CE-SEC4-EXP1980-N6926

IMPUESTOS / JUICIO ESPECIAL DE IMPUESTOS (271 C. C. A.). Actos Administrativos que caen bajo su órbita tutelar. Acción: Posibles causas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D. E., veinte (20) de junio de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 6926

Actor: LA AMERICANA S. A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS NACIONALES Referencia: Apelación del auto del Tribunal del Valle, en juicio de revisión de la operación administrativa de liquidación del impuesto de industria y comercio.

Demandante: La sociedad "La Americana S. A.", por medio de apoderado, interpuso demanda ante el tribunal administrativo del Valle en la cual solicitó la nulidad de las resoluciones que le fijaron el impuesto de industria y comercio y también pidió que se declare que no es sujeto pasivo del tributo.

El tribunal, interpretando que se trataba de un juicio de revisión de impuestos, inadmitió la demanda por cuanto que esta se presentó cuando ya había caducado la acción. Por esta razón el representante de la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el acto inadmisorio de la demanda. En su memorial arguye el recurrente que no se trata de un juicio de revisión de impuestos sino de una acción de plena jurisdicción "puesto que la litis se centró exclusivamente en la exención solicitada". El tribunal mantuvo su decisión y sostuvo lo siguiente:

"Cursó en este Tribunal, un proceso en el cual se instauró Acción Pública de Nulidad contra una Resolución de la Junta de Valorización Departamental por la cual se individualizaba el cobro de la contribución de valorización causada por las obras de construcción, rectificación y pavimentación de una carretera, y, al resolver el Consejo de Estado el recurso de Apelación interpuesto contra la sentencia, consideró que se trataba de un juicio de impuestos y no de otro, y que por lo mismo no procedía la Acción de Nulidad. "Los razonamientos en que se sustentó esa decisión, tienen validez para el caso en estudio, y a ellos se acogerá el Tribunal para fundamentar su decisión: "I. Naturaleza de la acción. "A) Es bien sabido que el Código Contencioso Administrativo consagra las dos acciones clásicas de esta jurisdicción: la de nulidad que es pública, busca la tutela del orden jurídico abstracto sin término de caducidad y la sentencia proferida en el juicio produce efectos erga omnes, y la de plena jurisdicción que es privada, persigue el restablecimiento de derechos individuales conculcados por actos, hechos u operaciones de la administración, con término perentorio de caducidad y el fallo dictado en el proceso tiene efectos interpartes. Pero también contempla otras acciones con modalidades especiales, entre ellas la de revisión de la operación de liquidación definitiva de impuestos, con término de caducidad para su ejercicio, con el fin de que los contribuyentes puedan obtener la declaración de que no está obligados a pagar los gravámenes o se haga una nueva liquidación y se ordene la devolución de las sumas cubiertas en exceso".

"No puede por lo tanto establecerse una dicotomía en el procedimiento, para escoger arbitrariamente el tipo de acción que se ejercita y la clase de juez que debe decidir el problema, pues en esa forma se rompería todo el sistema procesal consagrado en la ley, en función de la clase de acto que se acusa, la competencia para conocer de él, las causales de su nulidad y los términos perentorios dentro de los cuales debe ejercitarse la acción correspondiente". "En realidad, 'todas las causales de nulidad que determinan la invalidez de los actos administrativos, son valederas dentro del juicio de revisión de impuestos' o de la contribución de valorización, se agrega. De manera que cualquier desvío, que implique infracción sancionada con nulidad supralegal o de inferior categoría, puede ser sometido a examen y fallo de la jurisdicción contenciosa a través del juicio de revisión consagrado en los artículos 271 y siguientes de la Ley 167 de 1941 y para que ello sea jurídicamente factible es necesario el agotamiento de la vía gubernativa. "Aceptar la posibilidad de que el acto administrativo concreto de liquidación de la contribución forzosa, que se refiere a un número determinado o determinable de propietarios beneficiados con las obras realizadas, sea juzgado a través de la acción pública de nulidad promovida por cualquier persona, sin límite en el tiempo, o mediante la acción de plena jurisdicción ejercida por sujeto interesado dentro de un plazo de cuatro meses, implicaría la aceptación doctrinaria de que la ley procesal autoriza el derecho opcional y esto es contrario al sistema que

