(cid:237)culo 76 ordinal 12 de la Constituci(cid:243)n tal estatuto es violatorio de ese precepto. 29 Con todo, los actos acusados son nulos porque ademÆs violan el aludido estatuto porque en Øl no se confirieron esas facultades a la Junta de Comercio Exterior. El impugnador doctor Sarmiento dice que no hay violaci(cid:243)n del art(cid:237)culo 32 porque

las leyes que confirieron las facultades por medio de las cuales el Gobierno dict(cid:243) los varios estatutos orgÆnicos de la Junta de Comercio Exterior no son de intervenci(cid:243)n en la industria pœblica o privada sino que se refieren a las facultades del ordinal 4(cid:176) del art(cid:237)culo 76 de la Constituci(cid:243)n segœn el cual por medio de leyes se fijan los planes y programas a que debe someterse el fomento de la econom(cid:237)a nacional. Propone el doctor Sarmiento la excepci(cid:243)n perentoria de carencia de acci(cid:243)n o la de cosa juzgada porque estima que el fallo del Consejo de Estado en el que se declar(cid:243) de oficio probada la excepci(cid:243)n de carencia de acci(cid:243)n en relaci(cid:243)n con la demanda del doctor Gilberto Arango Londoæo constituye decisi(cid:243)n sobre el fondo de lo que aqu(cid:237) se estÆ debatiendo. TambiØn se opone el doctor Sarmiento a que se aplique el precepto del art(cid:237)culo 215 de la Constituci(cid:243)n con reflexiones que recuerdan la mentalidad propia del proceso civil ordinario y que no se resumen sino que se transcriben (cid:237)ntegramente as(cid:237): "De otra parte, si el art(cid:237)culo 32 de la Constituci(cid:243)n no es el que ha servido de base a las resoluciones acusadas, tampoco se puede afirmar que el inciso 2(cid:176) de aquØl ha sido violado por el Congreso y por el Gobierno, en cuanto Øste ha ejercido

autorizaciones extraordinarias conferidas por el primero contra expresa prohibici(cid:243)n constitucional, para conferirle a la Junta de Comercio Exterior funciones intervencionistas que s(cid:243)lo pueden emanar de la ley misma. Pero aun cuando esto fuera cierto, el honorable Consejo no es el que tiene competencia para juzgar de la inconstitucionalidad de tales actos del Congreso y del Gobierno por cuanto los art(cid:237)culos 214 y 216 de la Carta constitucional seæalan como competente al efecto a la honorable Corte Suprema de Justicia. Sin que pueda alegarse que en este caso de autos el demandante estÆ haciendo uso del derecho consignado en el art(cid:237)culo 215 de la misma Constituci(cid:243)n, que consagra la excepci(cid:243)n de inconstitucionalidad para hacer prevalecer Østa sobre la ley o los decretos del Gobierno, ya que como demandante es actor y las excepciones estÆn establecidas procesalmente en favor de los demandados, sindicados u opositores, lo que configura una excepci(cid:243)n de incompetencia de jurisdicci(cid:243)n". "El seæor Fiscal del Consejo doctor Eduardo Aguilar VØlez conceptœa que las sœplicas de la demanda deben ser resueltas en forma favorable, recuerda que la decisi(cid:243)n de la Junta de Comercio Exterior que se apoy(cid:243) al parecer en el literal d) del art(cid:237)culo 18 del Decreto 444 de 1967 no puede fundarse en dicha disposici(cid:243)n y pone de presente que a quien compete tomar decisiones de tal naturaleza es al Gobierno Nacional segœn el Decreto No 994 de 1966 que en su art(cid:237)culo 1(cid:176)

