CE-SEC4-EXP1973-N2186

VIA GUBERNATIVA - Recursos de reposición y de apelación / APELACIONSolo puede interponerse ante el superior jerárquico / TESORERO MUNICIPAL - Es un funcionario que depende exclusivamente del Concejo Municipal / ALCALDE MUNICIPAL - No es superior jerárquico del Tesorero Municipal / APELACION - Improcedencia de apelación ante el Alcalde Municipal respecto de las resoluciones de los Tesoreros / REPOSICION - El recurso de reposición no es obligatorio para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Causa: el impuesto se causa por el solo ejercicio de la actividad / ACUERDO MUNICIPAL - Ambito de aplicación: no puede gravar sino las actividades industriales y comerciales que se realicen dentro de los límites de su territorio

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HERNANDO GOMEZ MEJIA Bogotá, D.E., veintidós (22) de febrero de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 2186

Actor: ACERIAS PAZ DEL RIO S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE NOBSA Referencia: Exp. No. 2186 Impuestos. Actor: Acerías Paz del Río, S.A.

La sociedad anómina mercantil "Acerías Paz del Río S.A.", por conducto de apoderado, en ejercicio del contencioso de impuestos, solicitó del Tribunal Administrativo de Boyacá que se revise la operación administrativa de liquidación del impuesto de industria y comercio practicada a la sociedad por la Tesorería

Municipal de Nobsa por el primer semestre del año gravable de 1970 y que en virtud de tal revisión se hagan las siguientes declaratorias:

1. Que Acerías Paz del Río no puede ser gravada con el indicado impuesto por el primer semestre de 1970.

2. Que en consecuencia son nulas las liquidaciones del impuesto practicada por el Tesorero de Nobsa el 30 de marzo de 1971, el reconocimiento No. 001 de 14 de abril de 1971, la Resolución 001 de 25 de mayo de 1971, por el cual se fijó el impuesto aludido, lo mismo que las resoluciones por medio de las cuales el Tesorero y Alcalde Municipal de Nobsa negaron contra la última resolución los recursos de reposición y apelación respectivamente.

3. Que la Tesorería Municipal de Nobsa debe devolver a la actora la suma de $ 835.250.00 consignada en dicha dependencia o la suma menor que resulte acreditada en el juicio.

La síntesis de los hechos en que se fundamenta la acción es la siguiente: Por el acuerdo No. 23 de 16 de septiembre de 1968 el Concejo de Nobsa estableció el impuesto de industria y comercio sobre la base de la anualidad según se desprende claramente de los Artículos 8o.. 17 y 20 inciso lo.; esto significa que el impuesto sólo podía liquidarse y principiar a pagarse a partir del 1º de julio de 1970 como resultado de la declaración que el contribuyente hubiese hecho entre el lo. de enero y el 21 de marzo de dicho año sobre la actividad económica del año inmediatamente anterior, o sea, 1969 y de la liquidación que debe hacerse llegar al contribuyente antes del 30 de julio del año primeramente citado; sin embargo,

como puede observarse de los documentos acompañados a la demanda, la liquidación del impuesto a la empresa por el primer semestre de 1970 sólo le fue comunicada en abril de 1971 o sea casi un año después de lo que dispone el acuerdo que entró en vigencia el 3 de diciembre de 1969 según providencia del Consejo de Estado que cita el demandante. De otro lado, el funcionario liquidador, apartándose de la declaración hecha por la empresa apeló como fuente de conocimiento al informe presentado por el Presidente a la Asamblea General de Accionistas por el ejercicio de 1969 y toma como materia imponible el total de ventas realizadas en el país en dicho año ($ 588' 198.973.00), en vez de hacer el cálculo sobre las ventas realizadas en el municipio de Nobsa según la declaración que legalmente hizo el Presidente de la Empresa. El actor señala como violadas las siguientes disposiciones del acuerdo No. 023 de 1968: Artículos 17 y 20 inciso 1o., 27 y 9o. por las razones jurídicas que se comentarán en el curso de esta providencia. El municipio de Nobsa se hizo representar por medio de apoderado legalmente constituido. Tramitado el juicio legalmente y practicadas las pruebas, finalizó la primera instancia con sentencia de 28 de junio de 1972 por medio de la cual el Tribunal no accedió a la súplica de la demanda. Contra esta providencia interpuso recurso de apelación el apoderado de la empresa demandante Dr. Gonzalo Vargas Rubiano. Durante el trámite ante el Consejo de Estado, se hicieron llegar a los autos algunas pruebas oportunamente

