CE-SEC4-EXP1984-N10739

Título III Orden Municipal CAPITULO I ACTOS DE LOS ALCALDES CONCEJOS MUNICIPALES. - FACULTAD IMPOSITIVA. - No puede el Alcalde usurpar esta atribución. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. - "NO HAY IMPOSICION SIN REPRESENTACION", Significado. CODIGO SANITARIO NACIONAL. - No es cierto que él delegue la facultad de imponer tributos a las autoridades administrativas: Razones: TRANSITO DE ARTICULOS ALIMENTICIOS NO PROCESADOS. - Prohibición de gravarles. (Ley 14 de 1983). CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. - Bogotá, Abril veintisiete (27) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero Ponente: Doctor Enrique Low Murtra.

Referencia: Radicación 10.739. Apelación del auto del Tribunal del Valle.

Nulidad del artículo 8o. de la Resolución 28 de 1981 Y artículo 8o. del Decreto 451 de mayo 21 de 1982.

Demandante: Alberto Montoya Montoya.

El Tribunal Administrativo del Valle decretó la suspensión provisional del artículo 8o. de la Resolución 28 de 19 de Julio de l98l emanada de la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali y del artículo 8o. del Decreto 451 del 21 de mayo de 1982 del Alcalde Municipal de Cali. LOS ACTOS ACUSADOS A continuación se transcriben las normas acusadas: Decreto 451 de 1982, artículo 8º. "Artículo octavo: Se establece como tarifa por el servicio de inspección Sanitaria Veterinaria de carnes el valor de un peso ($ 1.oo) por kilo de carne

inspeccionada. "Parágrafo: Los transportadores de carnes deberán hacer efectivo el pago de este servicio, semanalmente, a favor de la entidad CORPES (Corporación para Programas Especiales de Salud), para efectuar dicho Pago deberán Presentar los originales de los recibos entregados por los inspectores Sanitarios". Resolución 28 de 1981, Artículo 8o. "Artículo octavo: Se establece como tarifa por el servicio de inspección sanitaria veterinaria de carnes, el valor de un peso ($ 1.00) por kilo de carne inspeccionada. "Parágrafo: Los transportadores de carne deberán hacer efectivo el pago de este servicio, semanalmente, a favor de la entidad CORPES (Corporación para Programas Especiales de Salud). Para efectuar dicho Pago deberán presentar los originales de los recibos entregados por los inspectores sanitarios". NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor considera que los actos acusados son violatorios de la Ley 20 de 1946 que prohibe gravar la producción y tránsito de artículos alimenticios de primera necesidad, el artículo 1o. del Decreto 84 de 1964 que reglamenta las Leyes 29 de 1963, 26 de 1904 y 20 de 1946 y que reitera la prohibición de gravar la producción primaria agrícola y ganadera y el tránsito de productos alimenticios de primera necesidad, así corno los artículos 197 numeral 2o. y 43 de la Constitución Nacional y 169 numeral 2o. del Código de Régimen Político y Municipal que establecen que sólo los Concejos Municipales pueden imponer contribuciones de carácter municipal.

Cita el actor también el Decreto 887 de 1946 y el Decreto Legislativo 102 de 1957 que enumeran la carne entre los artículos alimenticios de primera necesidad. AUTO DEL TRIBUNAL El tribunal administrativo del Valle del Cauca accedió a la suspensión provisional solicitada. Dijo así el tribunal: "Se aprecia prima - facie, la violación de las normas aquí planteadas, puesto que al establecer el artículo 8o. de los actos acusados junto con sus parágrafos, un impuesto de un peso ($ 1.oo) por cada kilo de carne que los transportadores de carne entren al Municipio de Cali, está realmente gravando - el tránsito de la carne, - como ya se dijo - , violatorio además por tratarse de un artículo de primera necesidad como quedó plenamente establecido. "Contradice también esta decisión, lo dispuesto en el artículo 3o. inciso 2o. de la Ley 31 de 1945, a suyo tenor, el impuesto de degüello se pagará en el lugar en donde las carnes se consuman, cuando el dueño del ganado mayor o menor declare que va a sacrificar determinadas reses para transportar las carnes a lugar distinto de aquel en que los ganados se van a sacrificar". APELACION El Municipio de Cali, actuando por medio de apoderado judicial debidamente constituido, interpuso recurso de apelación contra la providencia del tribunal arguyendo: a) que según el Código Sanitario Nacional, Ley 09 de 1979, las autoridades de salud tienen la facultad de vigilar el estricto cumplimiento de las disposiciones sanitarias entre las cuales se encuentra la de otorgar licencias a los vehículos que transportan carne, vísceras y demás partes de los animales

sacrificados desde los mataderos hasta los lugares de expendio o industrialización (artículos 339 y 564), b) que los servicios nacionales de salud ejecutan como dependencias técnicas del Ministerio de Salud sus funciones en las diferentes regiones del país y éstas a su turno mediante convenios de integración encomiendan el desarrollo de los programas de salud pública a las respectivas unidades regionales. Y añade: "Por esta razón y como se puede apreciar en la Convención Interadministrativa de Integración de Servicios de Salud suscrita entre el Municipio de Cali y el Servicio Seccional de Salud del Valle, el Alcalde de Cali en uso de autorización concedida por el Honorable Concejo Municipal de Cali por Acuerdo No. 014 de 1967, renovó en asocio del Jefe del Servicio Seccional de Salud, la convención anterior y determinaron de común acuerdo, que con el fin de perfeccionar la integración técnica y administrativa de los Servicios de Salud de la Secretaría de Salud de Cali, ésta se constituye en sede de la Unidad Regional de Salud de Cali, unidad de la cual será director el Secretario de Salud de Cali, nombrado por el Alcalde y ratificado por el Jefe del Servicio de Salud del Valle. "En dicha Convención, se indican como puntos que merecen realizarse, el incluir como parte de los ingresos y rentas de la Unidad Regional de Salud de Cali, el producto de la venta de servicios y además, que esa unidad actúa como un nivel de programación de la prestación de los servicios en el área asignada a ella, o sea Cali, Yumbo, La Cumbre, Dagua y Jamundí".

c) La recurrente trae a colación el Acuerdo 033 de 1978 que otorgó facultades al Alcalde Municipal, el Decreto - Acuerdo 1469 de 1979 y la Ordenanza Departamental 09 - E de 1980 que las desarrolló, normas que establecen el control que deben ejercer las unidades de salud del Municipio sobre los alimentos. De la Ordenanza referida la recurrente destaca el siguiente artículo: "Artículo 61. Para carnes, vísceras, productos y subproductos provenientes de una res de abasto, que se introducen desde otros departamentos, con licencia de transporte, para fines comerciales, el interesado cancelará el impuesto establecido por la Secretaría de Hacienda del Departamento y serán sometidos a revisión sanitaria, cubriendo las sumas que se determinan por este servicio a la entidad que lo preste". d) Concluye finalmente la recurrente: "De todo lo antes expuesto, podemos llegar a una primera conclusión, en el sentido de afirmar, que el Secretario de Salud Pública en su carácter de Director de la Unidad Regional de Salud de Cal¡, estaba plenamente facultado por el Código Sanitario Nacional, por la Ordenanza 09 - E de 1980, por la Convención Interadministrativa y por Decreto Extraordinario de la Alcaldía, para dictar todas las disposiciones necesarias para la efectiva vigilancia y control de las medidas higiénico - sanitarias en materia de transporte de carnes y el señor Alcalde, en su calidad de nominador de la Secretaría de Salud Pública y de la Secretaría de Tránsito y Transporte, sin dejar de lado su carácter de Jefe Superior de Policía en la ciudad y representante legal del Municipio. "De otra parte, como también está demostrado, mediante las disposiciones ya

transcritas, la revisión sanitaria, que efectúan las autoridades de la Unidad Regional de Salud, constituye un servicio, atendiendo como tal: 'un conjunto de elementos personales y materiales que, debidamente organizados, contribuyen a satisfacer una necesidad o conveniencia general o pública (Diccionario de las Ciencias , políticas y sociales de Manuel Osorio, página 703)'. ¿Y cuál necesidad se satisface? La de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales referentes a higiene y seguridad en el transporte y expendio de la carne, alimento de primera necesidad y fundamental en la salud de la población local. "Como ha quedado dicho, la Inspección Sanitaria Veterinaria de las carnes en el territorio jurisdicción de la Unidad Regional de Salud de Cali, es un servicio que presta dicha unidad y en ningún momento se trata de un gravamen o impuesto al tránsito de la carne, lo que está expresamente prohibido como manifiesta el Honorable Tribunal, siendo necesario aclarar en forma adicional, que el Impuesto es una carga obligatoria exigida a los individuos para atender las necesidades del Municipio, sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales, concepto que no sería aplicable en el presente caso".

Se considera:

1. Es claro el texto constitucional que limita la facultad de imponer contribuciones a los concejos (en el ámbito municipal). No puede el alcalde usurpar esta atribución. Ni aún podría la ley o las ordenanzas departamentales trasladar esa competencia exclusiva y excluyente de los concejos municipales a las autoridades administrativas del Municipio. Es que en esto está envuelto un principio fundamental de nuestras instituciones democráticas: no hay imposición sin representación. Este principio constitucional prima sobre la ley,

pues bien es sabido que la Constitución es ley de leyes y que a ella están sometidas todas las normas jurídicas de carácter nacional departamental o municipal.

2. Pero no es cierto tampoco que el Código Sanitario Nacional delegue la facultad de imponer tributos a las autoridades administrativas. Lo que hace es establecer obligaciones a las autoridades de salud de control y vigilancia y naturalmente, correlativas a estos deberes existen facultades de policía que ejercen con la plena autorización de la ley. Pero no les permite imponer tributos. Los recursos generales del presupuesto de salud están llamados a dotar a las autoridades administrativas de los medios necesarios para que puedan cumplir sus funciones.

3. Si bien es cierto que la Ordenanza 9 de 1980 (artículo 61) habla de un impuesto que "establecen las Secretarías de Salud", su texto no puede apartarse realmente de la norma constitucional y debe por ello interpretarse en términos del contexto nominativo que la Carta señala: la Ordenanza hace referencia posiblemente a la administración de un tributo que se haya establecido conforme a la Constitución y a la ley. En todo caso las Asambleas Departamentales no pueden delegar en un funcionario administrativo la facultad de imponer contribuciones.

4. Tampoco es aceptable el argumento del convenio de salud firmado entre el Alcalde de Cali y el Servicio Nacional de Salud. De este convenio se infieren las facultades y obligaciones que tiene el Alcalde de ejercer un poder policivo para protección de la salud, más no la posibilidad de gravar la carne con un impuesto.

5. También es clara la ley cuando observa que es prohibido gravar el tránsito

de artículos alimenticios no procesados. Este punto fue reiterado por la Ley 14 de 1983 que ha servido de instrumento para interpretar las anteriores disposiciones sobre la materia.

6. Finalmente, a juicio de la sala, tampoco es válido el argumento de la recurrente relacionado con la diferencia entre impuestos y tasas: en la doctrina moderna unos y otros caen en la categoría común de tributos y la facultad tributario es privilegio de los concejos, no de las autoridades administrativas.

Resulta pues ostensible la violación legal alegada por el demandante y cabe, por ello, confirmar el auto recurrido. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la sección cuarta de su sala de lo contencioso, RESUELVE: Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn, Bernardo Ortiz Amaya, Gustavo Humberto Rodríguez. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.