CE-SEC4-EXP1984-N7747

CONTRAVENCIONES Y DELITOS - Su fijación es competencia del legislador y excepcionalmente del ejecutivo estando expresamente facultado por el Congreso / MONEDA - Regulación por parte del Congreso de la República / ENCAJE - Reserva del legislador en materia de regulación de encaje

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN Bogotá, D.E., veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 7747

Actor: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ Demandado: GOBIERNO NACIONAL Nulidad con suspensión provisional del artículo 3º del Decreto Nº 252 de 1980 expedido por el Gobierno Nacional. 1º El doctor Miguel González Rodríguez, obrando en nombre personal, identificado

con la cédula de ciudadanía No. 2.886.394 y portador de la Tarjeta Profesional de abogado, No. 576, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, demanda del Consejo de Estado que declare la nulidad del artículo 3º del Decreto 252 de 11 de febrero de 1980, dictado por el señor Presidente de la República en esa fecha y su Ministro de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de la facultad que le confería el literal i) del artículo 63 del acto Legislativo No. 1 de 1979, en cuanto en él se dispuso: "Por los defectos diarios de encaje legal en que incurriere una Corporación de

Ahorro y Vivienda, el Superintendente Bancario aplicará una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional sobre tales defectos, equivalente al dos y medio por ciento (2.5%) sobre el total de los días hábiles del respectivo mes". 2º En cuanto a los hechos que dan fundamento a su demanda, el actor señala que mediante el artículo 6º del Decreto 1728 de 12 de agosto de 1974, expedido por el señor Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, se tomaron medidas en relación con la actividad de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Préstamo, poniéndoles la obligación de constituir un encaje en relación con lasexigibilidades por depósitos a término y cuentas de ahorro, determinando los porcentajes respectivos los cuales se aplicarían sóbrelos saldos correspondientes al término de cada mes. 3º Por Decreto 1414 de julio 8 de 1976, "por el cual se toman medidas en relación con las Corporaciones de Ahorro y Vivienda", expedido igualmente por el señor Presidente de la República con fundamento en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, se autorizó a las citadas corporaciones "para recibir depósitos ordinarios mediante contrato", fijándoles un encaje del 15% sobre tales depósitos para garantizar su liquidez", —en este decreto no se señaló el procedimiento para determinar el encaje por lo cual, afirma, quedó vigente el señalado en el artículo 6º Decreto 1728 de 1974;

4º En el Decreto 676 de mayo 23 de 1977, también expedido por el señor Presidente de la República con base en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, en el cual se toman medidas sobre la actividad de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, se elevó en cinco puntos a partir del 1º de abril de 1977, el encaje para garantizar la liquidez de las mencionadas corporaciones, sin señalar el procedimiento para determinar el encaje, con lo cual se ratificó el señalado en el artículo 6º del Decreto 1728 de 1974. 5º Finalmente, argumenta, por el Decreto 252 de 11 de febrero de 1980, expedido por el señor Presidente de la República, en uso de la facultad transitoria acordada en el literal i) del artículo 63 del Acto Legislativo número 1 de 1979, se tomaron medidas sobre la actividad de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y las Compañías de Financiamiento Comercial, se estableció el procedimiento para determinar la posición de encarge de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y sobre depósitos a término cuentas de ahorro de valor constante y depósitos ordinarios, el cual vino a subrogar el señalado en el artículo 6o. del Decreto 1728 de 1974. Pero, además agrega el actor, el artículo 3º, acusado, del Decreto 252 de febrero de 1980, dispuso que: "Por los defectos diarios de encaje legal en que incurriere una Corporación de Ahorro y Vivienda, el Superintendente Bancario aplicará una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional sobre tales defectos, equivalente al dos y medio por

ciento (2.5%) sobre el total de los días hábiles del respectivo mes". De esta manera se establece por primera vez una sanción económica para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda que presenten situación de desencaje, y facultando al Superintendente Bancario para imponer la sanción. 6º En cuanto al concepto de la violación el actor lo precisa así: El problema jurídico controvertido se reduce a establecer si el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público, puede ejercer la atribución conferida en el numeral 22 (sic) del artículo 120 de la Constitución Nacional sobre intervención en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, en forma transitoria por el término de dos años previsto en el literal i) del artículo 63 del Acto Legislativo No. 1 de 1979, tomando medidas o adiciones reservadas por el contribuyente a la ley; concretamente si en ejercicio de esa atribución que se le conservó provisionalmente en la Reforma Constitucional de 1979, puede establecer penas —sanciones— principales de prisión, arresto o multa, a quienes no cumplan con sus ordenamientos en relación con el ahorro privado". El actor cuestiona la naturaleza jurídica de los decretos dictados por el Presidente de la República con fundamento en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución. 7o. El tres de marzo siguiente se admitió la demanda y se negó la solicitud de Suspensión Provisional, la que no fue remitida. Cumplido el trámite legal, la Superintendencia Bancaria se presentó al proceso constituyendo apoderado

especial, que alegó de conclusión pidiendo que se negaran las súplicas de la demanda, sosteniendo la competencia del Presidente para dictar medidas sobre el manejo del encaje de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y sanciones por su inobservancia. A su turno el Ministerio Público representado por la señora Fiscal Sexto en esa época, doctora Susana Montes de Echeverry, pidió que se profiriera fallo adverso a las peticiones del libelo; dijo el Ministerio Público que en razón de que la Honorable Corte Suprema de Justicia en fallo de 3 de noviembre de 1981, declaró inexequible el Acto Legislativo No. 1 de 1979, dejó de regir el literal i) del artículo 63 de dicho acto, norma que otorgó al Ejecutivo durante dos años, las facultades del numeral 14 del artículo 120 de la Carta, y por ello esta norma recobró vigencia, debía entenderse que la acusación se refiere al numeral 14 por el idéntico contenido normativo con el literal i) del artículo 63 del Acto Legislativo Nº 1º de 1979.— Entrando en materia dice que el reglamento autónomo, es una categoría especial de decretos expedidos por el Presidente en ejercicio de atribuciones de la Carta y que aún cuando no ha sido uniforme la jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de dichos reglamentos, ni sobre su fuerza normativa, la tendencia actual tanto en la Corte, plasmada en sentencias de agosto 18 de 1972, abril 17 de 1975, mayo 24 de 1981 y mayo 27 de 1982, como en el Consejo de Estado según sentencias de febrero 4 de 1976, febrero 17 de 1978, es la de considerar que tales

decretos tienen la fuerza normativa de la ley, por lo cual, concluye, puede el Ejecutivo establecer sanciones aplicables por la violación de sus disposiciones, pues tienen capacidad coercitiva, existiendo consenso en el sentido de que la competencia para conocer de las demandas incoadas en contra de sus disposiciones, corresponde al Consejo de Estado por no estar incluidos en la enumeración del artículo 214 de la Carta de cuyas demandas, es competente para decidirlas la Honorable Corte Suprema de Justicia por la vía de la jurisdicción constitucional.

SE CONSIDERA: Esta Corporación se ha pronunciado sobre el tema y fijado su criterio al respecto en demandas en las que se hicieron planteamientos distintos como es el de la competencia para fijar el encaje bancario y las sanciones administrativas por violación de sus disposiciones —en este caso se ataca una disposición tomada por el Ejecutivo en el literal i) del artículo 63 del Acto Legislativo No. 1o. de 1979, de idéntico contenido a la del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional, reforma constitucional declarada inexequible por la Honorable Corte Suprema de Justicia, pero alegando que el Ejecutivo no puede decretar penas con base en las facultades transitorias de dicho literal.

En Consejo de Estado en este caso y frente al planteamiento de la demanda, debe consignar que la definición de los delitos y contravenciones es de la esfera constitucional del legislador y que el ejecutivo solo podría hacerlo estando expresamente facultados por el Congreso. Además, el tema ha sido objeto de definición por parte de esta Sala que en distintas oportunidades ha considerado

que la regulación de la moneda en general y en especial de su volumen en circulación, es materia de competencia del legislador conforme al artículo 76 numeral 15 que dice: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

15. Fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda y arreglar el sistema de pesas y medidas" De suerte que el Presidente no puede con base en la facultad del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional dictar normas relativas a la regulación de la moneda, pues de todos es conocido que el encaje legal de los bancos y demás instituciones financieras está dirigido no solo a preservar su liquidez, sino que es principalmente, un instrumento de regulación del volumen de los medios de pago en circulación. En efecto, con fecha 18 de junio del año en curso, en sentencia por la cual se puso fin a los procesos acumulados 6444 y 6451 en esta ocasión la Sala expresó: "Por otra parte, los decretos que dicte el Presidente de la República con fundamento en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, son decretos administrativos y por lo mismo no tienen fuerza de ley, en sentido material ya que tales decretos los dicta el Jefe de Estado como suprema autoridad administrativa", aunque es verdad que como atribución constitucional propia, según la reforma constitucional de 1968; además, tampoco la constitución relaciona como decretos con fuerza material los que dicte el Gobierno Nacional con base en el numeral 14 del artículo 120 de la Carta, por lo cual la doctrina los llama reglamentos constitucionales autónomos, siendo por lo mismo atribución del Congreso

Nacional todo lo relativo a "fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda" conforme al artículo 76-15 de la Constitución la que incluye naturalmente el control del flujo de moneda y de los cuasidineros en circulación para cuya regulación se creo por el legislador la Junta Monetaria." Así las cosas, es el caso de anular la norma demandada por las razones expuestas en esta providencia, que esencialmente radica en la consideración de que la Constitución reservó al Legislador la materia relacionada con el manejo de la moneda. Se hará pronunciamiento de fondo puesto que todo lo relacionado con el encaje legal de las instituciones financieras es atribución de la Junta Monetaria, como lo decidió la Honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia de 14 de diciembre de 1973 en sede constitucional en la que se declaró exequibles los artículos 21, 22 y 23 de la Ley 7a. de 1973, y el 24 inciso 1o. literales a) y d). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Anúlase el artículo 3º del Decreto 252 de 11 de febrero de 1980, dictado por el Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público en cuanto dispone: "Por los defectos diarios de encaje legal en que incurriere una Corporación de Ahorro y Vivienda, el Superintendente Bancario aplicará sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional sobre tales defectos, equivalente al dos y medio por ciento

(2.5%) sobre el total de los días hábiles del respectivo mes" Cópiese, notifíquese y archívese. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de la sesión de la fecha.

ENRIQUE LOW MURTRA, VICTOR CORREDOR RODRIGUEZ, GUSTAVO

HUMBERTO RODRIGUEZ, CARMELO MARTINEZ CONN

JORGE A. TORRADO T., SECRETARIO