dispone: "Autor(cid:237)zase al Gobierno para que peri(cid:243)dicamente, teniendo en cuenta la conveniencia de fomentar la marina mercante nacional y flota auxiliar de la Armada Nacional y su estado de desarrollo, fije el porcentaje de carga de importaci(cid:243)n y exportaci(cid:243)n reservada a los buques de bandera colombiana". Termina el seæor Fiscal con la siguiente observaci(cid:243)n que es pertinente: "Resta s(cid:243)lo agregar que no es exacta la afirmaci(cid:243)n hecha por el doctor Sarmiento GonzÆlez en el sentido de que lo resuelto por la Junta de Comercio Exterior en la sesi(cid:243)n del 23 de enero del presente aæo y que consta en el acta nœmero 2, equivale al cumplimiento de un fallo proferido por el honorable Consejo de Estado. Este fallo a que se hace alusi(cid:243)n es el proferido por la corporaci(cid:243)n el 11 de diciembre de 1967 y en su parte dispositiva no se orden(cid:243) nada a la administraci(cid:243)n. Se declar(cid:243) probada una excepci(cid:243)n y se orden(cid:243) levantar una suspensi(cid:243)n provisional. Se hab(cid:237)a demandado un oficio en que se comunicaba lo dispuesto por la Junta de Comercio Exterior, en su sesi(cid:243)n del 21 de febrero de 1966, pero no se hab(cid:237)a demandado la resoluci(cid:243)n misma. Por este motivo no puede hablarse tampoco de cosa juzgada". Debe advertirse que en este negocio el concepto del representante del Ministerio Pœblico ha constituido sustancial ayuda para su estudio y decisi(cid:243)n.

Los asuntos materia de este debate sobre los cuales ha de pronunciarse el Consejo pueden resumirse as(cid:237):

1. El objeto de la controversia es cosa ya juzgada?

2. CuÆl es el alcance del precepto del art(cid:237)culo 215 de la Constituci(cid:243)n?

3. Puede la ley autorizar la intervenci(cid:243)n del Estado por intermedio de agencias oficiales distintas del Gobierno mismo?

4. Con los estatutos contenidos en los Decretos 1733 de 1964 y 444 de 1967 ambos dictados en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso mediante ley, se viol(cid:243) el art(cid:237)culo 32 de la Constituci(cid:243)n?

5. EstÆ o estuvo en algœn momento autorizada la Junta de Comercio Exterior para intervenir en la industria del transporte mar(cid:237)timo? 1(cid:176) En cuanto a determinar si la resoluci(cid:243)n ahora demandada ya fue objeto de fallo por parte del Consejo de Estado bastar(cid:237)a agregar a las observaciones de la vista fiscal, ya transcritas, que lo demandado entonces no fue una resoluci(cid:243)n sino la nota nœmero 4363 del 4 de mayo de 1966 dirigida al seæor Arturo Garc(cid:237)a Salazar en su condici(cid:243)n de Gerente de Coldemar y que el fallo declar(cid:243) de oficio probada la excepci(cid:243)n de carencia de acci(cid:243)n. Por consiguiente la validez o nulidad de la resoluci(cid:243)n ahora controvertida no ha originado fallo anterior y no es por tanto

procedente la excepci(cid:243)n perentoria de cosa juzgada. 2(cid:176) En consideraci(cid:243)n a las opiniones emitidas por uno de los intervenidores conviene referirse al alcance del art(cid:237)culo 215 de la Constituci(cid:243)n. Desde hace muchos aæos tanto la jurisprudencia como la doctrina han despejado las dudas en cuanto al sistema de control constitucional del derecho colombiano. Ha sido motivo de orgullo nacional que nuestro derecho haya acogido la guarda de la integridad de la Constituci(cid:243)n por la v(cid:237)a de la acci(cid:243)n y por la v(cid:237)a de la excepci(cid:243)n. La primera se reconoce en el art(cid:237)culo 214 que ha quedado as(cid:237): "A la Corte Suprema de Justicia se le conf(cid:237)a la guarda de la integridad de la Constituci(cid:243)n. En consecuencia, ademÆs de las facultades que le confieren Østa y las leyes tendrÆ las siguientes: 1(cid:176) Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci(cid:243)n. 2(cid:176) Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los art(cid:237)culos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la Constituci(cid:243)n Nacional cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano".

