CE-SEC4-EXP1984-N10663

IMPUESTO PREDIAL EN LAS ENTIDADES DESCENTRA LIZADAS. - 1. El artículo 43 del Decreto 3130 de 1968 dispone que las empresas industriales y comerciales del estado, y las sociedades de economía mixta sólo gozan de los privilegios que hayan recibido por norma especial. Deben en principio pagar el impuesto predial. Si una entidad específica goza de exención, el beneficio así consagrado no puede generalizarse a todas las entidades que tienen el carácter de empresas comerciales o industriales del Estado o que sean sociedades de Economía Mixta. 2. El acuerdo 8 de 1974 reestructuró en forma general el impuesto predial en el ámbito del Distrito reduciendo toda clase de exenciones. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. - Bogotá, mayo catorce (14) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984)

Consejero Ponente: Doctor Enrique Low Murtra.

Referencia: Radicación 10.663.

Apelación de la sentencia del Tribunal de Cundinamarca. Nulidad del Acuerdo No. 8 de 9 de diciembre de 1974, proferido por el Concejo Distrital de Bogotá.

Demandante: Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.

El ciudadano Francisco Sierra Jaramillo, actuando a nombre propio y también como apoderado de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero interpuso demanda, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en acción pública de nulidad buscando la anulación del artículo 2o. del Acuerdo 8o. de diciembre 9 de 1974, particularmente en la expresión "salvo los correspondientes a las

empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta". Al expresar las normas violadas y el concepto de violación el actor observó lo siguiente: "A) De entrada se observa que el acto acusado viola el artículo 16 de la Constitución Nacional, ya que las autoridades de la República, están instituidas para proteger la vida, honra y bienes de las personas, sean éstas naturales o jurídicas. Así pues, el Honorable Concejo de Bogotá al disponer en la norma acusada que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, están obligadas a pagar el impuesto predial y complementario, aún éstas se encuentren amparadas contra dicha exacción, por normas superiores de derecho, caso de la Caja Agraria; en vez de amparar los derechos de este tipo de sociedades los viola y los atropella. "B) El Acuerdo No. 8 de 1974, en su artículo 2o. y en especial en su frase: "Salvo los correspondientes a las Empresas Industriales y Comerciales y Sociedades de Economía Mixta", violó el artículo 35 de la Ley 57 de 1931. Y, no es soporte alguno al acto acusado, la Ley 29 de 1973, en su artículo 2o. que derogó las disposiciones de carácter nacional que decretaban exenciones, o exoneraciones del impuesto predial y complementarios; porque esta norma se refiere en forma inequívoca a las personas PRIVADAS y la Caja de Crédito Agrario no es una persona de derecho privado, sino una sociedad de Economía Mixta, regida como las Empresas Industriales y Comerciales del

Estado, de conformidad al artículo 3o. del Decreto 3130 de 1978. En otras palabras, es la Nación misma que ha destinado parte de su patrimonio al fomento de la zona agrícola del país, cumpliendo así, la función social que la Constitución le señala al Estado. Es pues, la Caja de Crédito Agrario una entidad de derecho público donde el Estado colombiano tiene más del 90% del capital, y en sus actividades, o giro ordinario no compite con las entidades Bancarias privadas, porque sus fines son tan Sui Generis, que sólo las entidades estatales de servicio a la comunidad pueden prestarlo. De allí que la misma ley de su creación, la 57 de 1931 la catalogue como institución de Utilidad Común". IMPUGNACION Durante el trámite de la primera instancia se constituyó como parte impugnadora la Personería del Distrito Especial de Bogotá la cual se expresó: a) que existía una ineptitud sustantivo de la demanda porque lo que en el fondo pretende el demandante es el restablecimiento de un derecho individual por lo cual debió interpretarse una acción de plena jurisdicción y no una acción pública de nulidad. b) En subsidio solicitó la parte impugnadora que se denieguen las súplicas de la demanda por las siguientes razones: 1. Porque el artículo 183 de la Carta le otorga a los municipios un derecho inalienable sobre sus bienes y prohibe al Gobierno establecer exenciones sobre los impuestos de carácter municipal. 2. Porque la prohibición del artículo 183 fue definitivamente incorporada al texto de la Constitución por el artículo 54 del Acto Legislativo lo. de 1968, "es posterior al establecido por la Ley 57 de 1931

