CE-SEC4-EXP1980-N5141

LIBERTAD DE OFICIO - Limitaciones / ACTIVIDAD DE URBANIZACIONInspección y vigilancia del Estado / ACTIVIDAD DE URBANIZACIONPermiso para su ejercicio / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Competente para tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de urbanización, cuando el ejercicio de las actividades se desarrolle sin inscripción o sin permiso

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D. E., seis (06) de marzo de mil novecientos ochenta (1980) Expediente número: 5141-5230

Actor: EDGARDO GONZALEZ DIAZ E HIJOS LTDA.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: Nulidad de las resoluciones números 1278 de 27. De abril de 1977 y 3732 dé 28 dé abril de 1977 y otras expedidas por la Superintendencia Bancaria.

Demandante: Edgardo González Díaz e Hijos Ltda.

Edgardo González Díaz e Hijos limitada demandó la nulidad de las resoluciones 1278 de 27 de abril de 1977 y 3732 del 28 de abril de 1977 por medio de libelos separados que dieron lugar a la acumulación de los negocios por auto de 8 de noviembre de 1978 (folio 101 del expediente 5141). Relación procesal. El 24 de enero de 1978 él apoderado de la actora formuló demanda ante el Consejo de Estado en acción de plena jurisdicción para que se hicieran las

siguientes declaraciones y condenas a favor de la sociedad demandante: a) Que es nula por ser violatoria de la ley la resolución número 1278 de 27 de abril de 1977, por medio de la cual se toma posesión de los negocios, bienes y haberes de la sociedad Edgardo González Díaz e Hijos Ltda. "proferida por la Superintendencia Bancaria"; b) "Que es nula igualmente la aprobación de dicho acto por el señor Ministro de Hacienda"; c) "Que es nula el acta de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la sociedad Edgardo González e Hijos Ltda., practicada el 28 de abril de 1977 en cumplimiento de la Resolución 1278 de 27 de abril de 1977"; d) "Que son nulas, finalmente, tanto la resolución 3732 de 8 de noviembre de 1977 proferida por la Superintendencia Bancaria, por la cual se resuelve un recurso de reposición y cuya parte resolutiva confirmó la número 1278 de 27 de abril de 1977, como la aprobación dada a la misma por el señor Ministro de Hacienda"; e) Como consecuencia de las anteriores declaraciones se reestablezca el derecho de la sociedad "Edgardo González Díaz e Hijos Ltda.", proseguir los fines para los cuales fue creada, y, específicamente, a continuar los referentes a las urbanizaciones "Bahía Solano", "Villa Gladys" y "Thalia" ubicadas en el Distrito Especial de Bogotá, interrumpidas en forma ilegal por la toma de posesión por parte de la Superintendencia Bancaria; f ) "Que como

efecto de las declaraciones antecedentes y del restablecimiento del derecho, se haga a la sociedad Edgardo González Díaz e Hijos Ltda. devolución de todos sus negocios bienes y haberes incautados por la Superintendencia Bancaria", y g) "Que la nación y la administración pública nacional, sea condenada a pagar a la sociedad demandante "Edgardo González Díaz e Hijos Limitada” los perjuicios que se le causó y se le sigue causando por la intervención de sus negocios ordenada por la Superintendencia Bancaria... " Idénticas peticiones aparecen formuladas en la demanda presentada por la misma sociedad el 27 de marzo de 1978 y radicada bajo el número, 5230. Son fundamentos de hecho los siguientes: a) La sociedad "Edgardo González e Hijos Limitada" se constituyó por escritura pública 3956 el 9 de octubre de 1975 otorgada ante la Notaría Tercera de Bogotá y registrada ante la Cámara de Comercio de esta ciudad bajo el número 31045 el 31 del mismo mes y año. Son socios de esta sociedad el señor Edgardo González Díaz, su cónyuge Carmen Gladys Gómez de González y sus hijos menores Manuel Edgardo González Gómez y Juan Carlos González Gómez. b) De acuerdo con el artículo 5 del Capítulo Primero de la escritura mencionada, "el objeto principal de la compañía consistirá en la compra y venta de inmuebles de cualquier clase, urbanizar terrenos...". a) "El 12 de diciembre de 1975 el señor Edgardo González Díaz solicitó a la Superintendencia la inscripción requerida para desarrollar las labores de que trata