Si la Corte encuentra que alguno de los actos enumerados en la disposici(cid:243)n transcrita y acusados ante ella contrar(cid:237)a cualquiera de los preceptos constitucionales lo declara as(cid:237) en el fallo. Los efectos de esta sentencia equivalen a los de la derogatoria de la ley con la adici(cid:243)n de que no podrÆn ser nuevamente adoptados por el Congreso mientras subsista la disposici(cid:243)n constitucional que se estim(cid:243) violada. En el art(cid:237)culo 215 se consigna la v(cid:237)a de la excepci(cid:243)n en los siguientes tØrminos: "En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci(cid:243)n y la ley, se aplicarÆn de preferencia las disposiciones constitucionales". No es necesario ser demandado para estar en capacidad de proponer la excepci(cid:243)n de inconstitucionalidad. Todos pueden hacerlo en cualquier estado del proceso y aunque ninguno de los intervenidores lo proponga si el fallador halla que la ley cuya aplicaci(cid:243)n se solicita es inconstitucional se abstendrÆ de aplicarla. La diferencia de esta v(cid:237)a con la del art(cid:237)culo 214 consiste en que en el primer caso la sentencia de la Corte produce efecto erga omnes en tanto que en el segundo s(cid:243)lo entre las partes que hayan intervenido en el proceso y s(cid:243)lo para el caso debatido. La declaratoria de nulidad o inexequibilidad s(cid:243)lo corresponde a la Corte en tanto que la declinatoria por v(cid:237)a de excepci(cid:243)n que consiste en abstenerse de aplicar la ley reputada inconstitucional

compete a toda agencia del Estado que deba decidir. Por eso la disposici(cid:243)n constitucional es tan perentoria cuando dice que "en todo caso de incompatibilidad se aplicaran de preferencia las disposiciones constitucionales". El debate que en ocasiones se ha suscitado acerca de si el art(cid:237)culo 215 debe aplicarlo el Gobierno o solamente los jueces, podr(cid:237)a considerarse inmotivado si se recuerda que el celo del derecho colombiano para proteger la integridad constitucional es tan riguroso que en el art(cid:237)culo 21 dijo: "En caso de infracci(cid:243)n manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta. "Los militares en servicio quedan exceptuados de esta disposici(cid:243)n. Respecto de ellos, la responsabilidad recaerÆ œnicamente en el superior que da la orden". Cabe anotar que en el inciso 2(cid:176) no se consigna, como muchos lo han cre(cid:237)do, una excepci(cid:243)n a la responsabilidad general por el quebranto de la Constituci(cid:243)n sino que se individualiza quiØn es el responsable del atentado: el que da la orden. Lo que ha venido llamÆndose protecci(cid:243)n constitucional por la v(cid:237)a de la excepci(cid:243)n es mÆs que competencia general, deber impuesto a todos los agentes y agencias del Estado para preservar el rØgimen pol(cid:237)tico colombiano. Directa o indirectamente todos los funcionarios pœblicos de cualquiera de las ramas del poder tienen su origen, deben su existencia y derivan su competencia de la Constituci(cid:243)n. Es por

eso que la ley dispone que, al tomar posesi(cid:243)n, el empleado pœblico debe jurar que acatarÆ la Constituci(cid:243)n. Se arguye a veces que poderes tan latos pueden constituir peligro ejercidos por funcionarios poco ilustrados. Puede responderse que ese riesgo existe tambiØn cuando los ejerzan los mÆs ilustrados porque ni la Constituci(cid:243)n ni la ley pueden evitar la arbitrariedad, que puede resultar tanto del torcido ejercicio de un deber como de la negativa a ejercerlo. En uno y otro caso la ley prevØ los correctivos penales, los procedimientos para deducir la responsabilidad y los recursos de revisi(cid:243)n tanto gubernativos como jurisdiccionales. No debe olvidarse que el abuso de autoridad o el exceso de poder pueden ser consecuencia de la acci(cid:243)n tanto como de la omisi(cid:243)n, del hacer o del dejar de hacer, de ejercitar una potestad o de abstenerse de hacerlo. No ser(cid:237)a excusa aceptable para no cumplir funci(cid:243)n pœblica en su oportunidad legal el temor a equivocarse. Es prudente aæadir que el art(cid:237)culo 192 correspondiente al 85 del acto legislativo de 1945 no implica excepci(cid:243)n a los admirables y preciosos principios comentados. Que las ordenanzas de las Asambleas y los acuerdos de los Concejos rijan mientras no sean suspendidos o anulados no contradice el sistema de control constitucional. Tampoco aæade principio alguno que no estuviera ya en la Constituci(cid:243)n porque lo mismo puede predicarse de la ley. Porque los males que puedan seguirse de la aplicaci(cid:243)n de ordenanzas o acuerdos inconstitucionales

pueden ser tan vejatorios o mÆs que los de ley con anÆlogo vicio. La Corte Suprema de Justicia crey(cid:243) prudente recordar la prelaci(cid:243)n que de las normas de derecho rige entre nosotros y que, aunque de origen constitucional, estÆ precisada en el C(cid:243)digo de RØgimen Pol(cid:237)tico y Municipal en su art(cid:237)culo 240. Dijo as(cid:237) la Corte: "El hecho de que las ordenanzas sean obligatorias mientras no sean anuladas por la autoridad judicial no quiere decir que deban ser aplicadas de preferencia a la Constituci(cid:243)n o a la ley; cuando se suscitare alguna controversia sobre la aplicaci(cid:243)n de una ordenanza que fuere contraria a la Constituci(cid:243)n o a la ley, los funcionarios pœblicos deben observar el orden de preferencia as(cid:237): primero la Constituci(cid:243)n; despuØs la ley; y por œltimo las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales" (G. J. Tomo XXIV, pÆg. 144). En el mismo sentido piensa el doctor Tulio Enrique Tasc(cid:243)n cuando dice: "Hay quienes sostengan que s(cid:243)lo al (cid:243)rgano judicial le es l(cid:237)cito dejar de aplicar la ley por motivos de inconstitucionalidad. Semejante interpretaci(cid:243)n menoscabar(cid:237)a el esp(cid:237)ritu del texto constitucional que quiere que en todo caso la Constituci(cid:243)n prevalezca sobre la ley. Desde este punto de vista ser(cid:237)a inadmisible que si un acuerdo sanciona con multas convertibles en

arresto la demora en el pago de los impuestos municipales, el alcalde tuviera que darle cumplimiento encarcelando a los deudores morosos por mÆs que la Constituci(cid:243)n proh(cid:237)ba la prisi(cid:243)n por deudas. O que si una ordenanza en violaci(cid:243)n de la Constituci(cid:243)n, proh(cid:237)be a los extranjeros el ejercicio del comercio, tuviera el gobernador que darle cumplimiento mandando sellar los almacenes de sirios o jud(cid:237)os (sic). La historia fidedigna del establecimiento de la disposici(cid:243)n confirma nuestra tesis pues cuando se discuti(cid:243) en la Asamblea Nacional el art(cid:237)culo 40 comentado, los diputados Hernando Holgu(cid:237)n y Caro y Clemente Salazar propusieron que se la modificara en la siguiente forma: "En las controversias judiciales y en caso de incompatibilidad manifiesta entre la Constituci(cid:243)n y una disposici(cid:243)n legal, se aplicarÆ lo dispuesto en la Constituci(cid:243)n". La negativa de la modificaci(cid:243)n era razonable, porque no s(cid:243)lo en las controversias judiciales deb(cid:237)a prevalecer la Constituci(cid:243)n, sino en toda otra aplicaci(cid:243)n que hicieran las autoridades pœblicas (sic). AdemÆs, la prelaci(cid:243)n de la Constituci(cid:243)n no ten(cid:237)a por quØ limitarse al caso de incompatibilidad manifiesta, sino abarcar todo caso". Al art(cid:237)culo constitucional comentado no se le encuentra utilidad porque

tambiØn las leyes rigen mientras no sean anuladas o derogadas lo que no empece para que dejen de aplicarse cuando resulten contradictorias con la Constituci(cid:243)n. A veces el intØrprete se halla frente a preceptos que s(cid:243)lo puede explicarse como ligereza del constituyente. Como ese otro, del acto legislativo de 1945 segœn el cual la ley tambiØn podrÆ reglamentar lo relativo a la Polic(cid:237)a, con el fin de unificar los reglamentos de trÆnsito en todo el territorio de la Repœblica, que a primera vista inducir(cid:237)a a pensar que la ley no puede ocuparse de otras materias propias de la Polic(cid:237)a, lo que no es cierto porque ya exist(cid:237)a y sigue vigente el art(cid:237)culo 187 que otorga facultades a las Asambleas para reglamentar la Polic(cid:237)a local en todo aquello que no haya sido materia de reglamentaci(cid:243)n por la ley. AdemÆs, las Asambleas nunca han tenido facultad para reglamentar la Polic(cid:237)a Nacional, ni podr(cid:237)an tenerla sin desarticular el sistema adoptado desde 1886 de centralizaci(cid:243)n pol(cid:237)tica y descentralizaci(cid:243)n administrativa. Este inocuo absurdo constitucional se repiti(cid:243) en el acto legislativo de 1968. Los dos ejemplos mencionados enseæan que las modificaciones constitucionales no siempre se adoptan por el Congreso despuØs del reposado estudio que fuera de esperarse. 3(cid:176) Para aclarar si la intervenci(cid:243)n del Estado debe hacerse exclusivamente por

actos de Gobierno, entendido Øste como el Presidente de la Repœblica y el Ministro del ramo respectivo, o si la ley puede confiar el ejercicio de tal intervenci(cid:243)n a otras agencias del Estado parece prudente acoger reproduciØndola la doctrina consignada en auto de 31 de octubre de 1966 del Consejero doctor Alberto HernÆndez Mora, posteriormente ratificada por la sentencia que se profiri(cid:243) en el mismo negocio y que dice as(cid:237): III RØgimen constitucional de la intervenci(cid:243)n econ(cid:243)mica El art(cid:237)culo 28 de la codificaci(cid:243)n constitucional de 1936, primera norma intervencionista incorporada a la Carta, decía que el Estado puede intervenir “por medio de leyes” en la explotación de las industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producci(cid:243)n, distribuci(cid:243)n y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protecci(cid:243)n a que tiene derecho. De conformidad con el precepto constitucional de 1936, el legislador se reserv(cid:243) la competencia para intervenir en la explotaci(cid:243)n de industrias o empresas privadas, lo que implicaba que a la ley le correspond(cid:237)a determinar todas las normas y particularidades de la intervenci(cid:243)n. As(cid:237) lo interpret(cid:243) la Corte Suprema de Justicia en su oportunidad (1939). El constituyente de 1945 reform(cid:243) el precepto constitucional de 1936 y consagr(cid:243) la

intervención ya no “por medio de la ley” sino “por mandato de la ley”. Se operó así una modificaci(cid:243)n fundamental en las competencias seæaladas en la Carta al legislador y al ejecutivo en el proceso de la intervenci(cid:243)n econ(cid:243)mica. Desde entonces la intervenci(cid:243)n estÆ condicionada al mandato legal que debe determinar el campo de intervenci(cid:243)n, seæalando la industria intervenida y la etapa del proceso econ(cid:243)mico, y el sentido de la intervenci(cid:243)n. Dentro de este marco legal, al ejecutivo le compete realizar la intervenci(cid:243)n misma, reglamentarla orgÆnica y funcionalmente con decretos o resoluciones. Es a la administraci(cid:243)n a la que corresponde adoptar las medidas que considere necesarias para regular la industria intervenida con la finalidad que seæala la ley. Este fue el alcance de la reforma de 1945. El constituyente de ese aæo quiso rectificar la limitada interpretaci(cid:243)n que al precepto intervencionista del aæo 36 le hab(cid:237)a dado la Corte, cuando consider(cid:243), al pronunciarse sobre la inexequibilidad parcial de la Ley 125 de 1937, que interven(cid:237)a la industria bananera, que no es al Gobierno al que corresponde determinar las medidas necesarias para realizar la intervenci(cid:243)n de las industrias, sino al Congreso por medio de leyes (sentencia 4 septiembre de 1939, G. J. T. 48, pÆg. 611 a 634). "En los antecedentes de la reforma, la comisi(cid:243)n de la CÆmara, que integraron

entre otros constitucionalistas, los doctores Jorge Soto del Corral, Ram(cid:243)n Miranda y Gustavo HernÆndez Rodr(cid:237)guez, para citar solamente los ya desaparecidos, se expresa así en su informe sobre el proyecto: “En el estado presente de las cosas, la intervenci(cid:243)n estatal para los fines previstos en la Constituci(cid:243)n s(cid:243)lo puede realizarse de acuerdo con la expresi(cid:243)n vigente por medio de leyes, lo que llev(cid:243) a la Corte a interpretarla en el sentido de que es œnicamente el Congreso el que puede determinar las medidas necesarias para realizar la intervenci(cid:243)n en las industrias y no el Gobierno. Esta exØgesis restrictiva de los textos ha creado un obstÆculo insalvable para el desarrollo y aplicaci(cid:243)n del mandato constitucional, ya que es imposible para el legislador mirar los pormenores de todas las complejas regulaciones jur(cid:237)dicas que requiere un acto cualquiera de intervenci(cid:243)n. De ah(cid:237) la fórmula “por mandato de la ley, que hemos adoptado, cuyo alcance es el de que el Congreso pueda seæalar en cada caso en quØ suerte de industrias o empresas privadas conviene al Estado intervenir, en cuÆl de los momentos del proceso econ(cid:243)mico va a hacerlo y en quØ grado debe realizarse la intervenci(cid:243)n, dejando al Gobierno su tarea propia de ejecutar el mandato. En otras palabras, el legislador œnicamente consignarÆ los lineamientos generales de la intervenci(cid:243)n, y al

ejecutivo corresponderÆn las reglamentaciones indispensables para hacerla operar debidamente”. Más adelante se expresa, que “estas enmiendas, que consideramos esenciales, tienden a realizar el ideal democrÆtico, que cada d(cid:237)a se acerca mÆs a los principios de la econom(cid:237)a dirigida, y dejar atrÆs los viejos moldes de la escuela liberar.”

IV. Antecedentes y alcance de la reforma constitucional 1936-1945

Según lo anota “Laubadere”, “hasta la víspera de la Primera Guerra Mundial, el liberalismo econ(cid:243)mico estÆ aœn triunfante en la doctrina y dominante en el derecho” (“Droit administratif, Tomo III, Ed. 1966). Entre nosotros el sistema r(cid:237)gidamente individualista que inspir(cid:243) la Carta de 1886, se quiebra medio siglo mÆs tarde con la reforma constitucional de 1936, que consagra principios, que en lo econ(cid:243)mico, no s(cid:243)lo llevan al Estado a intervenir en la econom(cid:237)a sino a dirigirla. Esta trascendental modificaci(cid:243)n de los principios constitucionales que antes reg(cid:237)an las relaciones entre la autoridad administrativa y la empresa privada, es el resultado de la evoluci(cid:243)n doctrinaria e institucional que se oper(cid:243) en Europa a ra(cid:237)z de la Primera Guerra Mundial, y que posteriormente, con motivo de la crisis del aæo 30, registr(cid:243) tan impresionante amplitud y desarrollo. Esta tendencia intervencionista encuentra nuevos est(cid:237)mulos y modalidades en la Segunda Guerra

Mundial y un esfuerzo inagotable en las nuevas tendencias de planificaci(cid:243)n econ(cid:243)mica, que dominan el Estado moderno. En cuanto al campo de la intervenci(cid:243)n, la misma Corte desde 1939, (sentencia citada), seæal(cid:243) la gran amplitud que le reconoce nuestra Carta: La Constituci(cid:243)n de Colombia, dice, al autorizar en su art(cid:237)culo 28 la intervenci(cid:243)n del Estado para racionalizar la producci(cid:243)n, distribuci(cid:243)n y consumo de las riquezas, abarc(cid:243) en su totalidad el problema y no se refiri(cid:243) solamente a la racionalizaci(cid:243)n tØcnica sino tambiØn a la comercial y a la econ(cid:243)mica. Interpretar en otra forma esa disposici(cid:243)n ser(cid:237)a mutilar el pensamiento del constituyente y darle a esa reforma trascendental un sentido demasiado limitado que har(cid:237)a ineficaz la intervenci(cid:243)n. La enmienda constitucional de 1945 sobre intervenci(cid:243)n econ(cid:243)mica, no tiene un alcance meramente adjetivo, sino que oper(cid:243) una profunda transformaci(cid:243)n de nuestro derecho constitucional. PrevØ con sabia intuici(cid:243)n, las modalidades de organizaci(cid:243)n y acci(cid:243)n jur(cid:237)dica que las exigencias del desarrollo econ(cid:243)mico v social del pa(cid:237)s ir(cid:237)an a imponer en la dØcada del 60 con urgencia inaplazable, y en este

aspecto dio a nuestro estatuto pol(cid:237)tico insospechada actualidad y operancia. El precepto del art(cid:237)culo 32 plasm(cid:243) con sabidur(cid:237)a y oportuna previsi(cid:243)n un principio dominante en el derecho pœblico contemporÆneo. La interdependencia econ(cid:243)mica de los pa(cid:237)ses en la era actual, las tremendas facilidades de comunicaci(cid:243)n de las corrientes pol(cid:237)ticas y de los sentimientos colectivos de mejoramiento social que fluyen en uno u otro continente, han roto los viejos estamentos nacionales para darle a la vida colectiva dinÆmica y versatilidad que exigen .del Gobierno medios de control econ(cid:243)mico esencialmente rÆpidos y oportunos. El manejo cada vez mÆs dif(cid:2