CE-SEC4-EXP1973-N2226

POTESTAD REGLAMENTARIA - Concepto y límites / PODER REGLAMENTARIO - Criterios del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia sobe el poder reglamentario / PODER REGLAMENTARIO - Titulares del poder reglamentario / POTESTAD REGLAMENTARIA - Delegación por parte del Presidente de la República en los ministros, en los jefes de departamentos administrativos y en los gobernadores cuando la Ley lo autorice / JEFE DE RENTAS E IMPUESTOS NACIONALES - No es titular de la potestad reglamentaria

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO Bogotá, D. E. veinticuatro (24) de mayo de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 2226

Actor: ALBERTO MARTINEZ MENENDEZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Nulidad de la Resolución No. R-152-E de 12 de Diciembre de 1955 de la Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales (Dirección General de Impuestos

Nacionales). Demandante: Alberto Martínez Menéndez. El acto acusado es del siguiente tenor:

"REPUBLICA DE COLOMBIA. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO

PÚBLICO. JEFATURA DE RENTAS E IMPUESTOS NACIONALES.

DEPARTAMENTO DE IMPUESTOS INDIRECTOS. RESOLUCION NUMERO R. 152 E. de 1955. (12 DIC. 1955) "por la cual se fija el procedimiento para la liquidación y el recaudo del impuesto

de Timbre Nacional sobre avalúos en los juicios de sucesión. "LA JEFATURA DE RENTAS E IMPUESTOS NACIONALES en uso de sus atribuciones legales y "CONSIDERANDO "1. Que el Artículo lo., ordinal 29, de la Ley 69 de 1946 contempla un impuesto de timbre nacional de $ 2.00 por cada mil pesos o fracción de mil pesos del activo liquido en los avalúos que se llevan a cabo en los juicios de sucesión; "2. Que la Ley 78 de 1935 dispone que no pueden autorizarse los inventarios y avalúos mientras no se haya cubierto el impuesto de timbre nacional correspondiente; "3. Que en el momento de confeccionarse los inventarios y avalúos los interesados ignoran la cuantía de ciertos gastos, por lo cual se ven obligados a estimarlos, en el pasivo, en una suma probable, circunstancia que impide el que pueda tomarse como real y efectivo el líquido que resulte de restar el pasivo del activo; "4. Que la cuantía exacta del pasivo de la sucesión, solamente pueda apreciarse una vez hecha la partición; "5. Que el Artículo 56 de la Ley 63 de 1936 dispone que, antes de pagar el registro, los expedientes de los juicios de sucesión deben volver al Síndico Recaudador, para que este funcionario practique una última revisión y expida el certificado correspondiente; "6. Que el Artículo 85 del Decreto 1020 de 1936, reglamentario de la Ley 63 citada dispone que, en todas las actuaciones en que intervenga el Síndico Recaudador deberá vigilar el cumplimiento de las Leyes sobre papel sellado y timbre nacional;

"7. Que, compaginando todas las disposiciones citadas anteriormente, es fácil establecer un procedimiento acorde con ellas, que evite el pago deficiente del impuesto de timbre nacional y que, al mismo tiempo, no ponga trabas a los términos dentro del cual debe hacerse por disposición legal. "RESUELVE "ARTICULO PRIMERO. El impuesto de timbre nacional sóbrelos inventarios y avalúos en los juicios de sucesión debe liquidarse, provisionalmente, antes de que el Juzgado los autorice, con base en el activo líquido que resulte de restar todo el pasivo que en ellos figure, del activo correspondiente. "ARTICULO SEGUNDO. Cuando el expediente vuelva al Síndico Recaudador para los efectos de la revisión de que trata el Artículo 56 de la Ley 63 de 1936, este funcionario hará el reajuste que corresponda del impuesto de timbre nacional, con vista en el pasivo que se haya tenido en cuenta en el trabajo de partición. "Si de tal reajuste apareciere que el valor del impuesto de timbre, ya pagado, es inferior al verdadero, lo hará saber a los interesados para que estos cubran la diferencia antes de que se les expida el certificado de revisión. "Comuniqúese y cúmplase. "Dada en Bogotá, a 1 2 D1C. 1 955. "(Fdo.) VICTOR M. VERGARA L. "JEFE DE RENTAS E IMPUESTOS NACIONALES" En algunos apartes de la demanda, al señalar las disposiciones violadas y el concepto de la violación se puede leer: "La primera disposición que cabe anotar como violada es el Artículo 120, ordinal