comprende un término perentorio de caducidad respecto de la acción especial de revisión". (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta — Agosto 12 de 1976 — Proponente: Doctor Miguel Lleras Pizarro. Proceso Número 7554 (sic). Fls. 142 a 176). "Tratándose, como se trata, de un juicio de impuestos, los tres meses de que habla el artículo 272 del Código Contencioso Administrativo, se cuentan desde la fecha de ejecutoria de la última decisión, entendiendo por esta la referente a aquella que puso fin a la etapa gubernativa. En el caso en estudio, el último acto administrativo (Resolución Número 010-A de 5 de febrero de 1979) fue notificado, según lo expresa la demanda, en auto de 13 de febrero de 1979, por lo cual la caducidad se presentó a partir del 13 de mayo de 1979. La demanda fue presentada el 11 de junio de 1979". Sobre esta decisión produjo salvamento de voto la magistrada Bertha Lucía González de Jordán quien expresó lo siguiente: "De la lectura detenida de la demanda se deduce que es procedente la acción de Plena Jurisdicción. La petición de la actora se dirige a lograr la declaratoria de exoneración del impuesto de industria y comercio, el hecho e hacerse alusión a los actos determinados de un gravamen no indica que siempre la acción incoada debe ser la de revisión de impuestos consagrada en los artículos 271 y ss. del C. C. A., puesto que como lo ha sostenido el H. Consejo de Estado, son los motivos y

finalidades los que determinan la procedencia de las acciones). (Sentencia del 10 de agosto de 1961). En el caso presente el pedimento de la actora hace relación al hecho de si la empresa tiene o no la calidad de sujeto pasivo del citado tributo y contiene no solo un análisis amplio sobre la eficacia y procedencia del acto administrativo por medio del cual se aforó, sino también sobre el hecho imponible, cuestionando si es jurídico gravar la actividad o el establecimiento industrial o comercial que transforma productos alimenticios de primera necesidad apoyando sus argumentos en las normas legales que estima transgredidas. "Esta pretensión no entraña la revisión de la operación administrativa puesto que con anterioridad es indispensable determinar si el Estado puede jurídicamente hacer exigible el cumplimiento de la obligación impositiva, es decir, si existe el vínculo jurídico de derecho público entre la Administración como sujeto activo y el contribuyente como sujeto pasivo, relación que surge cuando se realiza el hecho imponible el cual es un hecho jurídico que vincula al sujeto y da lugar al nacimiento de la obligación tributaria". El auto interlocutorio que niega admisión de la demanda llega a conocimiento de esta corporación por apelación subsidiaria de la actora.

Para definir la Sala considera:

1. Del texto del artículo 271 del Código Contencioso Administrativo se infieren las características y el marco de actos administrativos que caen bajo la órbita tutelar del juicio especial de impuestos: a) Se trata de actos administrativos de liquidación de impuestos, esto es, juicios donde el acto administrativo impugnado establece una obligación concreta de un contribuyente o responsable como una entidad estatal, sea esta de carácter

nacional, departamental o municipal. b) Se trata de una operación definitiva, esto es, la que agota la vía gubernativa, y por ello, suelen demandarse todos los actos administrativos que condujeron a la liquidación del impuesto. c) Aunque la ley habla con cierta impropiedad de impuestos, cubre desde luego todo tipo de tributos, incluyendo en ellos tanto los impuestos propiamente dichos, como las tasas y las contribuciones. d) La acción tiene tres posibles cauces: 1) Bien que se declare que el contribuyente no está obligado a cubrirlo; 2) Bien que se haga una nueva liquidación; 3) Bien que se declare que la liquidación está conforme a derecho y por tanto se confirme lo actuado por el órgano de la administración.

2. En este caso la demanda se adecúa en todos sus elementos a las especificaciones del juicio de impuestos. Basta al respecto revisar el petitum de la demanda: a) El actor en los pedimentos 1º., 2º. y 3º. impugna actos administrativos que "aforan" o, en otros términos "liquidan" el impuesto de industria y comercio a la sociedad actora y le niegan el derecho de beneficiarse de la exención. b) La petición 4ª. solicita que se declare que la sociedad actora no es sujeto pasivo del gravamen, esto es, diría la Sala usando el tenor del artículo 271 del Código Contencioso Administrativo, solicita el actor que "no está obligado" a cubrir el impuesto. c) La petición 5 solicita que, en subsidio, se haga una nueva liquidación donde se ordene pagar el impuesto a partir del 31 de mayo de 1977.

Todos estos son elementos claros, que no dejan duda alguna sobre la naturaleza de la acción, la cual es la de un juicio de revisión de impuestos.

3. Es claro que al interponerse la demanda ya se había producido la caducidad de la acción, aun cuando cabe destacar que el período para contar los tres meses a que se refiere el artículo 272 del Código Contencioso Administrativo no es de la notificación del último acto administrativo, sino el de su ejecutoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sección cuarta, RESUELVE: Confírmase el auto apolado. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

ENRIQUE LOW MURTRA, ALFONSO ANGEL DE LA TORRE,

JORGE DAVIIA HERNANDEZ, BERNARDO ORTIZ AMAYA

JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO