CE-SEC4-EXP1973-N2164

IMPUESTO DE REGISTRO - Régimen legal / BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA - Incompetente para reglamentar normas legales sobre el impuesto de registro

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: GUSTAVO SALAZAR T Bogotá, D. E, diecisiete (17) de mayo de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 2164

Actor: CAJA DE VIVIENDA MILITAR Demandado: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA La Junta General de Beneficiencia de Cundinamarca expidió la siguiente Resolución: "Resolución número 1 de 1970 (marzo 2), por la cual se reglamenta el cobro del 50% del valor del Impuesto de Registro y Anotación para particulares que contraten con entidades exentas del Impuesto. La Junta General de Beneficencia de Cundinamarca, en uso de sus atribuciones legales, y CONSIDERANDO "Que la Sección de Registro y Anotación desde la fecha de su creación en la Beneficencia de Cundinamarca, ha concedido la exención total del pago del impuesto a los actos o contratos que celebren las entidades exentas del impuesto con personas particulares; "Que hasta la fecha, la Sección de Registro y Anotación de la Beneficencia de Cundinamarca no ha liquidado ni recaudado el valor del impuesto de registro correspondiente a los particulares que contraten con entidades que están exentas del impuesto, estando obligada para ello, por disposiciones legales vigentes; "Que el Artículo 14 de la Ley 39 de 1890 establece la forma como se deben pagar

los derechos de registro y anotación, estableciendo el Artículo 2625 del C.C. las cuotas proporcionales con que deben contribuir equitativamente las partes contratantes; "Que la Ley 56 de 1904 establece las exenciones del pago de derechos de registro, al decir en el Artículo 14: "La Nación, los Departamentos, los Municipios y los Establecimientos de Instrucción Pública y de Beneficencia no están sujetos al pago de derechos de registro. Pero los particulares que contrataren con esas entidades y se obligaren en favor de ellas, sí deberán pagar el impuesto que a ellos correspondiere; "Que por disposiciones legales vigentes se han concedido exenciones del Impuesto a distintas entidades; "Que dichas disposiciones legales, solo amparan las excepciones de las entidades exentas, más no a los particulares que con ellas contraten; "Que en materia impositiva la costumbre no hace Ley, resuelve: "Artículo 1. El Impuesto de Registro y Anotación, que deben pagar los particulares que contraten con entidades legalmente exentas, se liquidará conforme lo establece el Artículo 14 de la Ley 56 de 1904 o sea un cincuenta por ciento (50%) de su valor. "Artículo 2. Para que sea reconocida, en lo sucesivo, la exención del Impuesto de Registro, la entidad que aduzca la exención deberá citar en el texto del documento correspondiente, la disposición o disposiciones legales que le otorgaron tal beneficio. "Artículo 3. Cuando una entidad exenta legalmente acuerde en un contrato pagar la totalidad de los gastos de escritura, la Sección de Registro y Anotación de la Beneficencia liquidará al respectivo particular el cincuenta por ciento (50%) a que

se refiere la presente Resolución, por cuanto el beneficio de la exención no se puede hacer extensivo a los particulares por medio de contratos. "Artículo 4. Esta Resolución rige a partir de la fecha de su expedición. "Comuniqúese y cúmplase. Dada en Bogotá, a los 2 días del mes de marzo de

1970. El Presidente, Ernesto Andrade Valderrama. El Secretario, Antonio José

Contreras Ramírez". El Gerente de la Caja de Vivienda Militar pidió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declare nula la anterior resolución por dos órdenes de razones: primera, porque la Junta de Beneficencia carece de facultad para reglamentar disposiciones legales, la que corresponde al Presidente de la República en virtud de la norma del Artículo 120, numeral 3, de la Constitución Nacional; y segunda, porque es violatoria de las normas contenidas en los Artículos 14 de las Leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, 2625 del Código Civil y 33 del Decreto Ley 3073 de 1968. Se hicieron presentes en el juicio el Síndico Gerente de la Beneficencia y el Gerente del Banco Central Hipotecario, el primero para impugnar la acción y el segundo para coadyuvarla. Mediante sentencia de cinco de mayo de 1972 el Tribunal accedió a la declaración solicitada porque encontró que la resolución era violatoria de las Leyes 39 de 1890 y 56 de 1904 en cuanto por ella los particulares "tienen siempre a su cargo el pago de la mitad de un impuesto que en muchos casos no les corresponde hacer y que en otros deben cubrir en su totalidad o al menos en un cincuenta por ciento".