el artículo 2° de la expresada ley". c) "Mediante nota número 28049 de 19 de noviembre de 1976, el secretario general de la Superintendencia Bancaria le remitió al gerente, un ejemplar de la Resolución Número 3125 de 17 del mismo mes y año, proferida por dicha entidad oficial y de conformidad con la cual se aceptó la inscripción solicitada el 12 de diciembre de 1975". d) La sociedad actora adquirió el dominio y plena posesión de los inmuebles correspondientes a las urbanizaciones Bahía Solano, Villa Gladys y Thalia por medio de las escrituras 6539, 6540 y 6541 de la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá, otorgadas todas ellas el 31 de diciembre de 1976. También adquirió del vendedor todos los créditos, activos y pasivos, que, como urbanizador debidamente inscrito en la Superintendencia Bancaria, había adquirido con todas y cada una de las personas que habían prometido comprar y él prometido vender lotes en las urbanizaciones referidas. e) Finalmente la Superintendencia Bancaria intervino en la sociedad actora tomando posesión de sus bienes y rentas por medio de los varios actos administrativos atrás citados, agotándose la vía gubernativa al dictarse la resolución 3732 de 8 de noviembre de 1977. El fundamento jurídico del libelo se puede sintetizar de la siguiente manera: 1) En primer lugar alega el demandante violación del artículo 66 del código contencioso administrativo por cuanto el funcionario que elaboró y suscribió la resolución 1278 de 27 de abril de 1977 desvió sus atribuciones, ya que los

considerandos de esta resolución son falsos y no se ajustan a la realidad. 2) Alega el libelista varios errores de la Superintendencia: a) La Superintendencia Bancaria dijo que la sociedad actora había recibido dinero por concepto de planes y programas tal como aparece en los recibos expedidos entre el 20 de febrero y el 15 de octubre de 1975, lo cual en su sentir no podía ocurrir porque la sociedad "no existía jurídicamente pues su constitución solo vino a efectuarse en fecha posterior, y si aparece la firma en tales recibos, del doctor Edgardo González Díaz, esa circunstancia lo obliga a él personalmente, obligación que él no rehuye"; b) Afirma el actor que la "sociedad no podía estar inscrita ni realizar proyectos de urbanización, si todavía no existía jurídicamente" por lo que la Superintendencia erró cuando afirmó lo contrario; c) Considera el actor que la Superintendencia se equivocó también porque atribuyó a la sociedad violación del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, sustentado en errada motivación; d) Como cuarto error señala el actor el cometido al dictarse la resolución 3732 de 1977 confirmatoria de la resolución 1278 del 27 de abril de 1977, al relacionar negociaciones distintas a la que motivó la toma de posesión original, al tiempo que la última decisión administrativa se adoptó cuando la sociedad ya estaba inscrita en la Superintendencia. En punto análogo el actor alega violación de los artículos 110, 111,112, 113, 114 y 115 del Código de Comercio que tratan de la constitución y prueba de las sociedades comerciales, al atribuirle a la sociedad actividades anteriores a su

propia existencia. 3) Finalmente alega el actor violación de la Ley 66 de 1968 (artículo 3° inciso final) y del Decreto 219 de 1969 (artículo 3°) porque la sociedad estaba legalmente inscrita eh la fecha en que se produjo la resolución 1278 de 1977. Durante el proceso se hizo presente el Superintendente Bancario quien constituyó apoderados, quienes debidamente posesionados representaron la parte impugnadora de la acción. Alegan los representantes de la Superintendencia: "1) La Sociedad estaba inscrita ante la Superintendencia. Efectivamente la Resolución Número 25 de 17 de noviembre de 1976 de la Superintendencia Bancaria aceptó la inscripción como urbanizádora de la sociedad "Edgardo González Díaz e Hijos Ltda.". Sin embargó, ésta circunstancia carece de importancia para el análisis de la decisión avocada por la Superintendencia por la razón qué pasamos a ver. "El artículo: 5° de la Ley 66 de 1968 dice: "Para anunciar o desarrollar los planes o programas a que esta Ley se refiere, el interesado deberá obtener, para cada uno de ellos, el permiso correspondiente del Superintendente Bancario. Previo el lleno de los siguientes requisitos: "1°) Que el interesado se halle inscrito ante el Superintendente Bancario y que dicha inscripción se encuentre vigente. "2°) Que el Superintendente Bancario se haya cerciorado de si la responsabilidad e idoneidad del interesado o de los directores, administradores o representantes legales cuando se trate de personas jurídicas, son tales que inspiren confianza y

