CE-SEC4-EXP1973-N2361

LIQUIDACIÓN PROFORMA – Presentación sin importa si se presentó liquidación privada El Decreto 1651, en su Artículo 26 autorizó la elaboración de liquidaciones proforma, únicamente, para que el contribuyente interponga los recursos de reclamación ordinaria o extraordinaria, sin hacer distingos de naturaleza alguna sobre si éstos presentaron o no liquidación privada, siendo que el mismo Decreto, en su Artículo 23 exigía la elaboración de dichas liquidaciones privadas y su presentación, conjuntamente con la declaración de renta, a aquellos cuyo patrimonio excediera de $ 500.000.00 y tuvieran una renta de $ 25.000.00 en adelante. El mismo Artículo 26 manifiesta que al practicarse dicha liquidación proforma, se puede prescindir de los errores que el contribuyente alegue haber cometido o tener en cuenta los factores que aparezcan en la liquidación materia del reclamo y que el contribuyente considere aceptables, lo que, a contrario sensu indica que deben desecharse aquéllos que el contribuyente no acepte.Al determinar la División Legal, en la comunicación alegada que la liquidación pro forma sólo opera en el caso de que el contribuyente no hubiere presentado liquidación privada, está contrariando, abiertamente, lo previsto en el Artículo 26 a que nos estamos refiriendo, en el cual no se hace distinción alguna entre unos y otros.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO A DMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ A MAYA Bogotá, D.E., dieciocho (18) de octubre (10) de mil novecientos setenta y tres

(1973) Radicación número: 2361

Actor: RAFAEL MARIO ZAPATA TORRES Demandado: DIRECCION NACIONAL DE IMPUESTOS NACIONALES El doctor Rafael Mario Zapata Torres, formuló demanda de nulidad contra el Acto Administrativo de carácter general, contenido en el Oficio Nro. 08289 del 14 de abril de 1972, dirigido por el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Jorge

Arrieta Gómez de Bogotá. El texto del mencionado Oficio, aparece reproducido en la demanda y copia autenticada del mismo, obra a fl. 8 del expediente, en el cual se manifiesta que cuando existe liquidación privada de un contribuyente, no hay lugar a solicitar liquidación privada para reclamar, aun cuando en ella haya errores, no corregidos durante el término establecido en el Artículo 52 del Decreto 1366 de 1967. El actor señala como violados con dicho acto el Artículo 26 y el inciso 2º. Del Artículo 36, ambos del Decreto 1651 de 1961. Como concepto de violación explica cómo el Artículo 26 del Decreto 1651 autoriza la elaboración de una liquidación para formular reclamos, cómo la oficina debe corregir los errores aritméticos que contenga la correspondiente liquidación, alega que la norma se halla vigente y cómo ella es aplicable, actualmente, corrigiendo los errores que el contribuyente alegue que existen, para ajustaría liquidación a los reclamos del contribuyente. El Consejero Sustanciador, en providencia del 12 de febrero del corriente año,

decretó la suspensión provisional de la comunicación acusada. El Fiscal 3º. del Consejo de Estado, doctor Manuel J. Solanilla Nieto, en su concepto, considera que el acto acusado no es un verdadero Acto Administrativo, creador de situaciones jurídicas generales, por cuanto que la nota transcrita por el Jefe de la División Legal, corresponde a la absolución de una consulta, en ejercicio de la facultad que le otorga el literal d) del Artículo 12 del Decreto 978 de 1971, pero condicionada a que ello se haga de acuerdo con la Dirección de Impuestos Nacionales y raciocina así: "Entonces, si el ejercicio de la facultad que el Artículo 12, literal d), del Decreto 978 de 1971 otorga al Jefe de la División Legal, está condicionado a la intervención del Director, cabe presumir, con mucha lógica, que el Oficio, cuya nulidad pide el doctor Zapata Torres, debe tener su origen en un acto administrativo superior y de carácter general, por ejemplo, en una Circular del Director. "De ser esto así, a nada conduciría que el Consejo de Estado declarase nulo el Oficio mencionado pues quedaría vigente el acto del superior. "En el caso contrario, es decir, que el Oficio constituyera una manifestación independiente de la voluntad de la División Legal, no podría considerársele como un verdadero acto administrativo creador de situaciones jurídicas generales y susceptible de ser acusado ante la jurisdicción contencioso administrativa. . . " Con fundamento en el anterior raciocinio, complementado con otras consideraciones, el Señor Fiscal conceptuó que es el caso de que el Consejo de Estado se declare inhibido para tomar una decisión de fondo sobre las peticiones

de la demanda. PARA RESOLVER SE CONSIDERA El Artículo 12 del Decreto 978 comentado fija las funciones de la División Legal, entre las cuales está la de "absolver, de acuerdo con la Dirección, las consultas que le formulen los funcionarios y los contribuyentes, relacionadas con la aplicación e interpretación de las normas tributarias". Este mismo texto, que es el que ha servido de base a la Fiscalía, para considerar que la comunicación del Jefe de la División Legal no es un acto administrativo, susceptible de ser demandado, es lo que le da base a esta Sala para entender que la naturaleza de las funciones asignadas a la División Legal es la de fijar el criterio general que gobierna la aplicación de determinadas normas tributarias, a través de la consulta que le formulen los funcionarios o los contribuyentes. Por eso mismo el literal d) comentado, habla de que la absolución de dichas consultas tiene que ser de acuerdo con la Dirección de Impuestos, pues no se concibe que si la Dirección tiene un criterio sobre determinado tema, la División Legal pueda emitir conceptos independientes de dicho criterio, pues al absolver esas consultas, está determinando cual es la política general fijada por la Dirección, dentro de su facultad de interpretar las normas del régimen tributario, consignada en el Artículo 1º. del mismo decreto. En la comunicación acusada, lo que hay que presumir es que en ella se explicó cual es el criterio de la Dirección en el asunto concreto de lo establecido en el Artículo 26 del Decreto 1651 de 1961 y, por lo tanto, hay que entender que dicho concepto ha sido emitido de acuerdo con la Dirección, tal como lo prevé el literal d)

del Artículo 12 del Decreto 978 de 1971, aun cuando no exista un pronunciamiento de carácter general, del propio Director. Así pues, aun cuando la comunicación absuelve una consulta concreta sobre un caso determinado, en ella se está fijando el criterio de carácter general que gobierna la mecánica de las liquidaciones proforma para reclamar, que autoriza el Artículo 26 y las oficinas dependientes de la Dirección, van a aplicar ese criterio a todos los contribuyentes que intenten utilizar el sistema para formular sus reclamos. Por esa razón, el documento en cuestión tiene alcances de carácter general y es susceptible de ser demandado ante lo contencioso administrativo, derivándose de ahí la obligación de fallar el problema en el fondo. El Decreto 1651, en su Artículo 26 autorizó la elaboración de liquidaciones proforma, únicamente, para que el contribuyente interponga los recursos de reclamación ordinaria o extraordinaria, sin hacer distingos de naturaleza alguna sobre si éstos presentaron o no liquidación privada, siendo que el mismo Decreto, en su Artículo 23 exigía la elaboración de dichas liquidaciones privadas y su presentación, conjuntamente con la declaración de renta, a aquellos cuyo patrimonio excediera de $ 500.000.00 y tuvieran una renta de $ 25.000.00 en adelante. El mismo Artículo 26 manifiesta que al practicarse dicha liquidación proforma, se puede prescindir de los errores que el contribuyente alegue haber cometido o tener en cuenta los factores que aparezcan en la liquidación materia del reclamo y que el contribuyente considere aceptables, lo que, a contrario sensu indica que

deben desecharse aquéllos que el contribuyente no acepte. Al determinar la División Legal, en la comunicación alegada que la liquidación pro forma sólo opera en el caso de que el contribuyente no hubiere presentado liquidación privada, está contrariando, abiertamente, lo previsto en el Artículo 26 a que nos estamos refiriendo, en el cual no se hace distinción alguna entre unos y otros. Por eso existe razón en el demandante, acogida por el Consejo en el auto de suspensión provisional, cuando allí se dijo: "En ninguna de dichas disposiciones se afirma, como se dice en la instrucción demandada, que la liquidación proforma sólo opera en el caso de que no se hubiere presentado liquidación privada. Y no podría decirlo porque la liquidación privada es parte integrante de la declaración que hace el contribuyente, forma con ella un todo, por lo cual resulta ciertamente inaceptable que se realice la división o separación que se pretende en el acto demandado". Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, en desacuerdo con su colaborador fiscal. FALLA Declarase nulo el Acto Administrativo de carácter General, contenido en el Oficio Nro. 08289 de fecha 14 de abril de 1972, suscrito por el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que dispuso: "Este Despacho se permite informarle que el requisito del pago previo del impuesto, para cumplir con lo establecido en el literal B del Artículo 33 del Decreto

1651/61, ha de hacerse en base al impuesto establecido en la liquidación privada, cuando el contribuyente estuviere obligado a presentar ésta. La liquidación pro forma o para reclamar solo opera en el caso de que no se hubiere presentado privada. "En el caso propuesto por usted existe liquidación privada y el hecho de que en ella haya errores, no corregidos durante el término establecido en el Artículo 52 del Decreto 1366/67, no faculta al contribuyente para solicitar nueva liquidación para reclamar. "Le informo igualmente que el Consejo de Estado no se ha pronunciado en sentido contrario al expresado en esta respuesta". Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fué estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de hoy.

JUAN HERNANDEZ SAENZ, MIGUEL LLERAS PIZARRO, GUSTAVO

SALAZAR TAPIERO, BERNARDO ORTIZ AMAYA, HERNANDO FRANCO

ROJAS SECRETARIO