solicitadas; alegaron tanto el apoderado de la empresa como el del municipio de Nobsa, Dr. César Castro Perdomo, en defensa de sus opuestas pretensiones. Como se recibió ya vista del Fiscal 3o. de la Corporación Dr. Ortiz Amaya y se halla ejecutoriado el auto de citación para sentencia se procede a decidir del mérito del recurso mediante las consideraciones que se expresan enseguida: Tres puntos sustanciales se deben estudiar el Consejo de Estado para definir el problema jurídico que está actualmente a su consideración: Primero: Si se agotó o no la vía administrativa o si la acción está caducada.

Segundo: Si Acerías Paz del Río podía ser gravada con el impuesto de industria y comercio por el primer semestre del año de 1970.

Tercero: Si la base imponible debe ser el total de ventas realizadas en el país por Acerías Paz del Río S.A. en el año de 1969 o únicamente las que se efectuaron en el municipio de Nobsa.

PRIMERO: SI SE AGOTO O NO LA VIA ADMINISTRATIVA O SI LA ACCION ESTA CADUCADA Con fecha 30 de Marzo de 1971 el Tesorero Municipal de Nobsa hizo la liquidación del impuesto de industria y comercio que debía pagar Acerías Paz del Río por el lapso comprendido entre el 1o. de enero y el 30 de junio de 1970, la cual ascendió a la suma de $ 750.000.00 y por medio de la Resolución No. 001 de 25 de mayo de 1971 se reconoció a favor del municipio y a cargo de la demandante la misma suma más los intereses de mora por el capital expresado,

desde el 1o de julio de 1970 hasta cuando se verifique el pago, a razón del 1% mensual. En la misma resolución se dice que contra ella puede interponerse el recurso de reposición ante el funcionario que la dictó y el de apelación ante el Alcalde Municipal. La empresa demandante interpuso el recurso de reposición ante el Personero de Nobsa y subsidiariamente el de apelación ante la Alcaldía; para ceñirse a las disposiciones del Acuerdo 23 de 1968 consignó a órdenes de la Tesorería el cheque de gerencia No. 0054865 serie A del Banco de Colombia por la cantidad de $ 835.250.00, lo que hizo a título de depósito para responder por el pago del crédito reclamado. El Tesorero estudió el recurso interpuesto por el apoderado de la empresa considerando las distintas razones expuestas por el mismo y se negó a reponer su resolución según providencia de 17 de junio de 1971 (folios 26 a 27). Posteriormente concedió el recurso de apelación ante el Alcalde, quien se negó a estudiarlo afirmando que el recurrente no estaba a paz y salvo con el Tesorero Municipal, requisito exigido por el Artículo 33 del acuerdo. Vino luego un "tour de forcé" entre la Tesorería, el apoderado de la Empresa y la Alcaldía que dio origen a multitud de determinaciones las cuales culminaron con la siguiente constancia que se considera importante transcribir textualmente: "Se deja exprés (sic) constancia de acuerdo con lo solicitado y autorizado por esta Tesorería en Auto que obra en estas diligencias que tanto la liquidación del

