CE-SEC4-EXP1984-N8242

IMPUESTOS / DEDUCCIONES POR INVERSION EN SOCIEDADES La deducción a que se refiere el artículo 13 de la Ley 20 de 1979: "Sólo opera para sociedades anónimas o asimiladas, máxime que, desde que se estableció dicho estímulo a la inversión, se concedió como mecanismo de reproducción de sociedades anónimas, como se aprecia en la Ley 54 de 1977 y su Decreto Reglamentario el 250 de 1978.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Bogotá, D. E., veintisiete (27) de julio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 8242

Actor: BERNARDO HERRERA MOLINA Demandado: DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES Nulidad y suspensión provisional concepto No. 016 de 1981 de la Dirección

General de Impuestos Nacionales. Autoridades Nacionales. El ciudadano abogado Bernardo Herrera Molina, formuló demanda ante esta Corporación para obtener la nulidad del concepto No. 016 del 7 de enero de 1981 originario de la Sub-dirección Jurídica de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda sobre el criterio de interpretación del artículo 13 de la Ley 20 de 1979 circunscrito a la parte de dicho concepto que expresa lo siguiente: "De acuerdo con las normas enunciadas podemos entonces concluir: "a) Que si bien es cierto, el artículo 13 de la Ley 20 de 1979 no hizo diferencia en cuanto a la clase de sociedad que podría solicitar tal deducción, debe entenderse

que ella solo opera para sociedades anónimas o asimiladas". El actor considera que con el texto anteriormente transcrito se incurrió en nulidad del acto por violación del mismo artículo 13 de la Ley 20 de 1979, del artículo 27 del Código Civil y el artículo 120 numeral 3° de la Constitución Nacional. Como concepto de la violación expresó el actor: "A través de una supuesta "interpretación" del artículo 13 de la Ley 20 de 1979, la Dirección General de Impuestos estableció bajo la condición de regla general y objetiva, a través del acto administrativo acusado, una limitación nueva, no establecida en la norma "interpretada", en el sentido de "consagrar” que las sociedades distintas de las anónimas y asimiladas, v. gr las de responsabilidad limitada, no puede gozar de la deducción establecida en aquella por vía de incentivo. Tan palmaria se presenta la transgresión de la ley, que basta enunciar brevemente el concepto de las violaciones, sin abundar en esfuerzos dialécticos: "El artículo 13 de la Ley 20 de 1979, en su inciso primero, otorga la deducción que allí se menciona en favor de "Las sociedades" que realicen ciertas inversiones, v. gr. la constitución de nuevas sociedades anónimas que se dediquen a los fines allí previstos. "Al hacerlo, NO DISTINGUE NI ESTABLECE LIMITACION ALGUNA respecto del tipo o molde legal que deben tener tales "sociedades", como condición legal para que puedan disfrutar de tal beneficio, y es por demás sabido que al intérprete no le está permitido distinguir donde la ley no distingue.

"La Dirección General de Impuestos Nacionales empieza por reconocer que el artículo 13 de la Ley violentada "no hizo diferencia en cuanto a la clase de sociedad que podría solicitar tal deducción", pero no obstante, llega a la conclusión que formuló como criterio de aplicación oficial a través de dos consideraciones visiblemente improcedentes. "La primera de ellas porque si bien, es cierto que el parágrafo del referido artículo 13 consagra un límite al monto de la deducción con fundamento en la renta presuntiva (lo cual no se aplica a las sociedades de responsabilidad limitada), lo que puede deducirse de ello es que el límite de la deducción solo se consagra para las sociedades que sí están sometidas a la renta presuntiva, o en el peor de los casos, que tratándose de sociedades limitadas, habrá que "calcular", simplemente, la cuantía de la renta presuntiva para establecer el límite de la deducción, lo cual no implica que se les esté "aplicando" el régimen de la renta presuntiva, que ciertamente les es extraño. "Lo que sí no se puede, en todo caso, es llegar al exceso, por vía de interpretación, de consagrar exclusiones no establecidas ni buscadas por el legislador; que no fluyen como única conclusión posible, y que tampoco le prestan servicio alguno al propósito visible buscado por el legislador de estimular la creación y el ensanche de sociedades anónimas que emprendan actividades empresariales de marcado interés para el desarrollo del país, lo que supone un esfuerzo del legislador por superar la depresión que afecta a la sociedad anónima, y compensar con incentivos fiscales el desaliento y la desconfianza que ha hecho