3o., de la Constitución Nacional, que atribuye al Presidente de la República la facultad de reglamentar las Leyes. Por medio de una resolución de un funcionario de carácter nacional no se puede reglamentar una Ley, ni menos fijar el procedimiento para la liquidación y recaudo de un impuesto. "No existe Ley alguna que faculte al Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales, hoy Director General de Impuestos Nacionales, para "fijar el procedimiento para la liquidación y el recaudo del impuesto de Timbre" ni de ningún otro impuesto, como no existía en el momento en que la Resolución fue dictada. Ningún funcionario puede ejecutar actos no previstos o autorizados por disposiciones generales anteriores o que no sean de su competencia. "El literal 1) del Artículo 3o. del Decreto 2361 de 1938 únicamente lo facultaba para elaborar los proyectos de reglamentación, ejecución, interpretación y alcance de las Leyes y Decretos referentes al impuesto sobre la renta y el Artículo 6o. del mismo Decreto, para "dictar normas precisas que faciliten la liquidación, el control y la fiscalización de todos los impuestos y rentas a que se refiere el presente Decreto". "Si el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad constitucional de reglamentar las Leyes, hubiese dictado un Decreto en los términos de la resolución acusada, estaría violando el Artículo 120, ordinal 3o. de la Constitución, porque se excede la facultad reglamentaria, ya que aún para el Jefe del Estado, esta facultad es limitada, ya que el reglamento no puede dictar ninguna disposición nueva, como lo hace la Resolución en el Artículo primero, según el

cual, el impuesto de timbre nacional sobre los inventarios y avalúos en los juicios de sucesión debe liquidarse, provisionalmente, y como también lo hace el Artículo 2o. al establecer que, cuando vuelva el expediente para la revisión del Artículo 56 de la Ley 63, se haga un ajuste en vista del pasivo que se haya tenido en cuenta, no ya en el inventario, sino en el trabajo de partición. ... "La Resolución acusada fué dictada en época de crisis en nuestras instituciones, en la cual el Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales ejercía también cierta clase de dictadura. Restablecidas las libertades, la Resolución R-152-E de 1955 dejó de aplicarse por varios años, aún cuando se optó por exigir el ajuste del impuesto de timbre nacional de los inventarios por la diferencia entre el pasivo inventariado y el aceptado al practicar la liquidación de los impuestos sucesorales, solución que si bien no es estrictamente legal, por lo menos tiene algo de equidad frente al mostruoso procedimiento que contempla la Resolución R-152-E, pues de acuerdo con ella el impuesto de timbre debe ajustarse teniendo en cuenta el pasivo que se tuvo en cuenta para hacer la partición y no el inventariado. En esta forma, el hecho gravado, que según la Ley 69 de 1946 es el avalúo, se cambie por el activo 1 líquido partible. "El Gobierno no tiene facultades para dictar normas procedimentales ni para reglamentar Leyes que versen sobre materias civil o penal, organización judicial o procedimental y mucho menos el Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales, quien por medio de su Resolución R-1 52--E de 1955 no solamente reglamenta una Ley,