(que exonera de todos los impuestos municipales a la Caja Agraria) y por ello se puede entender que el texto constitucional deroga el texto legal". La impugnadora trae a colación sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 14 de marzo de 1972 con ponencia del doctor Guillermo González Charry en el que interpreta el alcance del artículo 183 de la Carta. SENTENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró inhibido para pronunciamiento de mérito acogiendo la tesis de la ineptitud sustantivo de la demanda.

Dijo al respecto: "En primer término deberá el Tribunal referirse a la clase de acción que corresponde incoarse en el presente caso, para decidir si hay lugar a no al fenómeno procesal de inepta demanda alegada por la representante judicial del Distrito. "El profesional Francisco Sierra Jaramillo viene ante esta Jurisdicción en virtud del poder que le otorga la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero (folios 1, 2,4,5, 6 7, 8, 9 y 10) para demandar la nulidad del Acuerdo 8o. de 1974, artículo 2o., in fine, del Honorable Concejo Distrital de Bogotá. Y como norma vertebral quebrantada por dicho acto distrital señala el artículo 35 de la Ley 57 de 1931 que específicamente exceptúa a dicha Institución de'... impuestos Nacionales, Departamentales y Municipales y de toda clase de contribuciones'. "Es decir que como esa ley provee concretamente para la Caja de Crédito Agrario en materia de tales exenciones fiscales, en el supuesto de prosperar

las súplicas de la demanda habría en primer lugar una preservación del orden jurídico consistente en la continuación de la vigencia de la Ley 57 de 1931, artículo 35 y además, un condigno restablecimiento del derecho, porque cabalmente tal preservación iría a significar que al anularse el texto del Acuerdo Distrital acusado, no podría seguírsela gravando con el impuesto predial. Así las cosas, la acción pertinente que conjuga ambas finalidades es la de plena jurisdicción contemplada en el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo. "Del mismo modo, una decisión desfavorable producirá el efecto contrario, esto es, no tutela del orden jurídico sin protección del derecho particular afectado. "Y tanto es lo anterior así que el propio Acuerdo 8o. trae un capítulo denominado 'Del procedimiento y disposiciones generales' (subraya el Tribunal) el cual en sus artículos 18 y 19 prescribe lo siguiente: 'Artículo 18. Para que se haga efectivo el beneficio de la exención del impuesto predial y complementarios, es necesario que se haga el reconocimiento por la Junta Distrital de Hacienda, la cual establecerá, mediante resolución, los requisitos que debe satisfacer el peticionario'. 'Artículo 19. "Los beneficios consagrados en el presente Acuerdo, para quienes presenten su solicitud por primera vez, sólo tendrán vigencia a partir de la fecha de la respectiva petición'. "De esta manera, en primera instancia se le da al Distrito la oportunidad de pronunciarse sobre la exención del impuesto predial controvertida, con la posibilidad, en caso de negativa de éste, de acudir en vía de acción de plena

jurisdicción ante la justicia administrativa. "Entonces, si la Caja de Crédito Agrario estimaba que el Acuerdo 8o. le estaba cercenando una exención que le había conferido subjetivamente la Ley 57 de 1931, ha debido agotar la fase gubernativa ante la Junta Distrital de Hacienda y luego sí, dentro de los cuatro meses siguientes promover la acción de plena jurisdicción (artículo 83, último inciso, Código Contencioso Administrativo). "La escogencia equivocada de la acción conduce a que por falta del presupuesto procesal de demanda en forma, el Tribunal se encuentra impedido para hacer un pronunciamiento de mérito y así se decidirá". APELACION El actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia del a-quo y expresó los siguientes argumentos: "1. De la demanda se infiere que actúo en mi doble carácter de ciudadano colombiano y abogado de la Caja Agraria. Si la acción de nulidad no procedía en mi condición de apoderado de la Caja Agraria, sí procedía en mi calidad de ciudadano, pues estaba ejerciendo una acción pública. "2. El acto acusado es una decisión general creada por un régimen de exenciones al impuesto predial y complementarios. Así las cosas la acción indicada era la de anulación. En la norma en cuestión no se crea una situación particular, puesto que la norma habla en términos generales. "3. Pero aún considerándose el acto concreto, el Honorable Consejo de Estado en reiteradas jurisprudencias ha dicho que contra tales disposiciones también puede procederse con la acción pública. "Así en sentencia de lo. de agosto de 1961, nuestro máximo organismo