que el bienestar público será fomentado al otorgar el correspondiente permiso. "3°) Que se haya demostrado a juicio del Superintendente Bancario, la capacidad financiera del interesado para la debida ejecución del plan o programa, o para la atención del crédito ofrecido. "4º) Que se haya acreditado la propiedad y libertad del terreno en el cual se va a adelantar el respectivo plan o programa. "5) Que se haya obtenido de la autoridad respectiva licencia, o celebrado contrato, para la ejecución de las obras de urbanismo o para la construcción de las viviendas, de conformidad con las disposiciones distritales, o municipales de la localidad donde estén ubicados los inmuebles, y se hayan otorgado las garantías que establezcan tales disposiciones. "6°) Que la Oficina Técnica correspondiente de la Superintendencia Bancaria haya conceptuado favorablemente sobre los sistemas de venta y créditos, los modelos de los contratos que se vayan a celebrar con la clientela, y los presupuestos financieros del respectivo plan. "El Superintendente Bancario deberá otorgar el permiso correspondiente para un plan o programa dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su presentación por parte del interesado. Si en éste plazo la Superintendencia no ha negado la aprobación ni le ha hecho observaciones al proyecto, este se considerará aprobado para los fines consiguientes". "Clara es, pues, la Ley en advertir que los urbanizadores (ya inscritos) deberán dotarse de un permiso para cada caso, requisito que, al pretermitirse, hace incurrir al urbanizador en delito, penado de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la misma Ley que se comenta. Dice tal artículo: "Incurren en prisión de dos (2)

a seis (6) años, quienes sin hallarse inscritos anta el Superintendente Bancario o cuya inscripción haya caducado, anuncien o desarrollen las actividades de que trata esta Ley, además de las sanciones que les corresponda por la comisión de otros delitos contemplados en el Código Penal. "La sanción será de uno (1) a cuatro (4) años, cuando existiendo la correspondiente inscripción y hallándose esta vigente se desarrollen las actividades de que trata la presente Ley sin el permiso prescrito en el artículo 5”. (Subrayamos). "Cuando se trate de personas jurídicas, incurrirán en las sanciones previstas en los incisos anteriores sus representantes legales y los miembros de la administración que hayan permitido o consentido la infracción". "Cuando la Superintendencia comprobó la actuación delictuosa de Edgardo González Díaz (como persona natural y como gerente de la Sociedad que había constituido), no tuvo menos que decir , como en efecto lo hizo en el segundo considerando de la Resolución № 1278 de 1977, "que se ha configurado la causal de la toma de posesión consagrada en el numeral 7º del artículo 12 de la Ley 66 de 1968" que no es otra que el ejercicio de actividades de urbanización sin el permiso exigido por el artículo 5° de la misma Ley; es decir, para aquellos casos que caigan en los marcos delictuales señalados por el artículo 11 de la Ley 66 de 1968, arriba transcrito. "Lo anterior nos pone de presente cómo, para el caso, era realmente irrelevante que tanto Edgardo González Díaz, como persona natural, como también la

Sociedad por él gerenciada, estuviesen inscritos como urbanizadores: ni el uno ni la otra obtuvieron el permiso exigido por la Ley. "Ahora bien, el señor Edgardo González Díaz solicitó permiso para adelantar obras (que ya lo estaban), mediante memorial que fuera radicado ante la Superintendencia el 1º de marzo de 1977, es decir, después de desarrollar las actividades a que se refiere la Ley 66 de 1968, bajo el número 000445, y relacionado con las urbanizaciones "Bahía Solano" y "Thalia". Estudiada la solicitud, el Superintendente le envió las comunicaciones 000493 del 9 de marzo de 1977 y 000874 del 5 de abril del mismo año con las cuales interrumpía el término de 30 días señalado por la Ley 66 de 1968 para otorgar o negar el permiso, interrupción que tiene su fundamento en el artículo 6º del Decreto Reglamentario 219 de 1969 que, a la letra dice: "El plazo de treinta (30) días hábiles que el Superintendente tiene para resolver sobre la concesión de permisos relativos a planes o programas comenzará a correr a partir de la fecha en que cumpla el peticionario los requisitos señalados en el artículo 5 de la citada Ley. Cuando el Superintendente solicite cualquier comprobación de las contempladas en la Ley para conceder el permiso, se interrumpirá el término y empezará a correr de nuevo cuando el interesado haya satisfecho la exigencia del Superintendente". (Subrayado). "Las exigencias que el Superintendente le hiciera al señor Edgardo González Díaz en los oficios 000493 de 9 de marzo de 1977 y 000874 de 5 de abril de 1977, no

las cumplió el gerente González Díaz, circunstancia que obligó al Superintendente a ordenar la toma de posesión de los bienes. "Resulta, entonces, claro cómo este argumento, fundamento real del actor de que tanto Edgardo González Díaz como la Sociedad por él gerenciada se ajustaban a la Ley por estar inscritos ante la Superintendencia Bancada como urbanizadores, resulta vacío de fuerza jurídica".

Más adelante agrega: "En diversas oportunidades el señor Edgardo González Díaz fue conminado a que no vendiera predios de las urbanizaciones que adelantaba, a lo cual pretendió se ajustaría. Sin embargo, lo cierto es que nunca lo hizo, pero, por el contrario, sí trató de sentar las bases para mediante la confusión entre sus actuaciones como persona natural y como representante de una sociedad lograr burlar la acción de la Ley. "Argumenta el actor que la Sociedad "Edgardo González Díaz e Hijos Ltda.", solo vino a constituirse el día 9 de octubre de 1975, sin embargo los hechos reales demuestran que esta venía funcionando desde antes. "Tal como lo evidencian los recibos que dan cuenta de la promesa de compraventa celebrada con la señora María Consuelo Franco Díaz de Gutiérrez, relacionada con el Lote numero 31 de la urbanización "Bahía Solano", era la misma Sociedad que vino a constituirse legalmente el 9 de octubre de 1975, la que vendía el 27 de febrero de ese mismo año, es decir siete meses antes de ser constituida conforme la Ley. El recibo de caja № 00048 que se le expidiera a la mencionada señora reza en su encabezamiento: "EDGARDO GONZALEZ DIAZ E

HIJOS LTDA.". "Como este recibo hay muchos otros que prueban hasta la saciedad, el funcionamiento irregular de la citada "Sociedad", que como resulta claro no es otra cosa que el burladero que quiere utilizar el señor González Díaz para eludir la acción de la justicia. "Un somero listado y tomado al azar de recibos en papel membreteado de la Sociedad "Edgardo González Díaz e Hijos Ltda." que tienen fechas anteriores a la que aduce el actor como de constitución de la misma, dejan sin piso alguno la pretensión del demandante que busca la confusión del fallador: "a) Recibo N 05031: Febrero 26 de 1975 "b) Recibo № 05048: Febrero 27 de 1975 "c) Recibo № 08548: Octubre 6 de 1975 "d) Recibo № 06409: Mayo 30 de 1975 "e) Recibo № 06925: Julio 2 de 1975 "f) Recibo № 07455: Agosto 5 de 1975 "g) Recibo № 03977: Diciembre 18 de 1974 "Hemos visto que ni aceptando, en gracia de discusión, que la Sociedad hubiera nacido el día 9 de octubre de 1975, podía desarrollar obras de urbanismo sin los correspondientes permisos, pero hemos visto que, además, funcionó tal Sociedad como Sociedad de hecho, por lo menos desde Diciembre de 1974 desplegando actividades de urbanismo en forma que contrariaba los mandatos de la Ley. Estas circunstancias, muestran la legalidad con que actuó la Superintendencia al ordenar la toma de posesión de los bienes que se reputaban de la Sociedad y de