aún cuando no lo dice expresamente, sino que pretende dictar normas procedimentales y establecer, en primer lugar, una liquidación provisional del impuesto de timbre, no contemplada en la Ley 69 de 1946 ni en ninguna otra disposición, y en segundo lugar, un requisito previo más para la expedición del certificado final de que trata el Artículo 56 de la Ley 63 de 1936. Es decir, en esta providencia el Jefe de Rentas no solo legisla en materias impositivas, sino en materias procedimentales estableciendo nuevos requisitos para la expedición de un certificado para poder registrar la partición en los juicios de sucesión, por lo cual, además de abuso o desviación del poder, por ejercer funciones que no le han sido atribuidas, viola las Leyes 69 de 1946 y 63 de 1936, y Artículos 3o. y 6o. del Decreto 2361 de 1938. ... "El supuesto legal es un conjunto de hechos que tiene un aspecto objetivo, o sea, circunstancias de hecho; y un aspecto subjetivo, es decir, la vinculación con unos sujetos que realizan este hecho y con el sujeto activo que lo ha circunscrito de modo que caiga dentro de su esfera de imposición; y tiene también una determinación de tiempo, porque los hechos que se verifican en la realidad, a los efectos impositivos deben ser circunscritas también en el tiempo para determinar cuál es el alcance temporal de las circunstancias de hecho que constituyen el supuesto legal déla obligación tributaria". (Dino Jarach. Curso Superior de Derecho Tributario. Tomo l, pág. 175).

"El supuesto legal o hecho imponible no debe confundirse con la base del impuesto. En el presente caso el supuesto legal o hecho gravado son los inventarios, y la base de liquidación, el activo líquido, o el justiprecio líquido, como posteriormente la denomina el Decreto 2908 de 1960. Por tanto, el justiprecio líquido o el activo líquido no puede ser otro que el del inventario, pues este es el hecho que el legislador eligió para que, al verificarse, diera nacimiento a la obligación tributaria. La jefatura de Rentas, con pretexto de buscar la perfección en la base de liquidación, cambia el hecho imponible, porque toma en cuenta un hecho diferente que es la partición. El celo y la acuciosidad de la Jefatura de Rentas la han llevado a convertirse en legislador o a suplantar al legislador". Se decretó la suspensión provisional por estimar que la resolución contradice a primera vista el numeral 29 del Artículo lo de la Ley 69 de 1946, el numeral 45 del Artículo 5o. del Decreto Ley número 2.908 de 1960 y el Artículo 56 de la Ley 63 de

1936. Por ser materia compleja, en ese auto no se examinó lo relativo a la potestad reglamentaria.

El señor fiscal doctor Bernardo Ortiz encuentra evidentemente infringidas las mismas disposiciones mencionadas en el auto de suspensión provisional y llama la atención sobre el Artículo 7o. del Decreto reglamentario 2627 de 1961 en el que se indica que el gravamen previsto en el numeral 45 del Artículo 5o. del Decreto 2908 de 1960 "se considera causado tan pronto como se produzcan o presenten

los respectivos dictámenes periciales". El fiscal se abstiene de opinar sobre la naturaleza y límites de la potestad reglamentaria. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Porque el demandante insiste en que además de la contradicción entre el acto acusado y las normas de superior jerarquía ya mencionadas, lo resuelto con carácter general por la Jefatura de Impuestos es invasión inaceptable en la potestad que al presidente atribuye el ordinal 3o. del Artículo 120, el Consejo considera oportuno hacer breve repaso de la doctrina colombiana sobre este tema. Para tal propósito hay guía abundante en las providencias de la Corte Suprema de Justicia y en las del Consejo de Estado respecto de las cuales existe análisis crítico excelente en la infortunadamente inédita tesis de grado elaborada por el doctor Antonio J. de Irisarri Restrepo, en Abril de 1965, para la facultad de jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. DOCTRINAS DE LA CORTE SUPREMA En el tiempo anterior a la sentencia del 13 de Noviembre de 1928 las doctrinas de la Corte discurrieron acerca de si la potestad reglamentaria era poder delegado por el Congreso o competencia propia de origen constitucional. Finalmente se aceptaron dos principios sustanciales: a) Que el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del gobierno de hacer cumplir las Leyes, que no es atribución delegada sino propia conferida por la Carta y b) Que su fuerza obligatoria deriva de la Ley reglamentada en donde se encuentran sus límites naturales por cuanto no puede crear normas no contenidas en la Ley ni con el

pretexto del reglamento modificarlas o contrariar su espíritu o su finalidad. En el fallo de 13 de Noviembre de 1928 que decidió sobre la exequibilidad del Decreto número 707 de 1927 por el cual se dictaron reglamentos de policía nacional, sobre orden público, reuniones públicas y posesión de armas y municiones, se insinuó, quizás por primera vez en la jurisprudencia, la facultad de dictar reglamentos autónomos dirigidos a hacer posible el cumplimiento de disposiciones constitucionales no desarrolladas por la Ley. Este fallo que es citado con frecuencia y ha sido objeto de variados y extensos comentarios, se inspiró en doctrina de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América del Norte y en él se desarrolló la teoría de las facultades implícitas o incidentales, que la misma Corte resumió así: "Son postulados de derecho constitucional generalmente reconocidos hoy y respaldado por altas autoridades, los siguientes: "1. Todos los poderes del Estado que tienen atribuciones constitucionales para ejercer una función o la obligación de ponerla por obra, tienen también, de acuerdo con los dictados de la razón, la facultad de escoger los medios necesarios y adecuados a esos fines, siempre que no estén prohibidos y sean coherentes con la letra y el espíritu de la disposición constitucional a que acceden. "2. En consecuencia, una facultad se considera implícita en la Constitución siempre que sea necesaria para dar efecto a una atribución conferida expresamente por ella misma. "3. Todo aquello que se halle implícito en la Constitución forma parte de esta, de la misma manera que sus disposiciones expresas.

"4. Puede afirmarse, por tanto, que no existe en la Constitución atribución alguna de facultades que no entrañe y lleve consigo en su aplicación otras que, si bien tácitas, son vitales para las primeras y necesarias a su ejercicio". Esta doctrina no ha sido repetida en ninguna otra sentencia de la Corte Suprema y al contrario, modificada y rectificada en el fallo de 7 de Octubre de 1936. Importa advertir que tuvo cuatro salvamentos de voto en los que, en esencia se comentó:

1. Que la jurisprudencia estadinense en que se inspiró no estuvo motivada por discrepancias entre las facultades del Congreso y las del Gobierno sino entre las del Congreso Nacional o Federal y las de las Asambleas de los Estados;

2. Que ni en los Estados Unidos de América del Norte ni en Colombia hasta ese momento se había discutido sobre la exclusiva facultad del Congreso para definir delitos o contravenciones y estatuir penas: y

3. Que la doctrina de las facultades implícitas implicaba grave amenaza para la libertad y agravio al principio de la separación de los poderes públicos.

En uno de los salvamentos se lee: "Sustituir la Ley o el reglamento que desarrollan y dan vida al principio constitucional para su aplicación práctica en sus correspondientes detalles, por los dictados de la razón del funcionario que puede escoger los medios que él crea necesarios y adecuados a esos fines, aunque sean, a su juicio, coherentes con la letra y el espíritu de la Constitución, es caer en el peligro de la arbitrariedad que tienden a conjurar las disposiciones de la Carta que se dejan acotadas, listan importante y sobre manera vital para la ordenada marcha de la República, la

división de los poderes públicos y la determinación de sus respectivas funciones, que ese ha sido el punto capital de todas las luchas de los pueblos civilizados para evitar los excesos del poder y para defensa de las libertades ciudadanas. Tan peligroso es el desvío de ese canon fundamental de la institución republicana, que aún tratándose de la mayoría de la Corte, compuesta de juristas eminentes, la lleva a sentar conclusiones de todo punto inaceptables". En otro de los salvamentos puede leerse: "No cabe hablar de facultades implícitas en un país que ha consagrado en sus instituciones fundamentales estos dos grandes principios a saber: "No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en Ley o reglamento (Artículo 53 de la Constitución); y "El Presidente de la República o quien haga sus veces será responsable por sus actos u omisiones que violen la Constitución o las Leyes (Acto Legislativo No. 3 de 1910, Artículo 29)". Después de transcribir al señor Samper en sus comentarios sobre el precepto del Artículo 63 añade: "A lo dicho se agrega que por las llamadas facultades implícitas queda suprimida la responsabilidad de los funcionarios públicos, que es una de las principales garantías de la libertad y del derecho de los ciudadanos. Pues no se concibe cómo puedan ser responsables por extralimitación de funciones u omisión de ellas, si ante todo no se encuentran detalladas y si los funcionarios, para cohonestar el abuso, tienen en sus manos el recurso fácil y expedito de invocar facultades implícitas, so pretexto de no ser explícitas las disposiciones sobre la materia o de no haber provisto la Ley en relación con el punto materia de la providencia oficial.