impuesto de fecha 30 de marzo de 1971 como la Resolución No. 001 de 25 de mayo de 1971 quedaron ejecutoriadas en la fecha de hoy 22 de septiembre de 1971, una vez notificados el Personero del Municipio y el Representante Judicial de ACERIAS PAZ DEL RIO S.A. del auto expedido por esta Tesorería de fecha 25 de agosto del corriente en que se declaró ejecutoriada la diligencia correspondiente al cobro del impuesto de Industria y Comercio, por el primer semestre de 1970". (folio 35). Sostiene el señor apoderado del municipio de Nobsa que no fue legalmente agotada la vía administrativa porque de conformidad con el Artículo 33 del Acuerdo 023 de 1968 para interponer cualquiera de los recursos que en el mismo estatuto se establecen es indispensable estar a paz y salvo por concepto del impuesto de industria y comercio y que tal pago no se hizo porque el depósito hecho por el recurrente no puede considerarse como pago. SE CONSIDERA El Artículo 30 del acuerdo 023 de 1968 por medio del cual se reglamentó el impuesto de industria y comercio en el municipio de Nobsa establece que contra la resolución mediante la cual se liquida el gravamen proceden por la vía gubernativa el recurso de reposición ante la misma oficina que fijó el aforo y el de apelación ante el Alcalde, con el mismo objeto. Es interesante estudiar esta disposición frente a la forma como se hizo la liquidación del impuesto en el negocio que actualmente se debate porque la Sala observa una grave anomalía inclusive de orden constitucional en el momento en que el Tesorero de Nobsa concedió

recurso de apelación ante el Alcalde de la misma ciudad que no es su superior jerárquico. Dada la naturaleza jurídica de los recursos de reposición y apelación es evidente que éste último sólo puede interponerse ante el superior jerárquico y que por lo mismo sería impertinente una apelación ante un funcionario que no tenga como subordinado al funcionario de cuya providencia se recurrió. De acuerdo con esto cuando el Artículo 30 del acuerdo 23 establece el recurso de apelación hay que entender que él sólo existe en relación con las providencias que dicten los funcionarios que tengan como superior jerárquico al alcalde; pero cuando la relación de dependencia no existe es claro que la resolución o sólo es susceptible del recurso de reposición o debe apelarse a una autoridad distinta que por cierto no aparece prevista en el acuerdo orgánico del impuesto de industria y comercio de Nobsa, que dicho sea de paso adolece de graves defectos de técnica legislativa. El Concejo Municipal, de acuerdo con la Constitución, es una Corporación administrativa de elección popular que cumple en el régimen municipal el sistema de descentralización administrativa prevista por la Carta Fundamental; entre sus funciones señaladas en el Artículo 197 está la de elegir Personeros y Tesoreros Municipales, fuera de los demás funcionarios o empleados que la Ley determina. Esto significa que los Tesoreros Municipales por el ordenamiento mismo de la Constitución son funcionarios que dependen exclusivamente de los Concejos que tienen sobre ellos la labor de inspección y vigilancia y que pueden removerlos por causas legales. Lo anterior está diciendo con plena claridad que una disposición o resolución de un Tesorero Municipal no puede ser apelable ante el Alcalde porque

de él no depende y lógicamente se violaría la Constitución que establece las atribuciones y jerarquías de las distintas corporaciones y funcionarios municipales al establecerse un recurso de alzada ante el Alcalde Municipal respecto de disposiciones que dicten los Tesoreros Municipales. Lo anterior corrobora lo ya dicho en el sentido de que cuando el Artículo 30 del Acuerdo 23 de 1968 habla de recurso de apelación ante el Alcalde, jamás podría referirse a aquellas resoluciones o liquidaciones que del gravamen de impuesto de industria y comercio haga el Tesorero Municipal. Por lo tanto se reitera el concepto de que al concederse la apelación ante el Alcalde y al entrar éste a estudiar el recurso así sea para negarlo se siguió un procedimiento violatorio de la Constitución porque se creó una relación de jerarquía entre el Alcalde y el Tesorero que es ilegal. De lo expuesto es forzoso deducir que contra la resolución del Tesorero sólo cabía el recurso de reposición pues descartado está el de apelación ante el Concejo que no lo establece la Ley; ahora bien: el Tesorero Municipal de Nobsa estudió y resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 001 de 25 de mayo de 1971 por medio de la cual se fijó el impuesto al demandante, en la providencia respectiva no consideró ilegal el depósito que como garantía dio la empresa o por lo menos no hizo alusión a ello quizá porque estimó que era suficiente para respaldar la petición y es lo cierto que esa determinación está hoy plenamente ejecutoriada. A esto hay que agregar que de conformidad con el Artículo 15 del

