CE-SEC4-EXP1980-N5610

LEY EXEGESIS Y APLICACION La exégesis de la ley y su aplicación no pueden tomarse en un sentido tan riguroso cuando se contraría abiertamente la lógica de los hechos y por tanto es obligación del funcionario público ante circunstancias (como la del caso presente) orientar al ciudadano para que acomode sus peticiones a las nuevas previsiones legales que físicamente no podía conocer y menos acatar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Bogotá, D. E., veintisiete (27) de junio de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 5610

Actor: SOCIEDAD ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION Demandado: ADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES DE BOGOTA Apelación sentencia de 5 de julio de 1978. Tribunal de Cundinamarca. Impuestos renta y complementarios año fiscal de 1972. IMPUESTOS.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por sentencia del 5 de julio de 1978 denegó las súplicas de la demanda de revisión de impuestos formulada por la sociedad ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION para obtener la modificación de la liquidación de sus impuestos de renta y complementarios por el año gravable de 1972 y específicamente con el objeto de que se eliminara de dicha liquidación la sanción por $ 84.638.oo que le fue impuesta por presunta omisión de activos patrimoniales. Las razones que tuvo el Tribunal para denegar las súplicas de la demanda radicaron exclusivamente en la circunstancia de que el reclamo formulado por la

sociedad dentro de la vía gubernativa fue presentado ante la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá el día 20 de diciembre de 1974, fecha en la cual se dictó el Decreto 2821 del mismo año que fijó nuevas normas de procedimiento en materia tributaria, y que exige, de acuerdo con el artículo 24 del mismo la presentación de una liquidación privada para reclamar que debe incluir los factores no discutidos de la oficial y la prueba del pago correspondiente, lo que no hizo la sociedad reclamante por haber formulado su reclamo con fundamento en las previsiones del Decreto 1651 de 1961. Interpuesto el recurso de apelación por el apoderado de la sociedad éste lo sustentó en la siguiente forma: "El punto en discusión es el de si se podía exigir el cumplimiento del Decreto Extraordinario 2821 de 1974, y más específicamente las formalidades establecidas en su artículo 24, el día 20 de diciembre de dicho año, día en que posteriormente vino a saberse fue expedido, ya que para el mencionado 20 de diciembre no se tenía noticia del decreto ni siquiera por informaciones periodísticas, que se dieron al día 23, y la promulgación sólo se efectuó en el Diario Oficial N° 34.245 del 29 de enero de 1975. "Al respecto he venido sosteniendo que la promulgación de las leyes y por ende de los decretos con fuerza de ley, es una solemnidad establecida en el artículo 85 de la Constitución Nacional, sin cuyo cumplimiento las leyes pueden considerarse inexistentes de derecho y de hecho. De derecho porque con tal alcance se establece en la Constitución la solemnidad de promulgar las leyes; y de hecho porque así corresponde a la naturaleza de las cosas ya que, cómo puede exigirse el cumplimiento de una norma legal que se desconoce? Aquí del viejo aforismo que se viene repitiendo desde el derecho romano y que en una de sus varias formulaciones expresa: "Nemo potestad impossible obligare". "Sobre este aspecto básico del derecho transcribí en la demanda aparte de la sentencia del H. Consejo del 15 de marzo de 1969, que es una de las muchas que existen sobre la materia y en la cual se recuerda el contenido del artículo 11 del Código Civil, más claro que el artículo del Código de Régimen Político y Municipal que lo sustituyó y que expresaba: "La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación". "El Tribunal Administrativo de Cundinamarca expresa, en la sentencia apelada, que "El principio de que la ley no obliga sino en virtud de su promulgación sólo tiene operancia cuando ella no fija el día en que debe principiar a regir". A lo que puede observarse que en el artículo 52 del Código Político y Municipal, al cual se refiere el Tribunal, se distingue entre la promulgación, necesaria para la obligatoriedad de las leyes, y la observancia que normalmente principia dos meses después de que la ley se promulgue, término que puede ser inferior, e inclusive inexistente si así lo determina la ley al disponer sobre su vigencia, pero sin que se pueda llegar, como lo piensa el Tribunal, a prescindir o establecer que la ley rija antes de su promulgación, porque esto equivale a violar el precepto constitucional