contencioso dijo: 'Los artículos 62 a 66 y 83 del Código Contencioso Administrativo prescriben que la acción de nulidad procede" contra todos los actos administrativos' sin distinguir entre los creadores de situaciones jurídicas generales y particulares, por lo que no 'Aparece la razón para que la doctrina ha consagrado distingos que los textos repelen expresamente'. "Basta el anterior párrafo de la importante sentencia para establecer que mi acción se encontraba bien encaminada y que ha debido ser considerada por esa superioridad". VISTA FISCAL El señor Fiscal Tercero ante esta Corporación al rendir su vista de fondo observa lo siguiente: "La norma de superior jerarquía que se considera violada. "Artículo 35, Ley 57 de 1931: 'Artículo 35. Tanto la Caja de Crédito Agrario como las letras agrarias, acciones, bonos, etc., de la institución y las operaciones que ésta ejecute, estarán exentas de impuestos nacionales, departamentales y municipales, y de toda clase de contribuciones. Además gozará la Caja de todas las ventajas que le da la ley como institución de utilidad pública. 'Parágrafo. El Gobierno podrá garantizar las obligaciones de la Caja Agraria'. "La norma presuntamente violatoria de los derechos o privilegios consagrados en favor de las empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta. "Afirma el artículo 2o. del Acuerdo acusado: 'Artículo 2o. Consérvanse las exenciones del impuesto Predial Y Complementarios que tengan origen en el Concordato entre el Gobierno de Colombia y la Santa Sede apostólica, en los tratados internacionales y las

relativas a los monumentos históricos, los museos, las bibliotecas públicas y los bienes inmuebles de las personas de derecho Público, salvo los correspondientes a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta'. LA ACCION INCOADA "Asiste plena razón al actor para afirmar que el Consejo de Estado ha reiterado desde 1961 la jurisprudencia en el sentido de que la acción pública puede utilizarse aún contra los actos individuales siempre que se atienda a los motivos determinantes (jurisprudencia Arrieta) y si con la decisión oficial resulte favorecida la parte demandante ello no es contrario a derecho, ni constituye una conducta encubierta contraria a la ley. "Desde el punto de vista formal la naturaleza de la demanda encuadra en la acción pública puesto que el actor no reclama ningún restablecimiento del derecho sino la nulidad del acuerdo proferido por el Concejo Distrital. El Tribunal mediando estas consideraciones ha debido ir al fondo del problema. "Los fundamentos jurídicos de la acción. "Asiste razón al actor por cuanto la ley que creó la Caja de Crédito Agrario es no sólo .especial, sino especialísima como resulta del examen de los artículo 21 y siguientes de la Ley 57 de 1931 orgánica de esta institución. "El Congreso de la República le otorga el privilegio de las exenciones de impuestos Nacionales Departamentales y Municipales. A través del Decreto 3130 de 1968 sólo se le quiso dar una mayor agilidad para que operara en el campo comercial sin que ese cambio le hiciera perder sus privilegios ni su naturaleza de entidad de utilidad pública del sector agropecuario. "La ley establece los impuestos y también las exenciones. Si por ley especial

se creó su exención es la ley especial la que debe derogarla y no el cabildo distrital".

Decisión: Tres son las consideraciones que debe hacer la Sala para definir el fondo de la contienda: a) ¿Fue inepta la demanda? b) ¿Ha sido derogado el artículo 35 de la Ley 57 de 1931 por la Ley 29 de 1963? c) ¿Cuál es el alcance del artículo 183 de la Constitución Nacional? a) Naturaleza de la acción incoada, La Sala discrepa del criterio del Tribunal y en este punto acoge el de su colaborador fiscal. Claramente para la Sala es incuestionable que la demanda impetrada es una acción de nulidad, no sólo porque así lo enuncia el propio actor sino que el objeto de la demanda es la nulidad de una norma de carácter general, impersonal y objetivo y la finalidad, vale decir, el motivo determinante de la acción es el restablecimiento del orden jurídico presumiblemente contrariado por el Acuerdo 8o. de 1974.

El célebre Acuerdo 8o. de 1974 reestructuró en forma general el impuesto predial en el ámbito del Distrito reduciendo toda clase de exenciones. Ha sido, hasta hace poco, el estatuto central del impuesto predial. Tiene pues un carácter general impersonal y objetivo indiscutible y no puede decirse que una demanda de nulidad de su artículo 2o. busca el restablecimiento de un derecho particularizado. Además, en el petitum de la demanda se solicita la nulidad de una frase de alcance general. No es posible darle el carácter de particular que sugiere el Tribunal pues éste no se infiere de las peticiones del actor sino del contexto de

las normas que se pretenden violadas y del concepto de su violación. b) Derogatoria del artículo 35 de la Ley 57 de 1931 por la Ley 29 de 1963. La Ley 57 de 1931 establece que la Caja Agraria está exonerada de gravámenes Nacionales, Departamentales y Municipales. Como bien lo observa el actor la Ley 29 de 1963 derogó las exenciones y exoneraciones existentes para las personas privadas. La demanda se refiere de manera específica y concreta a la frase "salvo lo correspondiente a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta", vale decir, las exenciones establecidas por leyes especiales para entidades de derecho público. c) Presunta violación del artículo 35 de la Ley 57 de 1931. No encuentra la Sala contradicción entre la norma acusada y la que se dice contrariada: aquélla es de carácter general y cubre todas las empresas comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Esta es de carácter particular y cubre una sola de estas entidades con tal naturaleza. En cada caso concreto podría operar la exención establecida por la ley para la Caja de Crédito Agrario. Mas no pueden prosperar las súplicas de la demanda ya que ellas se dirigen a una frase que contiene la norma y que cubre un mayor ámbito de aplicación: no tan sólo en forma concreta y específica al caso de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero. Al no prosperar las súplicas de la demanda se hace innecesario analizar el alcance del artículo 183 de la Constitución Nacional en los términos presentados por la Personería del Distrito Especial de Bogotá.

No existe contradicción entre la Ley 57 de 1931 (articulo 35) y el acto acusado por la naturaleza particular de aquélla y el carácter general de éste. Una anulación de éste tendría un ámbito mayor al que establece el artículo 35 de la Ley 57 de 1931 y generaría exenciones que la ley no ha previsto ni el Concejo Distrital ha querido. Por el contrario en cada caso concreto podrá oponerse al texto de la Ley 57 de 1931 para evitar, si es el caso, el cobro indebido de tributos no debidos a una entidad exenta del pago de impuestos. Tampoco considera el Consejo que se haya desconocido el artículo 16 de la Carta. Cabe recordar que el artículo 43 del Decreto 3130 de 1968 dispone que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta sólo gozan de los privilegios que hayan recibido por norma especial' Deben en principio pagar el impuesto predial. Si una entidad específica goza de exención, el beneficio así consagrado no puede generalizarse a todas las entidades que tienen el carácter de empresas comerciales o industriales del Estado o que sean sociedades de economía mixta. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la sección cuarta de su Sala de los Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Revócase la sentencia apelada.

2. No prosperan las súplicas de la demanda.

Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn, Bernardo Ortiz Amaya, Gustavo Humberto Rodríguez. Jorge A. Torrado, Secretario.