CE-SEC4-EXP1984-N8031

ACCION DE PLENA JURISDICCION DE CARACTER TRIBUTARIO Cuándo operaba (Ley 167 de 1941)? El tema en cuestión no tiene operancia en el nuevo Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Las prohibiciones que dejó vigentes la Ley 29 de 1963 quedarán restringidas a aquellas actividades relacionadas con la producción primaria, agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios (Reiteración jurisprudencial de la Sentencia de mayo 24 de 1983. Sala Plena. Ponente: Doctor Bernardo Ortiz Amaya. Expediente 10906. Anales Primer Semestre de 1983. Página 1.141).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Bogotá, D.E., diez (10) de agosto de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 8031

Actor: GRASA Y ACEITES VEGETALES S.A. ACEGRASA Demandado: JUNTA DISTRITAL DE HACIENDA DE BOGOTA Apelación sentencia de 3 de marzo de 1981. Tribunal Cundinamarca. Nulidad Resoluciones Nos. 2803 de 1976 y 711 de 1979 de la Junta Distrital de Hacienda de Bogotá.

ASUNTOS MUNICIPALES.

La apoderada judicial del Distrito Especial de Bogotá interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de marzo de 1981, que anuló las Resoluciones Nos. 2803 de

agosto 13 de 1976 y 711 de 3 de julio de 1979 dictadas por la Junta Distrital de Hacienda, por medio de las cuales se negó la ratificación de la exención del impuesto de industria y comercio a la sociedad Grasas y Aceites Vegetales S.A. y en consecuencia dispuso que se devolviera a la sociedad actora el valor de los impuestos indebidamente pagados, con fundamento en esas resoluciones. La impugnadora en la sustentación correspondiente sostuvo lo siguiente: "a). En primer lugar la Junta Distrital de Hacienda actuó en virtud de lo establecido en el artículo 24 del Acuerdo 8 de 1974. Por el cual se reestructura el régimen de exenciones al impuesto predial y complementarios, que al texto dice: " 'Autorízase a la Junta Distrital de Hacienda para ordenar la ratificación de las exenciones reconocidas cuando la conveniencia así lo exija, a fin de que los beneficiarios demuestren el cumplimiento de los requisitos que los originaron' ". "b). Resulta que, la Ley 29 de 1963 en su artículo 3o. dice: "' Los impuestos de industria y comercio, creados por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como impuestos municipales, no podrán ser ninguna materia de exención o exoneración por ninguna entidad distinta de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá, pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera, y al tránsito de productos alimenticios \ "Del tenor de la norma transcrita anteriormente se encuentra que, las únicas

exenciones que subsisten sobre los gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera, y al tránsito de productos alimenticios".

Y finalmente alegó: "En el término probatorio se anexó el oficio UEA-097 de 20 de marzo de 1980, originario del Departamento Nacional de Planeación, suscrito por su Director doctor Eduardo Wiesner Duran, debidamente autenticado. Fotocopia informal, del cual a manera ilustrativa me permito anexar. "Dicho oficio fue dirigido a esta Personería Delegada en razón de una consulta elevada por mí ante el Departamento Nacional de Planeación, el cual contiene puntos tan importantes, que permiten, aclarar cualquier duda que se pueda tener en razón de la producción de aceites y grasa vegetales, pues se enfatiza así: "' La industria manufacturera, según la C IIU-2 incluye la agrupación codificada con el número 311 que corresponde a Fabricación de Productos Alimenticios, la cual a su vez, incluye el grupo 3115 denominado Fabricación de Aceites y Grasas Vegetales y Animales. Este grupo industrial comprende las siguientes actividades económicas: " 'la producción de aceite crudo, tortas y harinas de semillas oleaginosas y nueces (incluido el aceite de oliva), obtenidos por trituración o extracción; la extracción del aceite de pescado y otros animales marinos y la producción de harina de pescado, la clasificación de aceites y grasas animales no comestibles y la refinación e hidrigena-ción (o endurecimiento) de aceites y grasas exepto la manteca de cerdo y otras grasas comestibles del ganado, y la producción de la

margarina, grasas compuestas para cocinar y aceites mezclados de mesa o ensalada. La fabricación de manteca de cerdo y otras grasas comestibles animales está incluida en el grupo 3111 (Matanza de ganado, preparación, envase y conservación de carnes) \ "Con base en lo anterior, este Departamento conceptúa que la producción de aceites y grasas vegetales no puede ser la catalogada técnicamente como una producción primaria y que esta actividad se clasifica dentro del sector secundario de la economía". "Al no ser la producción de aceites y grasas una actividad primaria en verdad si puede ser gravada, y eso fue lo que en su sabiduría la Junta Distrital de Hacienda ordenó. "La apoderada de la sociedad actora presenta un concepto del Ministerio de Desarrollo del año 1979, para llegar a concluir con base en éste concepto que la firma "ACEGRASAS", estaría incluida en el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963 y su decreto reglamentario. "Discrepo de manera total con la apreciación de la apoderada doctora CRUZ DE QUIÑONES, pues que repito, que con gran evidencia se encuentra que la SOCIEDAD ACEITES Y GRASAS VEGETALES S.A. "ACEGRASAS", se dedica como bien lo anota ella misma en el libelo de la demanda al procesamiento de aceites y grasas vegetales. Y qué indica procesamiento, transformación y cuando hay transformación como lo encontramos en el numeral 12 del artículo 20 del Código de Comercio se esta ejerciendo una actividad de comercio, y por ende no queda contemplada dentro del numeral 4o. del artículo 23 de la misma obra.

"Además, se debe advertir que el aceite no es un artículo de primera necesidad, éste puede ser reemplazado por otros productos. A lo largo del proceso en ninguna parte se acredita, como no se podía acreditar que este fuera un producto de primera necesidad". Por su parte la apoderada de la sociedad actora solicita que se confirme la sentencia pues estima que ella se ajusta a derecho y en especial por considerar que es evidente la violación del artículo 2o. del Decreto Reglamentario No. 84 de 1984 y al efecto dice: "La Ley 29 de 1963 al establecer que los impuestos municipales, 'no pdrán ser materia de exenciones o exoneraciones por ninguna entidad distinta de los municipios y el Distrito Especial de Bogotá', no está derogando disposiciones legales vigentes sino regulando el asunto hacia el futuro. De manera que si expresamente no hubiese ratificado la vigencia de la Ley 20 de 1946, esta subsistiría. "Esta tesis ha sido sostenida por el Honorable Consejo de Estado, a propósito de otras normas prohibitivas anteriores a la Ley 29 de 1963. "Sobre este particular el Honorable Consejo de Estado dijo en sentencia de abril 20 de 1980 Expediente No. 4424 lo siguiente: "Es interesante destacar que la Ley 29 derogó las exenciones existentes en el caso del impuesto predial al pago que estableció que no podrán establecerse exenciones en el caso del impuesto de industria y comercio, distinción importante porque es claro que toda exención existente a la fecha de la nueva ley en materia de impuesto predial fue eliminada. No así en el caso del impuesto de industria y comercio en el cual el texto legal prohibe establecer nuevas exenciones (las

subrayas son de la sentencia). "Así las cosas, la Ley 20 de 1946 y su reglamento Decreto 594 de 1947 estarían vigentes siendo estas normas las que amparan la producción de artículos de primera necesidad, así como los establecimientos, actividades o elementos destinados a su producción. La sociedad actora, al extraer industrialmente el aceite produce artículos de primera necesidad como son los aceites y grasas de consumo humano y por lo tanto estaría cobijada por las normas existentes. "2.2 Ahora bien, de nuevo haciendo caso omiso del artículo 20 del Decreto Reglamentario No. 84 de 1964 tendríamos que la actividad de ACEGRASAS S.A. se hallaría amparada por la prohibición de la Ley 29 de 1963, Decreto Reglamentario 84 artículo lo. y Decreto 2024 de 1971, puesto que esta última norma precisó los alcances de las anteriores al definir qué se entiende por producción agrícola o ganadera diciendo que "comprende todas las actividades necesarias para la obtención de los productos y subproductos resultantes de la explotación integrada y unitaria de la misma. En consecuencia los Departamentos y Municipios no podrán gravar esa actividad ni la utilización y venta de productos y subproductos y demás operaciones que se realicen en el proceso unitario de la explotación primaria agrícola o ganadera. "Así que la producción primaria por esta definición legal, comprende una serie de procesos fabriles y manufactureros que lleven hasta la utilización y venta de productos y subproductos. "Y es que el aceite no es utilizable en estado natural puesto que es necesario extraerlo de la semilla de algodón, ajonjolí o soya y luego ref inarlo para que se