y a exigir algo que va contra la lógica y la naturaleza de las cosas. "Podría decirse que el desarrollo de los medios de comunicación ha restado importancia a la promulgación de las leyes en las publicaciones oficiales; sin embargo, cabe observar que el término prudencial que se concede para la observancia de un precepto legal, es necesario para que los ciudadanos acomoden su conducta al nuevo régimen, y que el acortamiento de los dos meses sólo resulta aceptable por razones de urgencia que resulten evidentes y cuando, de otra parte, el contenido de la ley permite su cumplimiento inmediato por parte de los obligados. "Ahora bien, en el caso del Decreto 2821 de 1974 y más específicamente en relación con su artículo 24 cabe preguntar: ¿Cómo podía el contribuyente o su apoderado, cumplir en un recurso interpuesto el 20 de diciembre requisitos procedimentales todavía no conocidos por ningún medio de comunicación, y que inclusive cabe la posibilidad de que se hubiera entregado antes de que el señor Presidente hubiera suscrito el decreto?". En esta instancia se hizo parte la abogada de la Dirección de Impuestos para pedir que se confirme la sentencia, acogiendo la tesis del Tribunal. Igualmente el señor Fiscal 6o del Consejo de Estado Doctor Floresmiro Hernández Larzundy, estima que en la fecha de presentación del reclamo debía cumplirse lo previsto por el Decreto 2821 de 1974 y que al no haberlo hecho así no se agotó debidamente la vía gubernativa y por lo tanto el fallo correspondiente debe ser inhibitorio. En apoyo de su concepto menciona varios fallos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado en las que se sostiene que por virtud de lo

previsto en el artículo 52 de la Ley 4ª. de 1913 la ley no rige sino a partir de su promulgación pero con las excepciones establecidas en el artículo 53 ibídem que establece en su numeral 1º. que la ley regirá desde el día que se fije por ella o por la que fije el gobierno mediante autorización expresa de la misma ley.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Sin entrar a analizar los criterios de interpretación mencionados en los fallos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado sobre el alcance de los artículos pertinentes del Código de Régimen Político y Municipal, la Sala se encuentra enfrente a una situación de carácter fáctico que es necesario analizar con sentido estrictamente objetivo para poder apreciar si la sociedad reclamante estaba en condiciones físicas e intelectuales para someter su reclamo a las previsiones del artículo 24 del Decreto 2821 de 1974.

Es indiscutible que el Decreto 2821 por disposición de su artículo 48 dispuso que entraría a regir a partir de la fecha de su expedición o sea el 20 de diciembre de 1974, decreto que solo vino a ser publicado en el Diario Oficial N° 34.245 del 29 de enero de 1975. Es indudable también que en la misma fecha y con sujeción a las normas del Decreto 1651 de 1961 el apoderado de la sociedad ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION formuló su reclamación ordinaria contra la liquidación de sus impuestos por el año gravable de 1972. Es comprensible por lo tanto que la formulación de dicho reclamo se hizo durante las horas hábiles del mencionado día y es entendible también que la fecha y la

numeración del decreto extraordinario a que nos hemos venido refiriendo se efectuó en las oficinas del Despacho Presidencial tan pronto como el Presidente de la República suscribió el texto del mismo decreto lo que puede ocurrir en horas hábiles o inhábiles de los despachos oficiales. No es por lo tanto descomedido pensar que si el reclamo formulado por la sociedad se presentó en las horas de la mañana no estuviera todavía firmado el decreto por el Presidente de la República y mucho menos puesto en él la fecha de su expedición, pero sin lugar a dudas el mismo día 20 de diciembre de 1974 el mencionado decreto no era conocido todavía ni por los particulares ni aun por los propios funcionarios oficiales por imposibilidad física de que ello ocurriera. El recurrente claramente ha manifestado y para el efecto acompañó la copia pertinente, que el público conoció el mencionado decreto por publicación en los periódicos de mayor circulación el día 23 de diciembre de 1974 y por lo tanto mal podía exigírsele a los particulares la sujeción a normas que no habían llegado a su conocimiento ni por la vía oficial ni por la vía extraoficial. Pudiera decirse que los funcionarios oficiales si estaban obligados a dar cumplimiento a esas normas desde la fecha de expedición del decreto pero esa obligación no puede convertirse en denegación de justicia para el particular que no estaba en condiciones de conocer la norma sino para obtener que el reclamo formulado sin sujeción a ella se acomodara a las nuevas previsiones legales para hacer viables y conducentes las peticiones hechas de acuerdo con la norma que hasta esa fecha estaba rigiendo.

