CE-SEC4-EXP1973-N2220

DERECHO DE PETICION - El peticionario debe aportar las pruebas que sustentan su petición / PRUEBAS - El solicitante debe acompañar a su petición los estudios, cálculos matemáticos, análisis, investigaciones y demás datos tendientes a demostrar la realidad / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Puede negar petición por falta de respaldo probatorio de la misma

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JUAN HERNANDEZ SAENZ Bogotá, D. E., tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 2220

Actor: SEGUROS CARIBE S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA La compañía "Seguros Caribe S.A.", en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, solicita que sean anulados los oficios números DS y C 1975 20793 de 1971 y DS y C 107 1593 de 1972 expedidos por la Superintendencia Bancaria y que, para restablecer a la actora en sus derechos, el Consejo le dé "las órdenes pertinentes a la Superintendencia, para que se modifique el Artículo 28 de nuestra tarifa de automotores de acuerdo con lo solicitado por la Compañía, y pueda ésta en desarrollo de su libertad de contratación, conceder por separado o en conjunto los amparos de responsabilidad civil y los de daños, robo, hurto, incendio, tal como la propia Superintendencia afirma que pueden legal y doctrinariamente concederse, en el mismo oficio que niega nuestra petición", según reza textualmente esta

súplica del libelo. Considera la demanda que los oficios acusados son violatorios de los Artículos 20, 55, 76 y 32 de la Constitución. Del primero, porque la Superintendencia carece de facultad legal expresa para denegar la solicitud de Seguros Caribe, como le era menester por ser una agencia gubernamental o autoridad pública, sin que le fuere suficiente para hacerlo invocar razones de aparente inconveniencia de aquella iniciativa particular. De los segundos, porque es al Congreso y no a una oficina de la Rama Ejecutiva a quien le compete establecer la obligación de contratar siempre el seguro por responsabilidad civil, sin que le sea dable a la Superintendencia impedir entre tanto la contratación individualizada de los distintos riesgos. Y del último, porque la negativa de la Superintendencia a la petición de Seguros Caribe coarta la libertad de empresa y de la iniciativa privada que garantiza el Artículo 32 de la Constitución. Asevera además la demanda que los aludidos oficios violan los Artículos 4o. de la Ley 105 de 1927, en armonía con el 27 de la Ley 45 de 1923, 282 del Código Contencioso Administrativo y 303 del Código de Procedimiento Civil, porque la facultad discrecional que aquéllos le conceden al Superintendente sólo puede ejercerla cuando vaya a constituirse una nueva compañía de seguros y porque, según lo preceptuado por los Códigos, las autoridades deben motivar sus decisiones y ello no ocurre con tales oficios. Tramitado el proceso, se adujo copia de la actuación administrativa, la compañía

demandante insistió en sus peticiones iniciales y el doctor Bernardo Ortiz Amaya, Fiscal 3o. del Consejo, conceptuó que como la Superintendencia no puede obrar discrecionalmente en casos como el sub judice sino que debe actuar con conocimiento de causa, los actos acusados han de anularse por no expresar las razones de orden técnico y legal en que se funda la negativa contenida en ellos, pero la anulación no puede conducir a que el Consejo le ordene a la Superintendencia que acceda a la solicitud de la empresa, como lo impetra el libelo, sino a disponer que dicha oficina haga los estudios y obtenga las informaciones necesarias para juzgar sobre la conveniencia o inconveniencia de lo pedido por Seguros Caribe y, con estas bases, decidir nuevamente sobre el tema. Resumida como queda la materia del juicio, corresponde ahora decidirlo mediante sentencia. Como cuestión preliminar, conviene conocer el texto de las peticiones de "Seguros Caribe S.A." y de las respuestas dadas por la Superintendencia Bancaria. Dicen así: "Bogotá, Octubre 18 de 1971. Señor Superintendente Bancario. Att. Superintendente 2o. Delegado. E.S.D. En la actualidad la tarifa de automotores establece que los amparos de casco del vehículo no se pueden expedir sin el amparo de responsabilidad civil. "La introducción de la responsabilidad civil como amparo básico en las pólizas de automotores, viene de tiempo atrás y fue adoptada por las compañías de seguros como un medio de defensa ante la fuerte siniestralidad que se presentaba en el

renglón de daños. "Con posterioridad la experiencia ha demostrado que la siniestralidad en Responsabilidad Civil, está en aumento constante. Además, las tasas de este renglón permanecen invariables desde hace varios años, mientras el valor de los siniestros crece por lo menos a la par con la devaluación de la moneda y los tribunales se muestran cada vez más inclinados a condenas severas en esta materia. "Lo anterior nos lleva a la conclusión de que es necesario cambiar la política descrita, para que la póliza de automotores ampare ante todo el casco del vehículo y los amparos restantes se puedan conceder en forma independiente. "En consecuencia muy atentamente les solicitamos que nos autoricen la supresión de la "Nota 1" aparte "Daños al Vehículo", de la "Nota 1" del aparte "Incendio" y de la "Nota" final del aparte "Robo y / o Hurto" del Artículo 2o. de nuestra tarifa. "Del señor Superintendente con toda atención. SEGUROS CARIBE S.A. (Fdo.)

EDUARDO ARENAS SILVA. GERENTE."

II "Bogotá, D.E., 23 Nov. 1971. Señores SEGUROS CARIBE S.A. Ciudad.

Apreciados señores: Con mucha atención hemos estudiado su solicitud de autorización para poder suprimir de la "Nota I", aparte "Daños al Vehículo", la "Nota" del aparte "Incendio" y de la "NOTA" final del aparte "Robo y/o Hurto" del Artículo 28 de la tarifa. "El no hacer obligatorio el amparo de Responsabilidad Civil cuando se contraten

los de Daños, Incendio, o Robo, lo vemos inaceptable por inconveniente. En otros países el Seguro de Responsabilidad Civil ha sido implantado por obvias razones de conveniencia con carácter de obligatorio en el ramo de los vehículos. "En razón de lo expuesto nos abstenemos de conceder nuestra aprobación a lo solicitado. Atentamente, (Fdo.) LUIS ARMENTA DAZA. SUPERINTENDENTE

BANCARIO. SEGUNDO DELEGADO.

III "Bogotá, 30 de noviembre de 1971. Señor Superintendente Bancario. E.S.D. Ref: Su Oficio DS y C 1975 de Nov. 23/71. En relación con su oficio de la referencia, atentamente me permito solicitar del señor Superintendente la revocatoria de su negativa a permitirnos otorgar cualquier seguro de automotores independientemente del de responsabilidad civil, petición que elevo en mi carácter de representante legal de la compañía "SEGUROS CARIBE S.A." y basado en las siguientes consideraciones: "Dice su oficio que el no hacer obligatorio el amparo de responsabilidad civil cuando se contratan los de daños, incendio o robo, lo ven inaceptable por inconveniente. "Al respecto observamos que esta apreciación no explica en lo más mínimo en qué consiste esa inconveniencia y ni siquiera señala para quién lo es. Y estimamos que la negativa a cualquier solicitud, fuera de la dada en uso de la facultad discrecional que la Ley le confiere al Superintendente para muy limitados asuntos, debe ser debidamente motivada, como todas las providencias que dicte

cualquiera de nuestras autoridades. "A renglón seguido se habla de la obligación que existe en otros países de tomar el seguro de responsabilidad civil: "Sobre el particular anticipamos a usted que somos irrestrictos partidarios de que entre nosotros se implante dicho seguro con carácter obligatorio y creemos que lograrlo sería una encomiable y propia labor de esa Superintendencia. Pero esto no quiere decir que tal seguro se deba tener, como no se tiene en estos países, como amparo básico en las pólizas de automotores; en ellos el seguro de responsabilidad civil es obligatorio, para todos los usuarios de estos vehículos, pero quedando en entera libertad de tomar o no otros amparos. "Como se ve, su oficio repite en todas sus formas que en nuestro país no es obligatorio el seguro de responsabilidad civil, como en realidad ocurre. "Por consiguiente, consideramos con todo respeto, que mientras en Colombia no sea legalmente obligatorio obtener el seguro de responsabilidad civil, ni la entidad vigilante de las compañías, ni ninguna otra, pueden condicionar a éste el otorgamiento de cualquier otro seguro, pues ello equivale a implantarlo como obligatorio, y solo para el reducido número de personas que deseen tomar alguno otro amparo, sin que exista norma legal que sirva de base a tan singular procedimiento. "Muchísimas tienen que ser las reformas y enmiendas que la Superintendencia considera convenientes y aún necesarias para el buen desarrollo de las múltiples actividades de las entidades que vigila, pero que no puede implantar por voluntad propia en vista de que carece de las facultades legales que le permitan hacerlo. "Por lo anterior, reitero mi petición de que se sirva revocar su rechazo a nuestra

solicitud del 18 de octubre del presente año y que en cambio se permita a la Compañía que represento introducir las modificaciones allí solicitadas a nuestra tarifa de automotores. Del señor Superintendente, con toda atención. SEGUROS

CARIBE S.A. (Fdo.) EDUARDO ARENAS SILVA. Gerente".

IV "Bogotá, D.E., 7 Feb. 1972. Señores SEGUROS CARIBE S.A. Ciudad. Ref.: Modificación Art. 28 de la Tarifa de Automotores. Apreciados señores: En memorial No. 0678 del 30 de noviembre de 1971 solicitan ustedes la revocatoria a la decisión de este Despacho que negó el otorgamiento de cualquier seguro de automotores independiente del de Responsabilidad Civil. "Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: "1. Ciertamente el seguro de responsabilidad civil en automotores no es obligatorio por Ley, pero sí lo es por las notas del Artículo 28 de la tarifa que fue aprobada por este Despacho. Además es cierto que la doctrina establece que legalmente pueden otorgarse los amparos de daños al vehículo, o el de incendio, o el de robo y/o hurto independiente o conjuntamente con el de responsabilidad civil, seguro que también puede darse por separado. "Quedan así vigentes las razones de inconveniencia hechas en nuestro oficio DS y C 1975 de noviembre 13 de 1971. "2. Sobre la razón, suficiente por cierto, de la conveniencia de la inalterabilidad de la tarifa de automotores, se une el deseo de este Despacho de mantener unificadas sus disposiciones. Además, consideramos que la petición no está debidamente fundamentada, puesto que la afirmación de que en el seguro de

automotores la siniestralidad en Responsabilidad Civil aumenta constantemente, no es suficiente por no estar respaldada por estadísticas. En consecuencia de lo anterior ratificamos la negativa ahora repuesta. "Atentamente. (Fdo.) LUIS ARMENTA DAZA. Superintendente Bancario. Segundo Delegado". SE CONSIDERA Quien presente alguna solicitud a la autoridad pública y se funde para hacerlo en circunstancias de hecho, motivos técnicos, razones de conveniencia general o particular u otras consideraciones semejantes no debe limitarse a invocarlos en pro de su interés sino que ha de acompañar a su petición los estudios, cálculos matemáticos, análisis, investigaciones y demás datos tendientes a demostrar la realidad, procedencia para el caso y exactitud de los factores científicos o de hecho aducidos en respaldo de la petición. Cuando ello no ocurra, ésta puede ser desechada por falta de fundamentación. No corresponde pues al funcionario que reciba la solicitud adelantar por su cuenta los estudios e investigaciones tendientes a esclarecer la existencia y bondad de las teorías y cuestiones planteadas apenas por el peticionario en respaldo de su aspiración. Le basta cerciorarse de la exactitud, seriedad y conducencia de los estudios y pruebas aducidas por quien solicita para concluir si debe acceder o no a lo impetrado, claro está dentro del marco de la Ley. Pero la falta absoluta de aquellos elementos de juicio aportados por el peticionario es suficiente para que la autoridad le deniegue sus pretensiones por carencia de bases o fundamentos, sin que esa actitud pueda ser confundida con el ejercicio caprichoso de facultades discrecionales ni, menos aún, con la arbitrariedad.

Las agencias u oficinas gubernamentales no pueden convertirse en coadyuvantes de las peticiones que ante ellas se presenten al adelantar oficiosamente los estudios, análisis o investigaciones que han debido aducirse con las respectivas solicitudes. Al contrario, esas agencias u oficinas públicas, como personeros del interés común o general de la colectividad han de ser árbitros, dentro de su respectiva órbita legal y en ejercicio recto de sus atribuciones, para decidir con pleno conocimiento de causa sobre la legalidad, conveniencia social y seriedad de lo pedido por el gobernado, con la expresión de los motivos o razones que las han llevado a acceder o a denegar una solicitud en concreto. Pero, como es apenas natural en un Estado de Derecho, las decisiones de la Administración deben ser revisables por organismos independientes, como los tribunales de lo contencioso, con la finalidad primordial de mantener el imperio de la Ley y la secundaria o derivada de ella de reparar o restablecer los derechos de particulares que hayan sido vulnerados o desconocidos por actuaciones ilegales de funcionarios públicos. Al aplicar las reflexiones anteriores en el asunto sub judice, donde las breves y escuetas peticiones de "Seguros Caribe S.A." no fueron respaldadas con los estudios técnicos, cálculos actuariales y datos estadísticos necesarios para juzgar sobre ellas con conocimiento de causa y donde las diminutas respuestas de la Superintendencia Bancaria terminaron por denegar lo impetrado por carencia de fundamentación y donde ni siquiera se trajo al proceso el texto de la tarifa de seguro de automóviles cuyo contenido se deseaba modificar con la aprobación de

aquella oficina, resulta forzoso concluir que las súplicas de la demanda no pueden prosperar. En efecto, si la solicitud de Seguros Caribe era rechazable por falta de la debida fundamentación, conforme a lo ya expuesto, debe concluirse que si la Superintendencia la denegó, entre otras razones por la aludida, no puede calificarse esa negativa como el ejercicio de un poder discrecional inexistente para el caso, ni como el uso indebido de atribuciones propias del legislador o como el entorpecimiento ilegítimo de la libertad de empresa o de la iniciativa privada, tal como lo sostuvo la demandante a lo largo del juicio, con miras a conseguir la anulación de los actos de la Superintendencia y un consecuencial restablecimiento de un derecho que creyó le había sido vulnerado. Y como tampoco era indispensable que la Superintendencia abundara en razonamientos para explicar que no podía atender una solicitud carente de respaldo de los planteamientos que en ella se hacían para justificarla, se desvanece también este último aspecto del ataque contra los actos acusados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en desacuerdo con el concepto fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA No se accede a las peticiones de la demanda. Copíese, notifíquese, comuníquese y archívese oportunamente. Se deja constancia de que la Sala consideró y aprobó esta providencia en la sesión del 26 de abril de mil novecientos setenta y tres.

HERNANDO GOMEZ MEJIA JUAN HERNANDEZ SAENZ MIGUEL LLERAS

PIZARRO GUSTAVO SALAZAR T. CON SALVAMENTO DE VOTO HERNANDO

FRANCO ROJAS SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO INFORMES Y ESTADISTICAS – Cuando la Superintendencia Bancaria dispone de ellos no puede negar solicitud con base en supuesta ausencia de pruebas / CONTRATOS DE SEGUROS – Informes y estadísticas sobre contratos de seguros / SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Facultades coercitivas cuando no le remiten información sobre contratos de seguros

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta Bogotá, veintisiete (27) de abril de mil novecientos setenta y tres (1973) Ref: Radicación 2220. Nulidad de resoluciones de la superintendencia bancaria.

Demandante: Seguros del Caribe S.A.

Muy a mi pesar discrepo de las conclusiones a que llegaron mis respetados y estimables colegas por las razones que en seguida expongo, que coinciden con las sustentadas por el fiscal doctor Bernardo Ortiz Amaya.

1. Es cierto que el demandante no adujo razones técnicas ni documentos probatorios adecuados para justificar su petición y que este incomprensible descuido se repitió durante el debate ante el Consejo. Las omisiones en que ha incurrido la Superintendencia no autorizan al demandante para observar análoga conducta. Ambos, compañía de seguros y Superintendencia, actuaron en este asunto con inaceptable superficialidad.

2. Con el pretexto de la conveniencia, en ninguna parte explicada, el

superintendente no puede suplir la voluntad del legislador cuyas facultades constitucionales se ejercen expidiendo Leyes y absteniéndose de expedirlas. La Administración no puede alegar el silencio del legislador para expedir preceptos reservados por la Constitución a la Ley, sin incurrir en exceso de poder (y no en simple desviación) y sin violar la garantía constitucional de la separación de los poderes, adoptada como esencial tutela de la libertad. Conviene destacar la elemental noción de que ningún funcionario público puede ejercer competencias distintas de las que expresamente le haya atribuido la Ley y la igualmente elemental de que cualquier providencia que afecte el ejercicio del derecho de los gobernados debe estar razonablemente motivada.

3. Deploro que la Sala no haya accedido a que se dictara el auto para allegar al proceso la resolución en donde se contiene el alegado "Artículo 28 de la tarifa que fue aprobada por este despacho" según se mienta en la nota de 27 de Febrero de 1972 del segundo delegado del Superintendente Bancario en la que, probablemente, haya alguna explicación de por qué no pueden separarse los seguros de casco de los de responsabilidad civil. En el presente caso, en mi opinión, la superintendencia obró con ligereza y superficialidad, desviaciones que el Consejo de Estado tiene el deber de corregir, así sea por la vía de la doctrina, según expongo en los párrafos siguientes.

4. Según el Artículo 5o. de la Ley 105 de 1927 ninguna compañía de seguros puede funcionar sin autorización de la Superintendencia Bancaria, la cual expira

en 31 de Diciembre de cada año y puede ser renovada en virtud de solicitud hecha por la compañía al mismo superintendente antes del 15 de Noviembre anterior a la fecha de expiración del certificado. Según el Artículo 7o. de la misma Ley todas las compañías de seguros deben dar a la superintendencia los informes que ella solicite en la época en que la misma superintendencia determine.

5. Todos los contratos de seguro o pólizas que se expidan deben estar previamente autorizados por la superintendencia y las tarifas aprobadas por ella.

6. Las disposiciones de la Ley 45 de 1923 son aplicables a las compañías de seguros en cuanto a las penas que les pueden ser aplicadas por incumplimiento de las disposiciones legales y para su toma de posesión y liquidación en los casos de grave quebranto del capital.

La misma superintendencia ha interpretado con extraordinaria amplitud la analogía para extender a las compañías de seguros la aplicación de las Leyes bancarias. No obstante, esa supuesta facultad discrecional no puede ejercerse sin explicar razonadamente los motivos, especialmente cuando se trate de modificar actos de los aseguradores, modelos de contratos o de tarifas o negativa a sus peticiones.

7. El superintendente no puede alegar ausencia de información sobre estadísticas relativas a la siniestralidad porque tales informes se acompañan dos veces al año (ahora una vez cada tres meses) junto con los balances y como anexos justificativos de sus cifras. En el informe anual del superintendente, (que se publica con algún retraso) aparecen consolidadas las estadísticas correspondientes a todas las compañías de seguros que funcionan en el país.

Estas cifras incluyen monto de las primas recibidas, de las pagadas por reaseguros, de los siniestros ocurridos, de las indemnizaciones pagadas y de los índices de siniestralidad en cada ramo. Si alguna compañía se negara a dar los datos que la superintendencia reclama según los patrones por ella misma suministrados, el superintendente podría imponerle sanciones pecuniarias e incluso ocupar la empresa.

8. En la carta de 7 de Febrero de 1972 dirigida a Seguros Caribe S.A. se reconoce que no hay disposición legal alguna que impida otorgar independientemente los amparos por daños de incendio y robo o hurto de los vehículos y los concernientes a la responsabilidad civil extracontractual.

Si es cierto que en las comunicaciones dirigidas por Seguros Caribe S.A. a la superintendencia no constan datos estadísticos que justifiquen la afirmación sobre la creciente siniestralidad de la responsabilidad civil también es cierto que el superintendente es la única autoridad que no puede alegar como fundamento para una negativa la ausencia de tales datos. No solo dispone de ellos y del poder coercitivo para obtenerlos sino que los publica anualmente consolidados.

9. Por las anteriores breves consideraciones, creo que cualquiera que sea el grado de discrecionalidad que se le reconozca al superintendente, que es menor de la que él mismo se reconoce, el acto debió ser anulado, no sólo por falta de motivación sino por insinuar un motivo falso como es el de la ausencia de estadísticas. Desde luego, creo que la anulación no podía seguirse de orden alguna.

Atentamente.

MIGUEL LLERAS PIZARRO