Decreto 2733 de 1959 el recurso de reposición no es obligatorio para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, razón por la cual la Sala debe tener por agotada legalmente la vía administrativa en razón de haberse estudiado y definido el recurso de reposición, situación que, agregada al hecho del depósito, constituye una definición jurídica consolidada para la actora que le abrió las puertas para recurrir a la vía contencioso administrativa; por ello comparte lo que sobre este punto dice el señor Fiscal en su vista. "Es posible que a la luz del Acuerdo No. 023 de 1968 el Tesorero Municipal y el Alcalde a su vez, tuvieran razón en exigir el pago del impuesto para tramitar los recursos correspondientes, pero es la propia Tesorería quien recibió la suma en calidad de depósito y por concepto de esos impuestos y fue ella quien bien o mal atendió el recurso de reposición y concedió el de apelación subsidiario y tanto el acto de recibo del dinero en cuestión, como la tramitación que se le dio a las reclamaciones formuladas por la empresa, colocan a ésta en una situación de protección para impedir que se alegue el no agotamiento de la vía gubernativa, siendo que los recursos correspondientes fueron atendidos y tramitados, aún cuando hayan sido negados por razón del propio error cometido por la Tesorería al recibir el dinero en la calidad en que lo recibió'. En cuanto al hecho de que la acción está prescrita porque según lo sostiene el señor apoderado del municipio la liquidación definitiva quedó notificada legalmente al contribuyente el 5 de mayo de 1971, es objeción que aparece desvirtuada por la

misma Tesorería Municipal de Nobsa en la constancia que antes se transcribió en la cual se dice categóricamente que la liquidación del impuesto y la Resolución No. 001 de 25 de mayo de 1971 quedaron ejecutoriadas el 22 de septiembre de

1971. Si en esta constancia la Administración incurrió en un error el ciudadano no puede sufrir consecuencias de él y al contrario puede atenerse perfectamente a lo que expresó aquélla.

Sobre un caso semejante dijo esta Sala en sentencia de 11 de junio de 1970 con ponencia del Consejero Dr. Gustavo Salazar T. "Es evidente que para recurrir en demanda ante lo contencioso administrativo es necesario que se haya agotado la vía administrativa y que ésta no se agota legalmente cuando el interesado no ha ejercitado contra la operación gubernamental los recursos establecidos en la Ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales. Y es verdad también que la jurisprudencia del Consejo tiene sentado que cuando se interponen recursos sin el lleno de las exigencias legales o extemporáneamente tampoco se cumple con la obligación de agotar la vía gubernativa para efectos de acudir a la jurisdicción contenciosa. "Pero cuando el interesado aprovecha los recursos según indicación de la propia Administración y ésta le dice luego que ha equivocado el procedimiento, la vía gubernativa se entiende debidamente agotada para efectos de acudir al contencioso administrativo. Ello por la obvia razón de que la instrucción del funcionario equivale a un mandato para el gobernado y si luego resulta equivocada no puede éste cargar con las consecuencias del error de la propia

administración". (Se subraya). De lo anterior deduce la Sala que no le asiste la razón al señor apoderado del municipio de Nobsa cuando sostiene que no se agotó la vía gubernativa y que la acción está prescrita ya que, en cuanto hace relación a esta última parte la Resolución impugnada quedó ejecutoriada el 22 de septiembre de 1971 y la demanda fue presentada el 9 de noviembre del mismo año, es decir que no habían pasado los tres meses de caducidad para el ejercicio de la acción de impuestos.

SEGUNDO: SI ACERIAS PAZ DEL RIO PODIA SER GRAVADA CON EL

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR EL PRIMER SEMESTRE DEL

AÑO DE 1970

Sostiene el actor que según el Artículo 17 del Acuerdo 23 de 1968 entre el 1o de enero y 21 de marzo de cada año las personas gravadas con el impuesto deberán presentar una declaración con los datos correspondientes a sus actividades y que el Artículo 20 establece que anualmente se hará la liquidación del impuesto tomando como base tal declaración y agrega: "En la liquidación se fijará el gravamen que debe pagarse durante el período comprendido entre el o. de julio del año en curso y el 30 de junio del siguiente año". Como de acuerdo con dichas normas la anualidad sólo empezó a operar el 1o de julio de 1970, es necesario deducir que la empresa no estaba obligada a pagar el primer semestre del año indicado porque con ello se violaría el criterio de anualidad claramente determinado por el estatuto municipal. El argumento en realidad no resiste un análisis siquiera benévolo, en efecto: por

razón de las demandas de nulidad que se presentaron contra el estatuto orgánico del impuesto a que atrás se hizo alusión, aquél sólo entró en vigencia el 3 de diciembre de 1969 y no como se había previsto, que entraría en vigencia en 1968; por esta razón se presentó una dificultad de hecho para liquidar el primer semestre de 1970 ciñéndose estrictamente a la letra del acuerdo. Pero no se escapa a la consideración del fallador el que la imposibilidad de hecho en que estuvo la Tesorería de Nobsa para liquidar el impuesto entre el primero de junio de 1969 y el 30 de junio de 1970 por estar de por medio una decisión del Consejo de Estado, no tiene la virtud de liberar a la empresa del pago en el primer semestre de 1970 y que aunque la liquidación se hubiera hecho sin ceñirse al procedimiento indicado en el acuerdo y sólo hubiera venido a notificarse en abril de 1971, no constituye violación clara de la Ley y muchísimo menos puede contemplarse eso como causal de nulidad que haga nugatorio el gravamen en el período indicado, porque el impuesto se causa por el solo ejercicio de la actividad. En realidad de verdad el criterio de anualidad es simplemente una norma adjetiva de organización que por circunstancias como la examinada podía alterarse para no quebrantar el derecho sustancial consagrado en el acuerdo que establecía la obligación de pagar el gravamen a partir del 1o de enero de 1970. Sería ciertamente sacrificar en este caso el derecho a la forma y es sabido que tal forma de interpretación está por demás descartada en la aplicación recta de la justicia.

TERCERO: SI LA BASE IMPONIBLE DEBE SER EL TOTAL DE VENTAS REALIZADAS EN EL PAIS POR ACERIAS PAZ DEL RIO S.A. EN EL AÑO DE 1969 O UNICAMENTE LAS QUE SE EFECTUARON EN EL MUNICIPIO DE

NOBSA. Afirma en este punto el demandante que el alcance de la imposición establecida por el Artículo 9o. del Acuerdo 23 no puede extenderse racionalmente a las ventas que la empresa demandante haga fuera del municipio de Nobsa. Que la empresa con entera honestidad procedió a hacer la declaración de ventas por el año de 1969 por un total, en el municipio de Nobsa de $ 5.684.265.76 y con la anotación de que éstas formaban parte del total de las hechas en el país por un valor de $ 588.198.973.00; sin embargo la oficina liquidadora procedió a tomar como base impositiva el total de ingresos obtenidos por la empresa en todo el país, como si fuera materia del gravamen en ese municipio las ventas hechas en Bogotá, en Medellín, en Cali, etc. "La interpretación racional del impuesto exige que éste no pueda recaer sino sobre las operaciones realizadas dentro del ámbito municipal, lo contrario llevaría al absurdo no solamente de extender extraterritorialmente la esfera de competencia local impositiva, con quebranto de las normas constitucionales y legales, sino de crear una doble tributación sobre la misma actividad o materia imponible, con violación del principio de non bis in ídem, tan de recibo en la sigla financiera".

Y agrega: "En el expediente obran los comprobantes del pago del impuesto de industria y

comercio al Distrito Especial de Bogotá (folio 135), al municipio de Samacá (folio 134) y al municipio de Paz del Río (folio 133), correspondientes todos al primer semestre de 1970, o sea de enero a julio, de Nobsa, por modo extraño acogida por el Tribunal de Tunja, tendríamos que la empresa habría de pagarle simultáneamente, por idéntico motivo, a Nobsa y a Bogotá D.E., a Nobsa y a Samacá, a Nobsa y a Paz del Río. . . " SE CONSIDERA El impuesto de industria y comercio, denominado por la Ley 97 de 1913 impuesto de patentes, es el que puede establecerse sobre carruajes de todas las clases y vehículos en general, incluidos los automóviles y velocípedos; sobre establecimientos industriales en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre clubes, teatros, cafés, cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de cualquiera clase, casas de préstamos y empeños, pesebreras, establos, corrales, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase, fue inicialmente creado para la ciudad de Bogotá y sucesivamente extendido para los otros municipios por las Leyes 84 de 1915, 72 de 1926, 89 de 1936 y 1 15 de 1948. Es evidente que la Ley creadora del impuesto no determinó el sistema que debía adoptarse para implantarlo sino que se limitó a determinar sobre qué bienes y establecimientos podía organizarse y es por ello por lo que ciertamente hay

bastante anarquía en cuanto a los sistemas que los municipios han escogido para determinar la forma de hacer efectivo el impuesto; unos lo hacen teniendo en cuenta el valor de los establecimientos, su movimiento comercial, la capacidad instalada de las fábricas, el volumen de ventas, etc. Si tomamos, por ejemplo, la reglamentación del impuesto en el Distrito Especial de Bogotá según el acuerdo No. 70 de 1962, cuya copia obra en los autos, nos encontramos que dicho impuesto se creó sobre los establecimientos dedicados a la producción, extracción, transformación y reparación de cualquier clase de materiales o bienes, lo mismo que sobre los expendios de bienes o servicios y las oficinas o establecimientos de negocios en general. (Artículo 2o.). El Artículo 9o. preceptúa textualmente: "Son factores para fijar el gravamen correspondiente a los establecimientos comprendidos en el literal a) del Artículo 2o., el promedio mensual de sus ventas brutas y el número de caballos de fuerza instalados en el respectivo establecimiento; y a los establecimientos comprendidos en el literal b) del mencionado Artículo 2o. el promedio mensual de sus ventas u operaciones brutas y el valor del arrendamiento mensual del local respectivo". No sobra agregar que al tenor del Artículo 1o del indicado acuerdo el impuesto recae sobre las actividades industriales y comerciales que se ejerzan por personas naturales o jurídicas",. . . en el territorio del Distrito Especial de Bogotá". En cuanto al acuerdo 023 del Concejo Municipal de Nobsa nos encontramos con que es bastante impreciso y confuso en la determinación de las actividades sobre

las cuales puede establecerse el gravamen. Dice al respecto el Artículo 9o. lo siguiente: "Para la determinación del gravamen que corresponda a cada establecimiento en donde se ejerzan actividades industriales, comerciales, o de servicios con finalidad de lucro se tomará como base el volumen de las operaciones de cambio o ingresos brutos expresados en moneda legal, en períodos de 3 a 12 meses, de manera que permita establecer un promedio mensual el cual será multiplicado por el millaje que corresponda a cada clase genérica de actividad". ¿Cabe preguntarse entonces qué se entiende por operaciones de cambio o ingresos brutos a que se refiere el Artículo citado? , La Sala está de acuerda con el Fiscal que por tales expresiones deben entenderse las ventas de los productos elaborados por la factoría cuya actividad se grava, en oír palabras, las operaciones de compra venta de los artículos producidos por las respectivas fábricas o establecimientos comerciales abarcados por el acuerdo. Pero disiente del concepto fiscal en cuanto a su pensamiento de que el acuerdo puede abarcar operaciones de compra ventas realizadas más allá de los límites del municipio. En efecto: Es indudable que ninguna corporación o funcionario público pueden pretender que las actividades jurídicas que realicen traspasen los límites del lugar o espacio territorial que tanto la Constitución como las leyes le han señalado para su ejercicio. El ordenamiento jurídico exige que para que las autoridades de todo orden puedan ejercer válidamente sus funciones ellas deben tener competencia suficiente para producir sus providencias. Esa competencia tiene tres aspectos a saber: por razón de la materia, por razón del tiempo y por razón del lugar. La falta

de cualquiera de estos elementos jurídicos engendra un vicio intrínseco del acto administrativo que lo hace absolutamente nulo; de ahí por qué los tres vicios de incompetencia han sido clasificados por la doctrina de la siguiente manera: a) Incompetencia por razón de la materia (ratione materiae) Se presenta cuando el funcionario o corporación administrativos realizan actividades sobre cuestiones atribuidas a otras autoridades. b) Incompetencia por razón del tiempo. (Ratione temporis). Ocurre cuando el agente administrativo, no obstante tener atribución para actuar, lo hace antes o más allá del período señalado por la Ley para ello como, por ejemplo, si se tratara de cobrar un impuesto antes del vencimiento del término señalado para su pago. c) Incompetencia por razón del lugar. (Ratione loci). Se presenta cuando un agente administrativo actúa o dicta disposiciones para un territorio dentro del cual no ejerce su autoridad; en el órgano jurisdiccional se habla de territorio dentro del cual el juez no tiene jurisdicción.

Ahora bien: el Artículo 5o. de la Constitución Nacional establece que son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquéllos y éstas. En esta forma se estableció en Colombia la descentralización territorial, base de la descentralización administrativa que fue una de las finalidades que realizó el constituyente de 1886 para hacer operante el pensamiento de Núñez de centralismo político y descentralización administrativa.

Lo anterior significa que en esas divisiones territoriales habrá funcionarios y corporaciones cuyas competencias se extienden exclusivamente a los límites de

cada una de ellas y que todo acto que quiera llevar la voluntad jurídica de funcionarios o corporaciones más allá de esos territorios estará viciado de incompetencia por razón del lugar. Así las cosas, cuando un concejo municipal establece impuestos o contribuciones, aún obrando dentro de sus atribuciones legales, nunca puede pretender que tales impuestos puedan hacerse efectivos en otros municipios. Esta Sala Cuarta tuvo oportunidad de pronunciarse sobre este problema en sentencia de 12 de julio de 1968, por medio de la cual se declaró nulo el denominado impuesto de gerencia establecido por un acuerdo del Concejo Municipal de Medellín; dice así la parte pertinente de dicha providencia: Ante todo, precisa concretar que desde las ordenaciones del Código de Régimen Político y Municipal en su Artículo 169, se establece que los Concejos para imponer contribuciones, deben hacerlo "dentro de los límites señalados por la Ley"; que el Artículo 161 ibidem, como el primero de la Ley 91 de 1931, contienen prohibiciones a los Cabildos Municipales sobre la materia comentada; y que, además, en la Constitución Nacional existen normas como las de los Artículos 5o. que instituye la división territorial en la Nación y 197 que establece que la creación de impuestos para las necesidades locales de los municipios, ha de hacerse de conformidad con la Constitución, la Ley y las Ordenanzas. Mandatos éstos que se reproducen en distintas leyes reglamentarias de los tributos y contribuciones atañaderas a los erarios municipales, como son la 97 de 1913, 84 de 1915, 72 de

1926, 89 de 1936 y 115 de 1948. Todo ese conjunto de disposiciones tiende a prevenir que los Acuerdos de los Concejos en materia tributaria para los gastos de la Administración, deben siempre ceñirse a la Constitución, Leyes y Ordenanzas". "A la Ley 72 de 1926 que autorizó al Municipio de Bogotá para la imposición de ciertos gravámenes fiscales, facultad que luego se extendió a otros municipios de presupuesto mayor a determinada cuantía, se le interpretó por la jurisprudencia con exagerada amplitud, no obstante que dicho estatuto consagra que la creación y organización de tales tributos se haga con sujeción a la Constitución y a la Ley, prescindiendo de la previa autorización de la Asamblea Departamental, estatuida en anteriores preceptos. Se llegó a interpretar que los Cabildos en materia de impuestos podían establecer todos aquellos que no estuviesen prohibidos expresamente. Pero tal doctrina fue revaluada para que el Artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal que armoniza con el 197 de la Constitución Nacional, quedara vigente, sujetando a los Municipios a crear tributos o contribuciones, dentro de los límites señalados por la Ley, es decir, merced a previa y expresa autorización. No hizo tránsito, pues, la tesis de una autonomía fiscal, de las Municipalidades, y si se omitió en algunos casos la autorización de Ordenanzas Departamentales, no se suprimió, en cambio, la acomodación de los impuestos a las normas constitucionales legales. "Porque no sólo es desde el punto de vista de la legalidad de donde debe enfocarse esta materia impositiva municipal, sino también desde un ángulo

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