pueda consumir, mediante el procedimiento que quedó descrito en el memorial de la demanda. "Finalmente, otro argumento a nuestro favor es el siguiente: "3.3 El impuesto de industria y comercio en Bogotá al tenor de lo establecido en el artículo 2o. del Acuerdo 10 de 1974 recae "sobre todas las actividades industriales comerciales o de servicios con finalidad de lucro que se presume son ejercidas directa o indirectamente por personas naturales o jurídicas. Pero el mismo Acuerdo 10 en su artículo 58 establece "En materia de exenciones se conservan las establecidas en las leyes respectivas", con lo cual se esta respetando la escala normativa y dándole cumplimiento a la Constitución Nacional artículo 197 ordinal 2o. en cuanto al respeto de los Concejos por las normas legales. Así que este artículo también resultaría violado por la Junta de Hacienda al gravar la actividad y el establecimiento de la sociedad que apodero "Aceites y Grasas Vegetales S.A. ACEGRASAS", el cual está destinado a la producción de alimentos de primera necesidad, producción que realiza dentro del proceso integrado y unitario de la producción primaria, como lo ha certificado la Superintendencia de Industria y Comercio, en certificación que obra en el expediente". Finalmente la Fiscalía Sexta del Consejo de Estado estima en primer lugar que el fallo debe ser inhibitorio porque considera que no cabe la acción de plena jurisdicción en materia de impuestos y el tema debatido en este proceso esta relacionado con el gravamen del impuesto de industria y comercio; subsidiariamente opina que debe revocarse la sentencia de primer grado y denegar las súplicas de la demanda por cuanto reiteradamente ha sostenido el

Consejo de Estado que la Ley 29 de 1963 restringió las prohibiciones exclusivamente a la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de alimentos. El actor en su demanda señaló como violados los artículos 183, 53,56, 57 y 58 de la Constitución Nacional; el artículo 5o. de la Ley 33 de 1916; el artículo lo. de la Ley 20 de 1946, el Decreto Reglamentario 594 de 1947, el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963; los artículos lo. y 2o. del Decreto Reglamentario 84 de 1964; Decreto 2024 de 1971 y artículo 58 del Acuerdo 10 de 1974.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: E n primer lugar, no es atendible la observación de la Fiscalía en el sentido de que el fallo debe ser inhibitorio por considerar que este tipo de acciones solo pueden adelantarse dentro de los términos y presupuestos del juicio de revisión de impuestos ya que tanto el Tribunal como esta Corporación han entendido que al margen del propio juicio de revisión de impuestos, puede ejercitarse la acción de plena jurisdicción de carácter tributario para resolver temas relacionados con impuestos pero cuyos actos administrativos que son materia de juzgamiento, no determinan un monto específico del gravamen sino simplemente establece cual es la obligación de determinado contribuyente enfrente de determinada clase de impuesto.

Como en este proceso se esta discutiendo si la Sociedad Grasas y Aceites Vegetales S.A. es sujeto pasivo del gravamen del impuesto de industria y comercio, es natural que el trámite del negocio corresponda la acción de plena

jurisdicción de que hablaba el anterio Código Contencioso Administrativo. Hoy, por haber refundido el nuevo Código en una sola acción tipificada como la del restablecimiento del derecho todas las formulaciones que tengan que ver con la anulación de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho que se considera lesionado, el tema en cuestión no tendría operancia. En cuanto a la legalidad de las resoluciones acusadas la Fiscalía emito concepto en la siguiente forma: "Conviene observar que la resolución acusada se ajusta a lo previstoen el artículo 13 del Decreto 10 de 1974, expedido por el Concejo Distrital y el artículo lo. del Decreto Distrital 950 de 1975 que reglamenta aquel acuerdo, disposiciones estas cuya legalidad fue reconocida en auto proferido el 15 de febrero de 1979 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (expediente No. 5891, ponente: doctor Salazar Tapiero). "Entonces se estimó, como ya lo había sostenido la Corporación en fallo que invoca la resolución acusada, que los establecimientos industriales en donde se transforma la materia agrícola o ganadera sí pueden ser gravados con el impuesto y (sic) comercio, pues: "fue el propio legislador quien al dictar la Ley 29 de 1963 aclaró el sentido y alcance de las prohibiciones consagradas en las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946, diciendo que ellas se refieren a la producción primaria agrícola o ganadera y al tránsito de productos alimenticios. Y siendo una interpretación pública, además de ser obligatoria para los jueces, dejo sin efecto el alcance dado en los reglamentos

de las leyes interpretadas y que choque con la interpretación auténtica. Además, puesto que se trata de leyes prohibitivas, su alcance no puede extendere ni por analogía ni por extensión a situaciones no contempladas expresamente en ellas "Este despacho comparte, en su integridad, tales criterios jurisprudenciales y considera, por lo tanto, que deben desestimarse las pretensiones del actor y revocar el fallo apelado, máxime, que, si como pretende la sociedad actora, el propósito del legislador hubiera sido cobijar en el concepto de "producción primaria agrícola o ganadera" todas las actividades relacionadas con cada una de las fases del proceso económico de los productos alimenticios, resultaría inocua reiteración la frase empleada en la parte final del artículo 3o. de la Ley 29 de 1963: " '... y al tránsito de productos alimenticios (subraya la Fiscalía). "Dicha precisión obliga a considerar que en materia de alimentos el beneficio solo cobija su producción primaria y el "tránsito". Esto es, se excluyen las demás actividades propias del sector terciario de la economía, como la de financiación y comercialización de productos alimenticios, y, con mayor claridad todas las actividades propias del sector secundario, industrial o de transformación, como las realizadas por la actora. "Más conviene advertir, que el Decreto 84 de 1964, reglamentario de la Ley 29 de 1963 no cumplió como no podía hacerlo, el alcance del artículo 3o. de dicha ley, ni tampoco lo hizo el Decreto 2024 de 1971, pues, como bien se precisó por el Honorable Consejo de Estado, estos simplemente están dirigidos a "describir,

definir y diseñar el alcance de la actividad primaria agrícola o ganadera" noción que es, esencialmente distinta de la fabricación de productos alimenticios. La actividad primaria toca es una labor elemental de origen estrictamente agrícola o pecuaria. La fabricación implica un proceso de transformación y hace parte de una actividad secundaria de la economía" (sentencia abril 10 de 1981, Sección Cuarta,

Consejero Ponente: Doctor Enrique Low Murtra. Expediente 5964. Actor: Vicente González). "Observa finalmente la Fiscalía que, aunque la resolución acusada dice cancelar anteriores resoluciones proferidas en sentido contrario, ello, en nuestro criterio, no constituye violación de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959 pues estas últimas solo crearon la situación jurídica individual de exención para los respectivos años en que fueron proferidas y ya habían surtido, por lo tanto, la plenitud de sus efectos. La impropiedad que al respecto se advierte en el Acto acusado no afecta, entonces, la protección que el legislador confiere, con el artículo 24 del decreto antes citado, a las situaciones jurídicas individuales consolidadas y vigentes, frente a eventuales abusos de la administración".

La Sala comparte las anteriores apreciaciones de la colaboradora Fiscal pero considera pertinente anotar que el tema fue definitivamente resuelto mediante providencia de Sala Plena del 24 de mayo de 1983 en el negocio distinguido con el No. 10906 en la cual se puntualizó el alcance del artículo 3o. de la Ley 29 de 1963 y el Decreto Reglamentario No. 84 de 1964 que se estimo no contrarió la

letra ni el espíritu de la Ley 29, pues por el contrario se acomoda a la interpretación restrictiva que se le ha dado a la ley y que en la sentencia del Consejo de Estado que declaró ajustado a derecho el mencionado decreto, asi se entendió y así se dijo. En consecuencia por las razones anteriormente expuestas el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia apelada y en su lugar se deniegan las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 10 de agosto de mil novecientos ochenta y cuatro.

ENRIQUE LOW MURTRA, BERNARDO ORTIZ AMAYA, CONSEJEROS:

GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, CARMELO MARTINEZ CONN, JORGE

A. TORRADO, SECRETARIO