CE-SEC4-EXP1984-N6671

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. - Para su aplicación debe considerarse la consecuencia de varios factores. El espíritu de la norma que consagra los efectos positivos del Silencio Administrativo es el de que constituye una sanción a la administración morosa, por una parte, y si por otra la consagración de tal figura no está condicionada a factores no contemplados en ella, ni señala excepciones en su aplicación, no es lógico ni jurídico establecer esas nuevas condiciones, ni excepciones no contempladas expresamente, ya que toda excepción requiere la consagración legal expresa. Aclaración del criterio contenido en la sentencia de octubre 20 de 1977. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., junio cinco (5) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero ponente: Doctor Gustavo Humberto Rodríguez.

Referencia: Expediente No. 6671. Apelación de la sentencia del 22 de octubre de 1979 del Tribunal Administrativo de Caldas. Revisión de la liquidación de impuestos sobre la renta y complementarios por el año fiscal de

1969. Fallo.

Actor: Ernesto Mesa Medina.

Se ocupa esta providencia de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso de revisión de la operación administrativa del impuesto sobre la renta del contribuyente Ernesto Mesa Medina, con cédula de ciudadanía No. 11.195.897, correspondiente al año gravable de 1969, sentencia que denegó las súplicas de la demanda.

1. La demanda.

En la demanda, el apoderado del contribuyente solicita el reconocimiento tanto del fenómeno del silencio administrativo positivo (artículo 9o. de la Ley 8a. de 1970). Considera que le fue liquidada la cantidad de $ 85.188 como valor del impuesto, de la cual interpuso recurso de reclamación el 19 de abril de 1972, el cual le fue resuelto definitivamente mediante Resolución 4488 de agosto 16 de 1976, notificada personalmente al contribuyente el 31 de agosto del mismo año, y que agotó la vía gubernativa. Y que dado que transcurrieron en exceso los dos años previstos en la ley entre la interposición del recurso y su solución, le es aplicable la mencionada figura del silencio. La demanda fue impugnada por el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien considera que los actos acusados no son revisables.

2. La sentencia impugnada.

Para negar las peticiones de la demanda, el Tribunal se basa en una afirmación hecha por el Consejo de Estado, en sentencia que cita, según la cual entre los requisitos que exige el silencio positivo está el de que las pretensiones del reclamante deban tener fundamento en la ley, o sea que no sean contrarias a ésta. Sobre tal base entra entonces el fallo a analizar los puntos controvertidos por el contribuyente en la vía gubernativa, relacionados con exenciones, y concluye que como éstas no están autorizadas por la ley tributario, el silencio impetrado no tiene aplicación.

3. Concepto fiscal.

La Fiscalía Tercera de esta Corporación solicitó revocarla sentencia y

conceder el silencio solicitado. Para ello considera, después de transcribir el texto del articulo 9o. de la Ley 8a. de 1970. “Del texto transcrito resulta que el efecto jurídico fundamento del silencio positivo consiste: “a) En que opera plenamente, para el mero transcurso de un período de tiempo, sin que se dé un pronunciamiento de las autoridades tributarios, sobre los motivos de inconformidad expresados por el recurrente en la vía gubernativa. "b) Por virtud de la ley, el recurso se entiende fallado a favor del contribuyente. La norma no hace distinción entre unos y otros motivos de inconformidad. “c) La tarea del intérprete es simplemente la de confrontar la fecha de interposición y la fecha de notificación de la resolución que agotó la vía gubernativa. "d) Si entre una y otra fecha han transcurrido dos años o más, debe acoger sin discusión los motivos de inconformidad del recurrente. “e) Lo que se persiguió con la figura del silencio, fue ponerle límite a la inercia de las oficinas de impuestos, a su falta de declaración de voluntad". Sobre esta base, considera la Fiscalía que como lo que expresa la norma del artículo 91. citado es que el recurso se entiende fallado en favor del contribuyente si se dan los factores antes enunciados, y se dan en este caso, el silencio debe ser reconocido.

4. Se considera: Efectivamente la sentencia del Consejo de Estado de 20 de octubre de 1977, de esta Sección, da a entender que no sólo los reclamos extemporáneos sino los hechos "con fundamento abiertamente contrarios a las normas tributarios"

mal pueden quedar amparados en la decisión ficta favorable, toda vez que la ley habla de reclamaciones legalmente interpuestas". Considera la Sección que este criterio debe ser aclarado, por cuanto que a la norma no se le puede dar un alcance mayor del que su texto indica. Ese artículo 9o. dice: "Redúcense a dos años los términos señalados en el artículo 33 de la Ley 63 de 1967 para decidir definitivamente las reclamaciones tributarios interpuestas a partir de la vigencia de la presente ley. "Si al vencerse dicho término, la reclamación pendiente no hubiese sido decidida en forma definitiva, se entenderá fallada a favor del contribuyente. El término a que se refiere este artículo se contará a partir de la fecha de la presentación de la respectiva reclamación". Es claro, pues, que para la aplicación del silencio administrativo con efectos positivos debe considerarse la concurrencia de varios factores a saber: a) Que haya interposición de un recurso gubernativo; b) Que esa interposición se haga dentro del lapso previsto en la ley; c) Que el escrito contenga las exigencias formales que en algunas ocasiones señala la ley; d) Que entre la fecha de interposición del recurso y la de la decisión que lo resuelva transcurra el tiempo que señale la ley, y e) Obviamente, que la ley autorice la aplicación del silencio de manera expresa, dado que es un fenómeno de ocurrencia legalmente excepcional. La jurisprudencia citada por el Tribunal (Expediente 3641, ponente Dr. Jorge Dávila H.), en la parte transcrita en el fallo impugnado, añade uno más: el que

la aplicación del silencio resulte contrario a norma legal que "prohiba" o "no autorice" la descripción de la ley. Dice así, en lo pertinente: "De suerte que reclamos extemporáneos o interpuestos sin el cumplimiento de la Calidad de las exigencias legales, o con fundamento abiertamente contrarios a las armas tributarios como lo será el que pretenda obtener una exención o deducción prohibida o no autorizada por la ley, mal pueden quedar amparados en Indecisión ficta favorable, toda vez que se habla de reclamaciones legalmente interpuestas. . ." (se subraya). En tal virtud, lo que tal sentencia plantea es el caso en que se discuta si el silencio positivo opera cuando exista norma tributario prohibitiva de una determinada exención o deducción, y lo contesta negativamente. Vale la pena añadir ahora, si tal aplicación tampoco procede cuando la norma tributario impone una sanción, que se eludiría con el silencio. Un detenido y nuevo examen de la cuestión lleva a la Sección a considerar que si el espíritu de la norma que consagra los efectos positivos del silencio administrativo es el de que constituye una sanción a la administración morosa, por una parte: y si por otra la consagración de tal figura no está condicionada a factores no contemplados en el la, ni señala excepciones en su aplicación, no es lógico ni jurídico establecer esas nuevas condiciones, ni excepciones no contempladas expresamente, ya que toda excepción requiere la consagración legal expresa. No considerar así el fenómeno sería hacerlo nugatorio. A ello hay que agregar un tercer argumento, y es el de que la norma en

cuestión manda que al vencerse el término contemplado en la ley - en este caso dos años - , la reclamación se entenderá fallada a favor del contribuyente, lo cual significa que obra ipso jure, por mandato legal, sin requerir pronunciamiento administrativo alguno. De suerte que si no quiere ese pronunciamiento, sería ilógico e injurídico admitir el nuevo factor de prohibición legal o de sanción, puesto que tal prohibición o la sanción exigirían forzosamente la expedición del acto administrativo que negara el silencio, y lo que la norma dice es que éste opera por el solo ministerio de la ley, de manera positiva. En estas condiciones, y como en el caso sub lite se dan todos los elementos requeridos por la norma tributario, el silencio debe reconocerse, revocando la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o. Revócase la sentencia apelada. 2o. Reconócese la existencia del fenómeno del silencio administrativo con efectos positivos, y resuelto a favor del contribuyente su reclamo. En consecuencia, fijase como tributo el valor determinado en la liquidación privada, por la suma de $ 21.378 (veintiún mil trescientos setenta y ocho pesos). Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha, Gustavo Humberto Rodríguez, Bernardo Ortiz Amaya, Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn. Jorge A. Torrado, Secretario.