La exégesis de la ley y su aplicación no pueden tomarse en un sentido tan riguroso cuando se contraría abiertamente la lógica de los hechos y por lo tanto es obligación del funcionario público ante circunstancias como la del caso presente orientar al ciudadano para que acomode sus peticiones a las nuevas previsiones legales que físicamente no podía conocer y menos acatar. De consiguiente había que entender que el reclamo formulado por la sociedad en la misma fecha en que se dictó el decreto que modificaba el régimen procedimental tributario estaba regularmente presentado y acondicionar el procedimiento de ahí en adelante a las nuevas previsiones legales, pero con sano espíritu de colaboración y de equidad para reconocer el derecho, mediante una función de orientación dadas, las circunstancias especiales del caso y no como un pretexto para desechar las peticiones del demandante estructuradas de conformidad con el régimen legal vigente hasta ese momento. Así como el ciudadano está obligado a contribuir con las cargas públicas en la proporción y medida de sus capacidades los funcionarios públicos están en la obligación de obrar con criterio de justicia y equidad y tienen el deber de orientación para facilitarle al ciudadano que asuma y responda de las cargas que le conciernen, sin que la aplicación estricta de la ley sea un pretexto para sorprender la buena fe del contribuyente, Con las anteriores consideraciones la Sala entiende y juzga que el reclamo de la sociedad ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION debe entenderse como legalmente formulado y merecedor de una decisión de mérito que por no haberlo hecho la Administración dentro de la vía gubernativa, debe proceder a hacerlo las autoridades jurisdiccionales, tal como se ha pedido, y para

el efecto se entra a estudiar el negocio en el fondo. La demanda se circunscribe a obtener la eliminación de la sanción por omisión de activos patrimoniales que le fue impuesta a la sociedad por haber considerado la Administración que una partida de $ 1.410.636.17 correspondía a un aumento patrimonial de bienes no declarados, cuando en realidad de verdad desde el momento en que se formuló el reclamo se demostró que dicho valor corresponde al traslado de una partida que aparecía en los balances de la sociedad como "maquinaria en proceso de montaje" al rubro de "maquinaria y equipo" incrementando con esa partida los inventarios de la empresa, pero por razón de que dichas inversiones ya estaban registradas y declaradas en diferente cuenta por hallarse en proceso de instalación. La prueba es completa y convincente y por lo tanto no hay lugar a la aplicación de la sanción a que se refiere el artículo 31 de la Ley 63 de 1967, pues la partida que aparentemente se incluyó en los activos fijos depreciables ya estaba declarada en los años anteriores como inversión diferida en el rubro de "maquinaria en montaje". Como la demanda se limitó a esta pretensión se hará una nueva liquidación sin la sanción aquí discutida, la cual queda así:

SOCIEDAD ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION. AÑO

GRAVABLE DE 1972

RENTA La gravada inicialmente..................... $ 171.459.00 $ 29.150.00 Fomento Eléctrico e ICSS................. 4.119.00 34% Provivienda............. $ 7.339.00 2.495.00 6.614.00 66% Provivienda............. 7.339.00 4.844.00 4.844.00

Total a cargo de la contribuyente 40.608.00 En razón de lo anteriormente expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley en desacuerdo con su colaborador Fiscal; FALLA: Revócase la sentencia apelada y en su lugar se dispone: 1) Revísase la operación administrativa de liquidación de los impuestos de renta y complementarios por el año gravable de 1972 a cargo de la sociedad ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION y contenida en la Liquidación Oficial N° 009577B del 21 de octubre de 1974, en las providencias Números 1178 de 24 de noviembre de 1975 y 148 del 16 de febrero de 1976 dictadas por la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá todas las cuales quedan sin valor ni efecto; 2) Fíjase en la cantidad de CUARENTA MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS ($ 40.608.oo) el monto total de los impuestos de renta y complementarios a cargo de la sociedad ATLANTIC MINERALS AND CORPORATION por el año gravable de 1972; 3) La Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá devolverá a la sociedad ATLANTIC MINERALS AND PRODUCTS CORPORATION la cantidad de OCHENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS ($ 84.638.oo) pagados en exceso de acuerdo con la liquidación anterior, según pruebas que obran en el expediente dentro del término señalado en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo más los intereses a que haya lugar. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión del día 27 de junio de mil novecientos ochenta.

BERNARDO ORTIZ AMAYA, ALFONSO ANGEL DE LA TORRE,

JORGE DAVIIA HERNANDEZ, ENRIQUE LOW MURTRA

JORGE A. TORRADO, SECRETARIO