mella en los inversionistas. Ese esfuerzo, desde luego, se ha visto frustrado con el concepto impugnado, que constituye el criterio oficial de obligada aplicación. "Sobre el segundo fundamento invocado por la Dirección General, basta anotar que se apoya en un simple decreto reglamentario, que ni excluye expresamente a las sociedades de responsabilidad limitada, (como sí lo hace en forma expresa la Dirección General) ni tiene, —en el evento de que lo hubiere hecho— entidad para modificar el texto de la ley reglamentada. "Es palpable igualmente la violación del artículo 27 del Código Civil en cuanto al acto administrativo impugnado no se contrae a interpretar una expresión oscura, sino que se ocupó en agregarle a la ley previsiones de carácter restrictivo. "Finalmente, en cuanto a través de un concepto se pretente determinar la forma como habrá de recibir aplicación el parágrafo 1° del artículo 13 de la Ley 20 de 1979, mediante el procedimiento de atribuirle restricciones al inciso primero del mismo, se ha invadido esferas privativas del Presidente de la República, al ejercitar, en forma ostensiblemente desviada, la facultad reglamentaria". Simultáneamente solicitó la suspensión provisional, la cual fue negada mediante providencia del 18 de agosto de 1981 y confirmada por la Sala de Decisión mediante providencia del 5 de octubre de 1981. Durante el trámite del proceso se constituyó en parte impugnadora la Dirección General de Impuestos mediante funcionario autorizado legalmente sosteniendo que un caso igual ya fue resuelto por la Corporación en providencia del 21 de

febrero de 1980 y relacionada con el artículo 22 de la Ley 54 de 1977, por la cual solicita que se considere el tema propuesto como cosa juzgada. Tramitado el negocio dentro de los parámetros legales y sin que se observe nulidad procesal alguna en su tramitación se procede a resolver después de oído el concepto de la Fiscal 6ª del Consejo de Estado. Como se desprende del concepto de violación el actor entiende que la instrucción acusada modificó limitando los alcances de la norma legal consagrada en el artículo 13 de la Ley 20 de 1979 al afirmar que la deducción a la renta del valor de las inversiones que hayan realizado debe entenderse que rigen solamente para sociedades anónimas cuando el artículo en cuestión habla simplemente de sociedades, sin hacer distingo de ninguna naturaleza. En el auto admisorio de la demanda para negar la suspensión provisional se afirmó lo siguiente: "En primer lugar debe advertirse que si el documento de la Subdirección Jurídica de la Dirección General de Impuestos fuere un simple concepto no constituiría acto administrativo sometido al control jurisdiccional correspondiente, pero como realmente lo anota el propio demandante, dicho concepto se convirtió en instrucción a todos los subalternos de la Dirección de Impuestos y en esas condiciones el acto es susceptible de ser demandado. "El fundamento de la demanda radica en el hecho de que la Ley 20 de 1979 habla en términos generales de las sociedades al paso que la instrucción acusada considera que la facultad de deducir de la renta el valor de determinadas inversiones, solo está concedida por la ley a las sociedades anónimas. "Sin embargo, no puede perderse de vista que el artículo 13 de la Ley 20 de 1979

reemplazó el artículo 22 de la Ley 54 de 1977 y que el artículo 46 del Decreto Reglamentario 250 de 1978 refiriéndose a esa específica disposición dispone: "La deducción prevista en el citado artículo 22, no se extiende a las sociedades de responsabilidad limitada y asimilada, por estar ellas excluidas del régimen de renta presuntiva. "Igualmente el Decreto Reglamentario 2595 de 1979 en sus artículos 16 a 18 por medio de los cuales hace referencia al artículo 13 de la Ley 20 de 1979 concreta sus disposiciones exclusivamente a las sociedades anónimas. "Estamos pues enfrente de una interpretación del alcance de la ley que la circular o instrucción acusada hace, pero con fundamento en unos criterios de interpretación señalados por normas de mayor jerarquía como son el Decreto 250 de 1978 y el Decreto 2595 de 1979; y como estas normas no han sido acusadas, o por lo menos no hay decisión jurisdiccional que las anule por ilegales, su eficacia sigue amparada por la presunción de legalidad que naturalmente tiene que proyectarse sobre la circular o instrucción sub-júdice. "Ello no obsta para que ya en un estudio cuidadoso del alcance de la ley se llegue a conclusiones sobre la legalidad o ilegalidad de la instrucción, pero en estas condiciones no es posible aplicar la medida cautelar que se solicita por falta del mencionado estudio, el cual solo puede hacerse con ocasión de la sentencia que se dicte en este proceso". Este criterio lo reafirma la Sala después de estudiados cuidadosamente los

argumentos del actor y el texto mismo de la norma en función de todo el estatuto relacionado con el fomento a la capitalización que constituye el Capítulo III de la Ley 20 de 1979 y de los antecedentes de la norma que vino a ser reemplazo del artículo 22 de la Ley 54 de 1977, reglamentado por el Decreto 250 de 1978 en su artículo 46. Pero además el muy cuidadoso estudio de la Fiscal 6a. del Consejo de Estado corrobora ese criterio en los siguientes términos que la Sala los adopta como parte de la motivación de esta sentencia.

Dijo así la señora Fiscal: "El asunto en examen, se contrae a establecer si la interpretación que se hizo en la instrucción acusada, del artículo 13 de la Ley 20 de 1979, resulta acusada o no. "El actor sostiene que la disposición mencionada es clara en facultar la deducción, de manera genérica, para todas las sociedades. "En el concepto acusado se estimó, por el contrario, que dicho beneficio solo cobija a las sociedades anónimas. "El Honorable Consejo, en el auto que resolvió sobre suspensión provisional, expresó, prima facie, que los decretos reglamentarios de la Ley 20 de 1979 ilustraban sobre el alcance de su artículo 13 y permitían concluir que dicha disposición se refiere restrictivamente a las sociedades anónimas. "Censura el actor, en su alegato de conclusión, que se reconozcan o usen los decretos reglamentarios como: "Fundamento de interpretación de la ley reglamentada, porque con semejante planteamiento se llegaría por muy fácil camino a la transgresión de la ley".

"Compartiría este Despacho el anterior criterio del demandante si, para el caso en examen se estuviera cuestionando la legalidad de los Decretos Reglamentarios 250 de 1978 y 2595 de 1979. Entonces, cabría sostener, que envuelve una petición de principio interpretar la ley con base en los criterios fijados por sus disposiciones reglamentarias. Pero el actor no ha cuestionado la legalidad del Decreto 250 de 1978 (que reglamentó la Ley 54 de 1977), ni del Decreto 2595 de 1979 que reglamentó la Ley 20 del mismo año. "Por ello, en este evento se plantea un dilema: o los artículos 16 a 18 del Decreto Reglamentario 2595 de 1979 restringieron incorrectamente los efectos del artículo 13 de la Ley 20 de 1979 al considerar que éste solo se refiere a las sociedades anónimas, o dichas disposiciones corresponden cabalmente al propósito expresado por el legislador en el mencionado artículo 13. "Si lo primero: el actor ha debido acusar, también, los artículos 16 a 18 del Decreto Reglamentario 2595 de 1979 a efecto de integrar, cabalmente, la proposición jurídica objeto de acusación. "Si lo segundo: nada cabe objetar a la Circular acusada, pues, resulta conforme con normas superiores que carecen de vicios. "En la primera hipótesis, un pronunciamiento de fondo de la jurisdicción contenciosa administrativa, contraído únicamente a la Circular acusada, resultaría inane pues el vicio persistiría en normas superiores. Habría lugar, entonces a fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda derivada de la indebida

conformación de la proposición jurídica objeto de acusación. "Pero ante la segunda hipótesis no puede cuestionarse, como lo hace el actor en su alegato de conclusión, que los decretos reglamentarios se aprovechen en la tarea de interpretación, pues ellos integran y complementan los mandatos del legislador. "Apenas obvio resulta, entonces, que, atendiendo el carácter indiscutiblemente sistemático del derecho positivo, se recurra a los desarrollos reglamentarios como criterio de orientación para fijar el alcance de las disposiciones legales. "Y dicha interpretación sistemática se justifica, aún más cuando, como en este caso, la simple lectura del artículo 13 de la Ley 20 de 1979, resulta insuficiente para entender, cabalmente su alcance y es necesario acudir a otras disposiciones legales (como el articulo 11 de la Ley 54 de 1977) para conocer en su integridad el mandato del legislador, pues, la interpretación que propone el actor solo satisface a quien, recortando la norma, se atenga solo a su inciso primero y desconozca los demás preceptos en ella contenidos. Tan modesta exégesis no ordena el artículo 27 del Código Civil. "Para una adecuada interpretación se precisa, inicialmente, conocer en su integridad el contenido del artículo 13 mencionado, y éste, al limitar en el parágrafo lo., la deducción que autoriza: al 20% de las utilidades que sobrepasen la renta presuntiva de las sociedades que realicen la inversión", obliga a considerar, obviamente, que dicha deducción solo puede ser solicitada por aquellas sociedades a las cuales se aplica la presunción consagrada en el inciso

1° del artículo 11 de la Ley 54 de 1977. En sentido contrario significa, simplemente, que las sociedades de responsabilidad limitada y asimilada se hallan excluidas del beneficio, pues a ellas no las afecta dicha presunción, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 11 ya citado. "Conclusión apenas lógica es, entonces, la contenida en el concepto acusado de que la deducción a que se refiere el artículo 13 de la Ley 20 de 1979: "solo opera para sociedades anónimas o asimiladas" máxime que, desde que se estableció dicho estímulo a la inversión, se concibió como un mecanismo de reproducción de sociedades anónimas, como se aprecia en la Ley 54 de 1977 y su Decreto Reglamentario el 250 de 1978. "Debe finalmente observar este Despacho, que la imposibilidad de violación del artículo 120-3 de la Carta por funcionario distinto al Presidente de la República, a que se refirió el auto de 18 de agosto de 1981, resulta exacta en cuanto solamente a él se le atribuyó la facultad de reglamentar las leyes para garantizar su cumplida ejecución y, por ende, solo él podría exceder su facultad. Sin embargo existe otra posible hipótesis de violación de la citada norma cual es la de abrogación de competencia para ejercer la Potestad Reglamentaria, en la cual puede incurrir cualquier otro funcionario". En razón de lo anteriormente expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de

la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Niéganse las súplicas de la demanda. Copíese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 27 de julio de mil novecientos ochenta y cuatro.

ENRIQUE LOW MURTRA, BERNARDO ORTIZ AMAYA, GUSTAVO

HUMBERTO RODRIGUEZ, CARMELO MARTINEZ CONN, JORGE A TORRADO

T, SECRETARIO