Edgardo González D., como persona natural, según conviniese al caso. "Hay un aspecto adicional a tener en cuenta: la circunstancia de que la Sociedad no hubiese sido constituida legalmente sino hasta determinada fecha y que la correspondiente inscripción como urbanizadora no se hubiese cumplido sino mucho más luego, hace que deba considerársele como Sociedad de hecho y ajustada, por lo tanto, a lo dispuesto por nuestro Código de Comercio en su artículo 498, estableciéndose la responsabilidad de sus socios en la forma indicada por el artículo 499 del mismo ordenamiento, según el cual "los derechos que se adquieran y las obligaciones que se contraigan para la empresa social, se entenderán adquiridos o contraídos a favor o a cargo de todos los socios de hecho". "De lo anterior se desprende que incluso en el caso de que la formación de la Sociedad "Edgardo González Díaz e Hijos Ltda.", no hubiere obedecido a intención dolosa alguna, debe responder con sus bienes de las obligaciones que contrajera como persona natural Edgardo González. "Finalmente debe atenderse a una circunstancia: el hecho de que el titular del derecho de dominio sobre los terrenos objeto de las urbanizaciones intervenidas sea, hasta el momento presente, Edgardo González Díaz (persona natural) y que quien recaudara los dineros que mensualmente pagaban los compradores de predios en la misma, fuere la Sociedad "Edgardo González Díaz e Hijos Ltda.", obligaba a la Superintendencia, a fin de garantizar el cumplimiento de la Ley evitando su evicción, a tomar posesión de los bienes tanto de la Sociedad, como de los que reposaban en cabeza de la persona natural".

Por su parte el doctor Carmelo Martínez Conn, fiscal tercero de esta Corporación apoya la posición de la Superintendencia Bancaria con los siguientes argumentos: "Para la Fiscalía asiste razón a la Superintendencia Bancaria al intervenir los negocios de urbanización del señor Edgardo González Díaz y de la sociedad de responsabilidad limitada del mismo nombre que constituyó con su señora y sus hijos, por cuanto ni él como persona natural, ni la sociedad, obtuvieron de la Superintendencia permiso para anunciar y adelantar planes y programas de vivienda en las urbanizaciones intervenidas, por lo menos, ese hecho no está probado por parte del actor y lo niega rotundamente la Superintendencia, y el fue, además, motivo determinante de la Resolución inicial № 1278 de abril 27 de 1977, al expresar en su Considerando: "Que la sociedad EDGARDO GONZALEZ DIAZ E HIJOS LTDA.", recibió dineros por concepto de planes o programas de los señalados en el artículo 1 de la Ley 66 de 1968, sin contar para ello con la inscripción y los permisos de esta Superintendencia, circunstancia que consta en los documentos que se relacionan a continuación". (Subraya la Fiscalía), estando, por lo demás, suficientemente probado en el expediente que "EDGARDO GONZALEZ DIAZ E HIJOS LTDA.", aun antes de su existencia legal, y, desde luego, sin permiso de la Superintendencia, recibió dineros de terceros por concepto de vivienda, por lo que bien hizo la Superintendencia en defensa de los intereses de esos terceros, que la ley la obliga a tutelar, al intervenir al urbanizador

que adelantaba esos planes por fuera de las prescripciones legales. Sin embargo, a juicio de esta Fiscalía, la competencia para tomar esa determinación, es, o corresponde, al Superintendente Bancario y no a alguno de los delegados. En efecto, la Ley 66 de 1968, "por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se determina su inspección y vigilancia, ordena en su artículo primero: "El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario, ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles dentro de planes y programas de urbanización o construcción de vivienda, cualquiera que sea el sistema adoptado; así como las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas" (Subraya la Fiscalía), y, el Decreto 125 de 1976 "Por el cual se modificó la estructura de la Superintendencia Bancaria, se suprimen unos cargos y se redistribuyen funciones", en su artículo primero, literal b) atribuye a la Superintendencia Bancaria, la inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles, control de planes o programas de urbanización y construcción de viviendas, otorgamiento de crédito para la, adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas, en los términos de la Ley 66 de 1968", y en el capítulo 2° letra A, artículo 5°, expresa: "La Dirección dé la Superintendencia Bancaria estará a cargo del Superintendente

Bancario quien la ejercerá con juntamente con los Superintendentes Delegados eh los terminó de la Ley 45 de 1923 y demás disposiciones complementarias (subraya la Fiscalía), y al fijar en el, aparte B artículo 7 del mismo capítulo 2°, las funciones de los Superintendentes Delegados, las precisa así: a) Colaborar con el Superintendente en la Dirección de la Superintendencia y en especial en lo referentes las dependencias a su cargo; b) Dirigir y coordinar la ejecución de los programas y trabajo que han de desarrollar las dependencias a su cargo; c) Certificar la existencia y representación legal de las entidades sometidas a la inspección y control permanente de la Superintendencia; d) Supervisar la liquidación y administración de las entidades de las cuales se haya tomado posesión y que corresponden a la especialidad de las a ellos adscritas; e) expedir las certificaciones de que trata la Ley 133 de 1948 y demás disposiciones legales; y í) Las demás que les señale el Superintendente" (Subraya la Fiscalía). Como puede verse, los Superintendentes Delegados solo colaboran con el Superintendente General en la "dirección" de la Superintendencia, esto es, en el aspecto administrativo, pero no tienen las mismas "funciones" del Superintendente, sino las que se les fijan en el Decreto 125 de 1976 y las que les delegue expresamente el Superintendente General, en cada caso y por Resolución, pues la competencia de un funcionario, de cualquier orden que él sea, debe ser expresa y de ninguna manera fruto de conjeturas, de razonamiento,

interpretación o cambios de normas, máxime cuando la misma Ley 66 de 1968, atribuye al Superintendente como función propia, la inspección y vigilancia sobre la actividad de vivienda. Es por ello, por lo que la Fiscalía, no comparte la posición de los distinguidos abogados de la Superintendencia en el sentido de que los Superintendentes Delegados ejercen sus funciones al mismo nivel, conjuntamente con el Superintendente Bancario, pues si así se entendiera, es lógico concluir que no hay un Superintendente, sino cuatro, lo que por lo demás es absurdo, y va contra el principio, de jerarquía de la Administración. Así las cosas, asiste razón al demandante, en este, punto, pues no siendo competente el Superintendente Tercero Delegado para disponer u ordenar la toma de posesión de los bienes de un urbanizado, aunque los hechos justifiquen la toma de posesión, la aprobación posterior dada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público a un acto inexistente por falta de competencia, no puede tener el extraño efecto de darle vida retroactivamente. "Sin embargo, dado que los hechos probados justifican la intervención de la Superintendencia en interés de los terceros, no sería viable ni justo ni legal, proferir condena en contra de la Nación, pues el interés superior de la comunidad justifica la intervención por una parte, y, por la otra, habría un enriquecimiento injusto o sin causa, de parte del urbanizador ilegal si se le reconocieran perjuicios. Procedería, entonces, el reconocimiento de que los hechos justifican la acción de