"No basta para el resguardo del derecho decir, como dice la sentencia, que las facultades implícitas no deben entenderse en un sentido de arbitrariedad o usurpación, porque siendo jueces de su ejercicio y aplicación los mismos funcionarios que se presumen tenerlas, muy pocas veces podrá conseguirse que se abstengan de dictar las providencias que en tales facultades se apoyan, que se revoquen o que se remedien los males con ellas causados. Queda entonces el derecho sin mas garantía que la buena voluntad de los empleados públicos; y esto, como es obvio, no es una garantía, por lo transitoria, por lo tornadas, por lo insegura y, en una palabra, por lo ineficaz. Solo en la Ley puedan hallar los ciudadanos el amparo y la protección que se les debe". Aunque la sentencia de 7 de Octubre de 1936 se ocupa principalmente de las facultades del gobierno en relación con el deber de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, se hace allí alusión a la potestad reglamentaria y a sus límites cuando se expresa: "Se ve por ello que, conforme a nuestro sistema constitucional, en algunos casos, la reglamentación de las autoridades administrativas de policía tiene que moverse dentro del radio de acción que la Ley especialmente haya señalado en desarrollo de los principios constitucionales, sin que en esos casos tales autoridades puedan fijar o señalar condiciones nuevas para el ejercicio de una libertad distintas de aquellas constitucionalmente autorizadas o reglamentadas por el propio legislador, mientras que en otros casos las autoridades administrativas de policía pueden reglamentar y aún limitar las respectivas libertades, en función del orden público, sin necesidad de que Leyes preexistentes hayan fijado el radio de acción de las

medidas de policía" Aquí se insinuó una vez más la doctrina sobre los reglamentos autónomos pero sólo como supletorios de la Ley y nunca como sustitutivos, como expresamente lo declara en el siguiente párrafo: "Que no solamente le está vedado al gobierno el crear, por medio de decretos, sanciones penales distintas de las establecidas por Leyes u ordenanzas y aplicar esas sanciones a hechos definidos o no definidos como delitos o contravenciones en las Leyes y ordenanzas, sino que también le está prohibido tomar o decretar medidas, no autorizadas por el legislador, que impliquen molestia para alguien en su persona o familia o privación en todo o en parte de su propiedad, porque así como el Artículo 26 de la Constitución establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las Leyes, el 23 dispone que nadie podrá ser molestado en su persona sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad compente, con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en las Leyes, y el Artículo 10 del acto legislativo número 1 de 1936 garantiza la propiedad privada sin más limitaciones ni restricciones que aquellas que el legislador establezca dentro de los límites allí seña lacios. Este último texto amplía, con respecto a la propiedad, las atribuciones del legislador, pero no las del ejecutivo que, conforme a tai disposición, tampoco podrá ahora privar a nadie de su propiedad en todo o en parte ni siquiera por pena o apremio o indemnización o contribución general sino con arreglo a las Leyes". En la parte resolutiva se declararon inexequibles varios Artículos del Decreto Número 1.365 de 1935 por el

cual se reglamentó la concesión de licencias para la instalación y explotación de estaciones radiodifusoras. En el único salvamento de voto se expresa discrepancia sólo porque en la sentencia el punto de la constitucionalidad se plantea como un asunto de policía a la luz del numeral 8o. del Artículo 120 de la Constitución cuando habría bastado examinarlo conforme a la facultad de ejercer la potestad reglamentaria de que trata el numeral 3o. del mismo Artículo. En la sentencia de 21 de Febrero de 1941 incidentalmente se niega la existencia de los llamados reglamentos autónomos así: "La subordinación del poder reglamentario a la Ley y a la Constitución conlleva (sic) otra limitación que consiste en que el reglamento debe tener vida en una Ley existente, para desenvolver sus disposiciones. Por eso el dominio del poder reglamentario en razón de su subordinación es completar la Ley por disposiciones de detalle para asegurar y facilitar su ejecución". DOCTRINAS DEL CONSEJO DE ESTADO A partir del año de 1936, aunque sin persistencia, el Consejo patrocinó tesis análogas a las de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de que la potestad reglamentaria encuentra sus límites en los preceptos de la Ley reglamentada y sólo a ésta puede referirse. En alguna época negó la facultad reglamentaria a gobernadores y alcaldes respecto de Ordenanzas y Acuerdos, (materia que será examinada más adelante), y afirmó que sólo podría ejercerse respecto de Leyes de carácter administrativo, excluyendo la posibilidad de leyes que regulan las

relaciones entre personas privadas y por mucho tiempo fue categórico sobre la posibilidad constitucional de reglamentar códigos como el civil, el penal, el comercial etc. También auspició la tesis según la cual por medio de los reglamentos no puede interpretarse la Ley, función esta última reservada a los jueces. En materia de policía amplió considerablemente su concepto al extremo de afirmar que en cumplimiento del deber que la Constitución impone al Presidente de la República de mantener el orden público, podía dictar reglamentos autónomos sin consideración a Ley alguna por los que inclusive podría definir contravenciones y estatuir penas. En algún momento; inspirado en la doctrina francesa, se pretendió establecer una potestad reglamentaria de origen constitucional y una de origen legal. La primera derivada de la necesidad de dar operancia a la Ley y la segunda como resultado de la referencia que a veces hace el legislador advirtiendo en sus actos que "el gobierno reglamentará la presente Ley" En comentario crítico de este punto de vista el doctor Antonio de Irisarri Restrepo expone: "Así pues, de los planteamientos expuestos por el Consejo surge claramente la idea de que para la Corporación existen dos potestades reglamentarias de diferente origen: una derivada de la Constitución Nacional y la otra impuesta por el legislador. Esta apreciación aparece perfectamente nítida, si se considera que en oportunidades anteriores el propio Consejo de Estado había dicho, siguiendo las tesis del entonces presidente de la Corporación doctor Tulio Enrique Tascón, que "como el legislador no puede pensar todas las dificultades de orden material que presente la ejecución de la Ley, ni determinar todas las medidas que deban tomarse para el exacto cumplimiento de ella, suele autorizar

expresamente al gobierno para dictar los decretos reglamentarios que estime necesarios para el desarrollo y ejecución de las Leyes. Pero en caso de que no lo haga, la Constitución da al Presidente de la República facultades para llenar los vacíos que se anoten en la Ley y para regular los pormenores de la aplicación de la misma: en esto consiste la facultad reglamentaria". Según esta jurisprudencia el presidente ejerce el poder reglamentario por autorización expresa del legislador y sólo cuando este omite concederle la permisión puede el jefe del Estado hacer uso de la facultad que le reconoce el ordinal 3o. del Artículo 120 de la Carta fundamental. Si se armoniza esta tesis con la sentada en el fallo glosado resulta que al ejercicio de la primera corresponden los reglamentos de administración pública. Consideramos por nuestra parte, que semejante planteamiento es completamente erróneo; carece de sustento científico valedero y peca contra el sistema consagrado por el derecho positivo colombiano. "Decimos que carece de respaldo científico porque el concepto según el cual el cuerpo legislativo está capacitado para obligar al ejecutivo a expedir los reglamentos que vengan a desarrollar los preceptos de una Ley determinada, no es sino un rezago injustificable de la tesis, abandonada definitivamente desde hace más de un siglo, según la cual el legislador es omnipotente y ejerce sus facultades en forma originaria e incondicionada, como si se tratase de derechos que le pertenecen. . . Mas esa idea, ya lo hemos dicho debemos repetirlo ahora se encuentra hoy completamente revaluada y reemplazada por otra, según la cual los