En virtud de apelación interpuesta por el apoderado del Síndico Gerente de la Beneficencia el negocio ha venido a conocimiento del Consejo de Estado. El Fiscal doctor Ortiz Amaya conceptúa que puesto que ni el Artículo 14 de la Ley 39 de 1890 ni el 14 de la Ley 56 de 1904 han establecido una proporcionalidad en el pago del impuesto de registro cuando se presente el caso de que uno de los otorgantes se halle exento de él "sino que cuando es el particular a quien le toca pagarlo debe hacerlo totalmente cuando es la entidad exenta a quien corresponde hacerlo no pagaría nada, la decisión de cobrar indiscriminadamente el 50% del valor del registro a quien contrate con algunas de esas entidades es totalmente arbitraria y violatoria de los Artículos mencionados". Para resolver el recurso.

LA SALA CONSIDERA

1. El legislador de 1890 creó el impuesto denominado derecho de registro, que la Nación cobraría por los documentos sujetos a inscripción en las oficinas de registro y que pagarían los vendedores u otorgantes de las escrituras, los rematadores, la parte favorecida en las sentencias, los testadores, albaceas o herederos, etc. (Artículos 4 y 14 de la Ley 39 de 1890).

2. Después dispuso que la Nación, los Departamentos y los Municipios y los establecimientos de instrucción pública y de beneficencia no estaban sujetos a él, pero que "los particulares que contrataren con esas entidades y se obligaren en favor de ellas sí debían pagar el impuesto que a ellas correspondiere" (Artículo 14 de la Ley 56 de 1904).

3. La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa de 1909 expidió la Ley VIII (Abril 7) sobre descentralización administrativa, la que decretó que en lo sucesivo serían rentas departamentales "las de licores nacionales, degüello de ganado mayor, registro y anotación".

Del anterior recuento histórico se concluye que

4. El denominado impuesto de registro fue desde 1890 hasta 1909 renta nacional y que luego la Nación lo cedió a los Departamentos para que fuese renta departamental, quienes lo perciben en la actualidad directamente de los obligados a su pago.

Ahora bien,

5. Siendo el referido impuesto una creación de la Ley y estando regido por normas legales, su reglamentación corresponde de manera exclusiva al gobierno nacional, en desarrollo de la facultad conferida por el Artículo 120, numeral 3, de la Carta y de ninguna manera a los gobernadores por carecer de competencia para dictar órdenes, decretos y resoluciones encaminados al desarrollo de los preceptos legales.

6. Como es bien sabido la competencia en derecho administrativo es el poder legal de ejecutar determinados actos, la que requiere siempre un texto expreso de la Ley para que pueda existir y además su ejercicio tiene que amoldarse a las especiales condiciones de hecho previstas en la misma.

En el caso que se examina se tiene que la resolución número 1 de 1970 acusada es reglamentaria del impuesto de registro en lo que dice relación con el cobro del 50% que deben pagar los particulares que celebren contratos con personas exentas de pagar el mismo gravamen, la que fue dictada por la Junta General de

Beneficencia de Cundinamarca, entidad cuya misión es el manejo y administración de sus propias rentas (Ley 15 de 1869) pero que carece de facultad para reglamentar las ordenanzas departamentales y mucho menos las Leyes. Y si dice obrar como delegataria de facultades conferidas por el Gobernador, tampoco puede hacerlo, pues ya está visto que este funcionario carece de aptitud legal para ello. De allí que resulte establecida la primera causal invocada por el actor para pedir su nulidad y resulta innecesario entrar en el estudio de las demás propuestas. Es oportuno recordar que el Consejo de Estado ha dicho en repetidas ocasiones que los Gobernadores tienen únicamente la facultad reglamentaria en relación con las ordenanzas expedidas por la respectiva Asamblea y que si lo hacen en cuanto a las Leyes invaden una esfera en la cual no les corresponde actuar, porque esta potestad está atribuida al órgano ejecutivo nacional (autos de 18 de septiembre de 1941, ponente doctor Tulio Enrique Tascón y de 27 de octubre de 1942, ponente doctor Gonzalo Gaitán). Se impone, por tanto, confirmar la sentencia apelada aunque por razones bien distintas de las que tuvo el Tribunal para anular la resolución acusada. En tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, oído el concepto fiscal y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, confirma la sentencia apelada de que se ha hecho mérito en esta providencia. Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de hoy.

HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, MIGUEL LLERAS

PIZARRO GUSTAVO SALAZAR T., HERNANDO FRANCO ROJAS,

SECRETARIO