las autoridades, pero a la vez, anular el acto por haberlo tomado un funcionario sin competencia, y negar desde luego, la condena de perjuicio a cargo de la Nación, porque ella implicaría enriquecimiento injusto para el urbanizador ilegal". CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala acoge plenamente lo dicho por su colaborador fiscal. Tan solo añade las siguientes consideraciones: Con inmensa sabiduría el legislador de 1887 consagró un sapientísimo principio de hermenéutica jurídica que ordena acudir a la doctrina constitucional como fuente orientadora del intérprete. En nuestro derecho la Constitución consagra el principio de autonomía contractual con una importante limitación que es el orden público económico. Ya el Consejo se ha pronunciado repetidamente sobre el papel incuestionable que juega el orden público económico en permitir la intervención del Estado en materias como la bancaria. Se ha dicho en forma reiterada que la autonomía contractual se subordina al orden social económico y que el intervencionismo del Estado también lo consagra y desarrolla la Carta en defensa del ordenamiento económico de la República. Algo análogo ocurre en materia de libertad de oficio. La Carta consagra la libertad de oficio (artículo 39), y la libertad de asociación (artículos 32, y 44). Uno y otro principio no solo constituyen parte fundamental e inalienable de las libertades ciudadanas que enmarcan el título III de la Constitución, sino que además son esenciales en la estructura económica que consagra la misma Constitución. No puede desconocerse este ámbito de proyección y no pueden violarse esos derechos tan sustanciales a nuestro sistema democrático.

Pero así mismo la propia Constitución y todo el ordenamiento institucional ha limitado las dos libertades de oficio y de asociación que se consagran en forma tan amplia en las normas referidas. Es así como el artículo 32 de la Carta garantiza la libertad de empresa "dentro de los límites del bien común" y agrega "que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado". Por su parte él artículo 39 establece la libertad de oficio y agrega sin embargo que "las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas" y ordena también la "revisión y fiscalización de tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos". Finalménte, el artículo 44 acepta la formación de compañías.. . "que no sean contrarias a la moral o al orden legal". Ya desde 1886 la Constitución ordenó las libertades de oficio y asociación pero las limitó, aunque estos límites son hoy en día más estrechos que los de su época. Así el artículo 44 del ordenamiento constitucional de 1886 era menos limitativo que el 39 de la actual codificación, cuyo origen es el acto legislativo de 1936. Por su parte el artículo 32 es producto del Estado planificador que se introdujo en la reforma constitucional de 1968. Esta evolución refleja en buena medida la conducción de las costumbres y de las nuevas concepciones del orden social y económico. Traduce la creciente complejidad del orden económico y la imperiosa necesidad de lanzar en alguna medida la acción del Estado en busca de "la justicia social" y en beneficio de las clases "menos favorecidas". Todo este acerbo de ideas ya se incrustó en el

lenguaje de la Constitución y está escrito, en forma expresa, en el artículo 32 de la Carta. La doctrina condicionó así, sacando el Derecho de su abstracción metafísica para adaptarse al medio social, de las necesidades prácticas y aun de la simple equidad. a) La Carta consagró las libertades individuales, b) pero éstas libertades fueron limitadas en razón de mi sentido social al que impregna, toda la doctrina constitucional hoy día, c) La limitación, sin embargo, pertenece en principio a la ley y debe en consonancia ser reglada, regulación que tiene por marco esencial el sentido teleológico de la intervención del Estado en la economía. Aplicación particular de ésta doctrina constitucional es el caso sub - lite, en el cual el actor alega, en el fondo de su libertad de asociación y su libertad de oficio, al paso que la Superintendencia considera qué debe intervenir en el negocio de urbanización por cuanto su intervención se hace necesaria en beneficio del orden social. La Ley 66 de 1968 desarrolla estos principios en el caso de la actividad urbanizadora. Desde su enunciado es claro que "la actividad de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas" está sujeta a "inspección y vigilancia del Estado". Las reglas de esta ley son claras y perentorias:

1. A la Superintendencia Bancaria sé le entrega la responsabilidad y por tanto la facultad de inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización...

2. Al interesado se le obliga a inscribirse, a llevar su contabilidad, y finalmente a obtener permiso para el desarrollo de sus actividades.

3. Finalmente el artículo 13 de la mencionada ley faculta al Superintendente Bancario para tomar "posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de que trata esta ley, o disponer su liquidación... cuando el ejercicio de las actividades... se desarrolle sin inscripción o sin permiso.

De todo este análisis se colige que la Superintendencia tenía plena facultad para intervenir como lo hizo, dados los presupuestos fá