Congresos o Parlamentos carecen del pretendido derecho propio sobre sus funciones en orden a ejercerlas o no, a delegarlas o conservarlas según su talante. Dichos cuerpos disfrutan simplemente de una atribución de competencia en mira a una cabal realización de los fines estatales; con la obligación implícita de ponerla en actividad y con la necesaria prohibición de delegarla. En la misma forma, el ejecutivo goza de una competencia similar. Se trata de deberes de ineludible cumplimiento, de obligaciones que respectivamente se les imponen, en razón de lo cual la mayoría de los doctrinantes reconoce en el poder reglamentario una atribución del ejecutivo, emanada dé su función primordial de asegurar el cumplimiento del derecho contenido en las normas de superior jerarquía jurídica, no derivada por tanto de que el legislador resuelva conferírsela". A partir de 1962 el Consejo fué más explícito en el examen de la potestad reglamentaria según puede leerse en sentencia de 17 de Febrero de la que fue ponente el consejero Carlos Gustavo Arrieta: "El Artículo 120 ordinal 3o. de la Carta no establece distinciones de naturaleza alguna en relación con los códigos. De consiguiente, a Ta jurisprudencia le está vedado hacer clasificaciones y consagrar diferencias que el mandato constitucional repele. La distinción sólo se consagra en función de la necesidad de la reglamentación y de la competencia del órgano encargado de hacerla. El enunciado dogmático de que todos los códigos y Leyes que los modifican caen fuera de la órbita de la potestad reglamentaria, carece de soporte constitucional si

se le plantea de manera absoluta. "Ciertamente que los Códigos y Leyes que los reforman quedan sometidos a las exigencias del Artículo 80 de la Constitución, pero ello no tiene incidencia alguna sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria, en razón de que hay muchas otras Leyes sujetas a idénticos requisitos, sin que por ello pierdan su calidad de estatutos reglamentables, tales como los que reforman los códigos fiscal, de minas, aduanero, de petróleos, electoral, de régimen político, etc., lo mismo que las Leyes que se expidan para la formación del presupuesto nacional, para planear la economía y las obras públicas, para modificar la división territorial y señalar bases para la creación de municipios y para determinar las contribuciones y organizar el Ministerio Público. "Para fijar los límites del poder reglamentario es preciso acudir a los propios textos constitucionales. En ellos se establecen dos criterios por seguir: el de la necesidad y el de la competencia. "a) Necesidad. Así como el legislador sólo puede desarrollar los mandatos de la Carta Política que realmente, requieran un desenvolví miento para su adecuada aplicación, por no aquellos otros que por sí mismos constituyen ordenamientos claros c incondicionados que no necesitan regulaciones adicionales pare su inmediata ejecución, así también el órgano administrativo únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan desarrollo rara su cabal realización como normas de derecho. Si así no fuera, el legislador y el ejecutivo forzosamente se colocarían en uno de estos dos extremos: o repiten exactamente lo que ya está

expuesto por el mandato superior, caso en el cual el nuevo precepto será superfluo; o adicionan o recortan el alcance de la regla constitucional o legal, incurriendo en ostensible violación de las disposiciones superiores de derecho. Estas apreciaciones fluyen espontánea y naturalmente del principio de la jerarquía de la legalidad que informa todo nuestro sistema constitucional y particularmente del Artículo 120 numeral 3o. de la Carta que dice: corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las Leyes. Allí se da la medida exacta de los poderes jurídicos de la administración pública en estas materias: si el decreto reglamentario es necesario para que la Ley se ejecute debidamente, el gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecución, la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio. Hay sustracción de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales. "Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar las