CE-SEC4-EXP1984-N10666

ACCION - La naturaleza de la acción depende de los fines de la pretensión del actor. Y el objeto o fines de la pretensión se ligan incuestionablemente a la naturaleza de los actos acusados

ACCION DE REPARACION DIRECTA O CUMPLIMIENTO Y DE PLENA

JURISDICCION - Distinción

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D.E., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 10666

Actor: TECNICAS BALTIME DE COLOMBIA S. A.

Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA

Referencia: Expediente No. 10666. Autoridades Nacionales.

Por medio de auto del 3 de julio de los corrientes se abrió incidente sobre una posible nulidad procesal en el asunto de la referencia. El apoderado del Banco de la República observó que "entre la presentación de la demanda, (23 de junio de 1983) y la fecha del último acto administrativo (14 de noviembre de 1981)" transcurrió un lapso superior a los cuatro meses de que trataba la Ley 167 de 1941 para impetrar una demanda en acción de plena jurisdicción, razón por la cual se da la excepción de caducidad de la acción. Así las cosas el proceso se había adelantado después de haber perdido el juez competencia para conocer de él. El apoderado de la actora por su parte observa que lo que él ha impetrado no es una demanda de plena jurisdicción sino una demanda indemnizatoria, de

responsabilidad extracontractual del Estado. Así las cosas la demanda fue oportuna y no hay caducidad de la acción ni puede darse nulidad de lo actuado.

Para resolver se considera: La naturaleza de la acción ha dicho el Consejo, depende de los fines de la pretensión del actor. Y el objeto o fines de la pretensión se ligan incuestionablemente a la naturaleza de los actos acusados. Veamos: Lo acusado son los actos de liquidación de los certificados de abono tributario emitidos a favor de la empresa actora a título de exportación de banano y plátanos. Como petición principal solicita el actor que se practiquen liquidaciones adicionales y como subsidiario que se le indemnice por haber incurrido el Banco de la República en un error que le causó perjuicio. No solicita el actor nulidad de ningún acto administrativo, pero la nulidad de los actos de liquidación del CAT se infiere como una consecuencia necesaria de las propias pretensiones del actor pues no sería posible acceder a ellas sin declarar nulas las resoluciones del Banco de la República que fijaron el CAT.

En el propio contexto de la demanda observa el demandante: que no solicita la nulidad del acto administrativo sino la "reparación directa".

Al respecto alega: "En los artículos 67 y 68 se estructura el contencioso privado de plena jurisdicción o de la responsabilidad estatal sobre estas bases: La ilegalidad y la lesión patrimonial. Ambos elementos se coligan y complementan para generar el derecho a la acción y a la indemnización, pero la ley, en consideración a los diversos sistemas de actuación del poder público, a la viabilidad de los procedimientos

aplicables y a la conducencia de las pruebas, establece ciertas modalidades jurídicas diferenciadas en sus matices, en las cuales predominan en mayor o menor grado los concepto de violación y de daño. Como contrapartida lógica, se desarrollan las ideas de nulidad, de nulidad con restablecimiento, y de indemnización sin anulación. "El artículo 67 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón del acto administrativo escrito. En este precepto se parte de la base de que existe la prueba preconstituida de la decisión, de la violación y del daño. Como el acto debe estar publicado, notificado, ejecutado, o comunicado, se cumplen todos los requisitos legales que le dan vida y que lo hacen oponible. El ordenamiento adquiere autonomía y fuerza reguladora. En sí mismo encierra toda una actuación que no requiere de elementos distintos de los que él mismo contiene en su texto para crear derechos y obligaciones. De consiguiente, la acción se dirige contra un acto que en sí mismo lleva la prueba de su existencia y de su oponilibidad, de la infracción legal y del perjuicio. Todos los elementos de juicio indispensables para el juzgador están contenidos en un documento y en su correspondiente notificación. De allí que el artículo 86 exija que se presente copia del acto con las constancias de su publicación, notificación o ejecución. "Pero esta regulación de orden procesal no establece diferencias sobre la naturaleza jurídica del acto administrativo y del acto administrativo verbal. Simplemente se limita a reglamentar, para efectos jurisdiccionales y probatorios, un procedimiento expedito y sencillo, compatible con las decisiones escritas, pero

incompatible con aquellos ordenamientos cuya existencia real no se conoce sino a través del acto material que lo ejecuta. En uno y otro caso, las situaciones creadas para el particular, para la administración y para el juzgador, son distintas y, de consiguiente, la regulación ha de ser diferente. "De conformidad con esta interpretación, el artículo 67 autoriza al contencioso de plena jurisdicción contra toda decisión escrita de la administración que lesione derechos de los particulares, bien sea un acto administrativo simple y autónomo, o un acto administrativo complejo. Con apoyo en esa norma se pueden acatar también aquellas operaciones administrativas que tienen su origen directo o inmediato en una decisión escrita, porque al obtenerse la nulidad del acto principal, causa y razón de los actos materiales de ejecución, se puede alcanzar el objetivo esencial de la acción. El restablecimiento del derecho implicaría la indemnización de los daños ocasionados por los actos materiales de cumplimiento de la decisión anulada. No obstante, para acusar la operación administrativa de liquidación tributaria existe la regla especial del artículo 271. "El artículo 68 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón de la operación administrativa no escrita y del hecho administrativo. La figura jurídica que ese precepto designa con el nombre de operación administrativa, no es más que una decisión no exteriorizada, seguida de los actos materiales de ejecución. Esa resolución no se ha escrito, no se ha duplicado, ni se ha notificado. Simplemente se ha ejecutado. Sólo en virtud de su realización material es conocida por los particulares, en tal forma que se confunden la etapa decisoria y la

de la ejecución". Y luego en su alegato de conclusión observa el actor: "La acción en este caso fue la procedente. "Dice el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo que regía cuando el proceso actualmente en curso se inició: "También puede pedirse el restablecimiento del derecho cuando la causa de la violación es un hecho o una operación administrativa. En este caso no será necesario ejercitar la acción de nulidad, sino demandar directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes'. "Esta regla fue ratificada por el nuevo Código Contencioso Administrativo en su artículo 86. "Es así que el trámite concerniente a los CAT está compuesto de operaciones administrativas, o es equivalente a una operación administrativa compleja, y violó un derecho de mi poderdante, luego en este proceso, iniciado antes de la vigencia del nuevo Código, la norma aplicable es la del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo y no la del 67, pues esta última es para los casos de nulidad. "No estará de más ratificar al apoderado de la entidad impugnadora por decir que la demanda les reconoce a los actos del Banco el carácter de administrativos, pues la verdad es que la sociedad demandante pidió, EN SUBSIDIO, la revocatoria directa de las liquidaciones, sólo para el supuesto de que se considerara que éstas eran actos administrativos. La petición subsidiaria corresponde a una hipótesis diferente a la de la petición principal e incompatible con ésta. Principal y subsidiaria, por naturaleza, se excluyen. "Lo que aquí digo puede comprobarse leyendo el expediente, y constituye una tergiversación afirmar que en la demanda se dice lo que no se dice.

"Ya con la demanda presenté algunos pasajes de doctrinas del Consejo de Estado por las cuales se aprecia la viabilidad de recurrir a la acción directa de responsabilidad en los casos de operaciones administrativas, y a ellos, de nuevo me remito. Ahora, para complementar, agregaré una cita adicional, tomada del fallo de 18 de agosto de 1982, expediente 10826, consejero Ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo. " 'La jurisprudencia distingue las acciones de responsabilidad según la fuente del perjuicio. Si éste nace del acto administrativo ilegal, la acción será de plena jurisdicción y el restablecimiento sólo podrá ordenarse como consecuencia de la nulidad de éste. Si surge del hecho de la administración, positivo o negativo, o de la operación administrativa, la acción será de reparación directa o de responsabilidad extracontractual'. "Por último, para terminar con estos aspectos de procedimiento y este memorial, deseo agregar: "a) Mal puede alegarse caducidad de la acción en este caso, pretendiendo como pretende la impugnadora, que la pertinente era la nulidad, siendo así que, en cambio, lo era la de responsabilidad directa. "El artículo 28 del Decreto 528 de 1984 prescribe: " 'La competencia para conocer de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración está condicionada a que dichas acciones se instauren dentro de los tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente'. "El presente proceso fue instaurado antes de los tres años de que habla la norma transcrita, pues los Certificados de Abono Tributario fueron entregados a mi poderdante con posterioridad al 30 de junio de 1980, fecha de la primera

exportación, anterior a la iniciación del trámite, y la demanda se presentó el 24 de junio de 1983. Entre estas dos fechas extremas hay menos de tres años". No obstante, los importantes argumentos del actor la Sala se separa de ellos. Aunque el demandante arguye que ha pedido la reparación de los CATs, en el fondo, vale decir, al mirar la verdadera naturaleza de los actos acusados, lo que se busca es anular los actos de liquidación de los CATs. La verdadera intención que contiene la pretensión, aquélla que salta a la vista, a pesar de las apariencias, es que se anule el acto de liquidación del CAT que practicó el Banco de la República para practicar una nueva liquidación que reemplace a aquélla. La jurisprudencia del Consejo ha sido prolija al establecer amplios criterios de distinción entre las acciones de plena jurisdicción y las de nulidad. Ha sido menos copiosa en lo referente a la distinción entre acciones de reparación directa o cumplimiento y las de plena jurisdicción. Sin embargo, el texto expreso de las propias normas legales permite inferir las diferencias propias de una y otra; aquélla busca reparar un daño que resulta de hecho una operación administrativa; ésta busca que se anule un acto administrativo y que como consecuencia de tal nulidad se repare el daño causado. Aplicando esta distinción al caso de autos bien puede colegirse que se trata de una modalidad de la acción de plena jurisdicción (o en la terminología del Decreto 01 de 1984 una acción de restablecimiento del derecho). Aunque en el petitum de la demanda no se pide nulidad de acto administrativo alguno, sí existe una

intención implícita que permite inferir en forma necesaria que el actor ha buscado la nulidad de los actos administrativos de liquidación del CAT. Vencido, sin embargo, el término de caducidad, el actor en forma ingeniosa le ha dado la forma de una demanda de responsabilidad extracontractual a una demanda de plena jurisdicción. Como se anotó atrás, la naturaleza de la acción depende de la intención o fin de la pretensión, y esta última se infiere de la naturaleza de los actos administrativos impugnados. Como en el asunto de autos (así no lo diga el actor en su presentación formal) el demandante busca la nulidad de los actos del Banco de la República de liquidación del CAT, y como consecuencia de esa nulidad se buscan pretensiones reparadoras del daño, es claro que la acción apropiada que debió seguirse desde un principio fue la de plena jurisdicción. No puede cambiarse caprichosamente la naturaleza de una acción con una elegante demanda que disfraza como pretensiones de responsabilidad directa lo que en el fondo no es cosa distinta que una acción de plena jurisdicción. Por lo tanto prospera la excepción de caducidad de la acción y además tiene cabida la nulidad procesal alegada. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, RESUELVE: Declárase nulo todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda. Ejecutoriado este auto vuelva el proceso para continuar su trámite. Cópiese, publíquese y notifíquese. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

ENRIQUE LOW MURTRA, VICTOR CORREDOR RODRIGUEZ, CARMELO

MARTINEZ CONN, AUSENTE, GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, JORGE

A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO