CE-SEC4-EXP1984-N9524

NORMA JURIDICA DE CARACTER GENERAL - VIGENCIA Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo, para que la jurisdicción contencioso administrativa deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presente contra ella. (Reiteración Jurisprudencial) IMPUESTO DE DELINEACION URBANA. Definición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D.E., diecisiete (17) de agosto de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 9524

Actor: EMILIANO CASTRO Y OTROS Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE ACEVEDO - HUILA Apelación de sentencia del Tribunal del Huila. Nulidad de los actos administrativos contenidos en el ordinal d) del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 y artículo 43 del Acuerdo 9 de 1974.

Ante el Tribunal Administrativo del Huila, el ciudadano abogado José Serrano Calderón, obrando en nombre propio y también como mandatario judicial de los ciudadanos Emiliano Castro, Antonio Hernández, Rafael Páramo, Luis Alberto Ramón y Anselmo Artunduaga, demandó en acción pública de nulidad, el literal d) del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 y el artículo 43 del Acuerdo 9 de 1974, ambos expedidos por el Concejo Municipal de Acevedo (Huila). El Tribunal, al decidir la contienda, se declaró inhibido para pronunciarse sobre la pretendida nulidad del literal d) del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 y denegó la solicitud de

nulidad del artículo 43 del Acuerdo 9 de 1974. La sentencia del Tribunal ha sido apelada ante esta Corporación, recurso que la Sala decide, previas las siguientes consideraciones Demanda: El demandante considera que el literal d) del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 viola los artículos 5o., 16,17, 18 y 20 del Acuerdo 009 de 1978 y que el artículo 43 del Acuerdo 9 de 1974 vulnera el artículo 22 de la Ley la. de 1943. En relación con el literal "d" del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 alega el demandante que "El Concejo al liquidar el impuesto de valorización" en esta disposición, no tuvo en cuenta las disposiciones del estatuto orgánico de valorización (Acuerdo 9 de 1974). Y en relación con el artículo 43 del Acuerdo 9 de 1974 excluyó la participación de los propietarios afectados en la Junta de Valorización, participación que es obligatoria a la luz de las disposiciones legales que rigen la materia.

Sentencia: El Tribunal Administrativo del Huila se inhibió de hacer pronunciamiento de mérito en relación con el literal d) del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 porque consideró que respecto a él se había presentado el fenómeno denominado "sustracción de materia" por cuanto el acuerdo en mención solo tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 1979. Sobre la nulidad del artículo 43 del Acuerdo 9 de 1974, el Tribunal denegó la nulidad solicitada pues no encontró violación de las normas legales de orden superior.

Se transcriben algunos apartes de la providencia del Tribunal:

"Mediante el ordinal d) del artículo 5o. del Acuerdo 001 de 1978 se dice en relación al impuesto de delincación y perforación: "por cada metro cuadrado de pavimentación en la vía pública, construido por el municipio a razón de doscientos ochenta pesos ($ 280.00). El M.2. más el 30% por disposiciones legales. "Parágrafo único. En cualquiera de los casos de perforación, el interesado deberá arreglar en forma satisfactoria (sic), procurando que no quede huella de ninguna clase. Los arreglos de calles callejones o vías públicas serán recibidos a satisfacción de la Alcaldía Municipal y por conducto del Personero Municipal, quien fijará el término que deba disponer el interesado para abrir o arreglar la calle sin que en ningún tiempo éste pueda pasar de 72 horas". "Y mediante el artículo 43 del Acuerdo 009 de 1974, se dispone: 'Créase la Junta de Valorización del municipio que estará compuesta por: El Alcalde, que será su presidente. Dos (2) miembros elegidos por el Concejo, con sus respectivos suplentes elegidos por el Concejo Municipal en la forma que más adelante se indica. “Los miembros cuyo nombramiento corresponde al Concejo podrán ser concejales o personas particulares. Su período será de dos (2) años, pero no se hicieren (sic) nuevos nombramientos continuarán actuando los ya nombrados, aunque se venciere su correspondiente período. El Alcalde queda facultado para llenar interinamente las vacantes que se pretenden en estos cargos. "Los miembros designados por el Concejo, cuando no fueren Concejales,

devengarán cien pesos ($ 100) por cada sesión a que asistan pero en ningún caso podrán haber más de cuatro (4) sesiones mensuales remuneradas. La junta designará con su vicepresidente para períodos de un año (1) será el secretario de la junta de valorización' (sic). "Así entonces, mediante el primer acto acusado se tiene que hacer parte de los arbitrios fiscales del municipio de Acevedo para el período comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre del año de 1979 y mediante el segundo acto administrativo acusado, hace parte lógicamente de todo el Acuerdo 009 de 1974 que trata sobre el régimen de valorización municipal. Esta Corporación aceptó la demanda con acumulación de pretensiones por considerar y porque lo considera, que la acción instaurada por el doctor Serrano Calderón en su nombre propio y en nombre de sus poderdantes debe entenderse como una acción de simple nulidad puesto que está encaminada a obtener la tutela del orden jurídico objetivo que el demandante considera quebrantado por el acto o actos que son objetos de la pretensión demandada y en esas condiciones la acumulación de pretensiones propuesta en estos procesos no es indebida y por lo tanto hay lugar a que se decidan en una misma sentencia. "Mediante el ordinal d) del artículo 5o. del Acuerdo 001 de 1978, para la vigencia fiscal de 1979, se determinó como impuesto de delincación y perforación que por cada metro cuadrado de pavimentación de la vía pública construida por el municipio se cobrará la suma de $ 280.00 y como el mismo Acuerdo lo determina, su vigencia terminó el 31 de diciembre de 1979, por lo que en cuanto a esta norma

acusada se refiere, se ha presentado la doctrina de la sustracción de materia como quiera que al momento de pronunciarse el fallo no tiene ninguna operancia o eficacia jurídica el acto administrativo acusado, doctrina que opera exclusivamente frente a las pretensiones de simple nulidad de los actos de contenido general y abstracto como ocurre en el caso en estudio. Así es suficiente transcribir parte de la sentencia proferida por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado de marzo 13 de 1979 con ponencia del doctor Carlos Galindo Pínula en el expediente 518, en que se dice textualmente sobre este aspecto de la sustracción de materia: "se considera que los actos de esta naturaleza, no generan por sí mismos efectos concretos, de suerte que su derogatoria cuando adolezca de un vicio de ilegalidad, implica el retorno al imperio del orden jurídico abstractamente considerado, por manera que un pronunciamiento jurisdiccional de simple anulación con la finalidad de tutelar el orden jurídico abstracto carecería de objeto y sería inocuo. No ocurre lo propio cuando se trata de actos de contenido particular o de actos de condición, violatorios de una norma superior de derecho y generadores de efectos concretos que, eventualmente, causen daño o lesión. En este caso su revocación, con efectos hacia el futuro, no hace inocuo el pronunciamiento judicial de anulación, pues éste retrotrae sus efectos hasta el momento mismo de la genisis del acto para hacerlo desaparecer del ámbito jurídico hasta el punto de crear la ficción o suponer que jamás existió jurídicamente, con lo cual se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación,

pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente. "En el caso de autos el objeto de la pretensión anulatoria son unos actos de elección, vale decir actos de condición que, por su propia naturaleza, tienen virtualidad para generar directamente efectos jurídicos concretos, por manera que en este proceso no es factible la aplicación de la jurisprudencia sobre la sentencia inhibitoria por sustracción de materia'; por lo que conforme a esta doctrina la Corporación debe declararse inhibida para conocer en el fondo sobre la petición del artículo 5o. del Acuerdo 001 de 1978. "Referente al segundo acto administrativo acusado y que conforme a la demanda, se dice que es violatorio el artículo 22 de la Ley la. de 1943 que determina que en la organización que acuerden los Concejos Municipales en la organización de impuestos de valorización deberá darse intervención a los propietarios beneficiados en cuanto a la formación del presupuesto de la obra y distribución del impuesto como el de facilitarle la inversión de los fondos. "Pues bien, si se observa el contenido del Acuerdo 009 de 1974, por el cual el Municipio de Acevedo expidió su estatuto de valorización, se tiene que observando los artículos 16 a 23 que tratan sobre la intervención de los propietarios se dispone que esos propietarios tendrán derecho a intervenir en la elaboración del presupuesto y en el estudio de la distribución de las contribuciones, lo mismo que en la vigilancia de la inversión de los fondos. Igualmente se determina que antes de aprobarse la resolución distribuidora de los impuestos se dará aviso a los propietarios en forma general con fijación de cinco

días en la que los propietarios inconformes con lo proyectado podrán dirigirse a la Junta de Valorización a la cual le corresponde determinar el procedimiento que ha de seguirse en las reuniones y votaciones para la elección de los representantes de los propietarios. "Así entonces la Corporación no encuentra la inquietud esgrimida por la parte demandante con la expedición del artículo 43 del estatuto de valorización, como quiera que la Junta de Valorización en su conformación no vulnera en manera alguna lo determinado por el artículo 22 de la Ley la de 1943, norma ésta que está desarrollada en los artículos 16 a 23 del estatuto de valorización de la Ciudad de Acevedo en este departamento".

VISTA FISCAL: La señora Fiscal Sexta ante esta Corporación emite su vista de fondo en los siguientes términos: "Por tratarse de la solicitud de nulidad de dos normas diferentes, nos ocuparemos por separado de cada una de ellas. "Literal "d" del artículo 5o. del Acuerdo 001 de 1978. "El Acuerdo 001 de 1978 constituye el presupuesto de rentas municipales del Municipio de Acevedo para la vigencia fiscal de 1979 y por consiguiente como lo anotó el Tribunal, su vigencia era transitoria y terminó el 31 de diciembre de 1979.

Esta circunstancia sin embargo, en nuestra opinión, no impide a la jurisdicción pronunciarse sobre el pedimento de la demanda, toda vez que la sustracción de materia opera cuando la disposición acusada ha sido abrogada y como consecuencia de ello cesa la violación de la ley y se satisface la finalidad del proceso, no cuando la norma desaparece por haber surtido la totalidad de sus

efectos. En este sentido compartimos la doctrina expuesta en sentencia de 11 de octubre de 1968, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en los siguientes términos: "Ha entendido el Consejo que no hay sustracción de materia sino cuando la norma ha sido derogada por quien tiene la facultad de hacerlo cuando ha sido anulada por autoridad competente. Aún cuando una disposición haya dejado de producir efectos, ella está viva jurídicamente en la legislación y debe ser anulada cuando ha violado la ley. En primer término para que se siente doctrina sobre un punto de derecho público, y luego para que el acto no se repita, pues con la tesis de sustracción de materia de los actos que ya no producen efectos se llega a aceptar que la administración puede llevarse por delante la ley en la seguridad de que cuando los Tribunales fallen, el acto violado ha cumplido los efectos que se persiguen'. "Estimamos por tanto, que el punto primero del fallo apelado debe revocarse y en su lugar conocerse de fondo las pretenciones de la demanda, para lo cual hacemos las siguientes consideraciones. "Como ya anotamos el Acuerdo 001 de 1978 establece las rentas e ingresos del municipio para la vigencia de 1979 y entre los ingresos tributarios incluye en el artículo 5o. el "Impuesto de delincación y perforación", que describe así: "En caso de edificaciones o reedificaciones, se cobrará este impuesto por una sola vez así: "a) Por cada metro lineal, frente a la vía pública quince pesos ($ 15). "b) Por la perforación de cada metro de calles pavimentadas, se pagará a razón

de ciento cincuenta pesos ($ 150). "c) Por la perforación de cada metro de la calle, callejón o vía pública, a razón de cincuenta pesos ($ 50). "d) Por cada metro cuadrado de pavimentación en la vía pública, construido por el municipio, a razón de doscientos ochenta pesos ($ 280) el M2. más el 30% por disposiciones legales. "PARAGRAFO UNICO. En cualquiera de los casos de perforación, el interesado deberá arreglar en forma satisfactoria, procurando que no quede huella de ninguna clase. Los arreglos de calles, callejones o vías públicas serán recibidos a satisfacción de la Alcaldía Municipal, y por conducto del Personero Municipal, quien fijará el término que debe disponer el interesado para abrir o arreglar la calle sin que en ningún tiempo éste pueda pasar de 72 horas'. (Subraya la Fiscalía el literal acusado). "Examinada la disposición cuya nulidad se impetra dentro del contexto del artículo transcrito, es indudable que la tarifa o tasa que allí se señala no corresponde a una contribución de valorización. El artículo 5o. incluye entre los ingresos tributarios el impuesto de delincación autorizado inicialmente para el municipio de Bogotá por el literal "g" del artículo lo. de la Ley 97 de 1913 y luego para el resto de municipios, por la Ley 84 de 1915, le agrega un calificativo más al denominarlo de delincación y "perforación", e indica que se cobrará por una sola vez en caso de edificaciones o reedificaciones: "El literal estudiado se refiere entonces a la tasa que debe pagar quien por motivo

de una edificación o reedificación perfore pavimentación en la vía pública, por la refacción que tenga que hacer el municipio, o sea que simplemente es la estimación del valor de la reparación del daño causado que nada tiene que ver con la contribución de valorización cuyo cobro obedece a razones bien distintas y que afecta a los propietarios de bienes raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local. "En este orden de ideas, debemos concluir que la norma acusada no tenía por qué sujetarse a las disposiciones del estatuto orgánico de valorización del municipio y en consecuencia, que los artículos 5o., 16, 17, 18 y 20 del Acuerdo 009 de 1974 no fueron violados y por ello debe denegarse la declaratoria de nulidad solicitada. "Artículo U3 del Acuerdo 009 de 1971º. Mediante esta norma el Concejo Municipal de Acevedo creó la Junta de Valorización del Municipio como organismo administrativo municipal al que corresponde la organización, establecimiento y distribución de la contribución de valorización y dispuso que la conformarían el Alcalde y dos miembros elegidos por el Cabildo, con sus respectivos suplentes. "El motivo de inconformidad del accionante radica en que la Junta en mención no le dio participación a los propietarios beneficiados como lo ordena el artículo 22 de la Ley 1a de 1943. "La Fiscalía considera que el argumento no es valedero, toda vez que uno es el organismo permanente que a nivel administrativo creó el Concejo para la Administración de lo relativo a la contribución y otras las partes que deben intervenir en el procedimiento de liquidación del gravamen, y si bien por

disposición legal, los propietarios beneficiados con la obra deben participar en la determinación de la exacción, no tienen por qué hacer parte integrante del organismo administrativo encargado de su establecimiento y distribución. La Junta pertenece a la administración y los propietarios como los particulares deben intervenir ante ella en cada caso concreto, obviamente, una vez se determine la obra y se indentifiquen los beneficiados con la misma. "Este planteamiento fácilmente puede evidenciarse dentro del Acuerdo 009 de 1974, pues en capítulo separado se reglamenta en forma por demás completa la "Intervención de propietarios" en la liquidación de la contribución. "En consecuencia, tampoco tiene razón el accionante respecto a la nulidad del artículo 43 del Acuerdo 009 de 1974, por violación del artículo 22 de la Ley la. de 1943. "Por las razones anotadas, la Fiscalía solicita a la Honorable Sala CONFIRME la denegación de la declaratoria de nulidad del artículo 43 del Acuerdo 009 de 1974, REVOQUE el fallo inhibitorio sobre la nulidad del literal "d" del artículo 5o. del Acuerdo 001 de 1978 y DENIEGUE las súplicas de la demanda respecto a esta última pretensión".

Decisión: La Sala encuentra correctas las ponderadas observaciones de la señora Fiscal

Sexta ante esta Corporación:

1. En su sentir, es incorrecta la apreciación del Tribunal al considerar que como el artículo 5o. literal d) del Acuerdo 1 de 1978 ya no tiene vigencia debe aplicarse la decisión inhibitoria por sustracción de materia. Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la

jurisdicción contencioso administrativa deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presente contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la norma que ameriten reparación del daño y restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado. En esta dirección se ha pronunciado en numerosas oportunidades el Consejo de Estado. Una de ellas la apropiada cita que hace la señora Fiscal de la sentencia de 11 de octubre de 1968 de la Sección Primera. Otra importante providencia tienen ponencia del distinguido jurista Humberto Mora Osejo y de ella se transcriben los siguientes apartes: "Si el acto fue derogado, dejó de regir o sus efectos se cumplieron, como entidad jurídica persiste y regula las situaciones producidas durante su vigencia, por lo que no puede sostenerse, jurídicamente, que no existe en tales hipótesis materia sobre la cual haya que pronunciar decisión de fondo...". Esta Sala igualmente en numerosas providencias ha sostenido la tesis que aquí se señala y la reitera una vez más. Como bien lo anota la señora Fiscal el literal d) del artículo 5o. del Acuerdo 1 de 1978 no está reglando una contribución de valorización sino un impuesto de delincación urbana. Este impuesto es el que rige el literal g) del artículo lo. de la Ley 97 de 1913 en concordancia con la Ley 84 de 1915. Se trata del tributo que debe pagar al municipio quien con motivo de una edificación perfore el pavimento en vía pública y no tiene nada que ver con la contribución de valorización, la cual,

bien es sabido, obedece a razones distintas, el pago de un tributo ligado por parte de quienes reciben el beneficio de una obra pública. Por ello no es posible que el Acuerdo 1 de 1978 (artículo 5o. literal d) que regula el impuesto de delincación urbana haya violado, en modo alguno, las citadas normas del Estatuto de Valorización municipal. Además, claro es, que en este caso el Estatuto de Valorización es un Acuerdo municipal. Y el acto acusado también es un Acuerdo. Se trata de normas jurídicas de igual jerarquía. No puede hablarse de violación de un Acuerdo por otro Acuerdo pues si tal contradicción se diera habría derogatoria de la norma precedente en el tiempo por la norma subsiguiente.

3. Igualmente es necesario denegar la impetrada nulidad del Acuerdo 9 de 1974 por cuanto lo que establece el artículo 22 de la Ley la. de 1943 no es la participación de los propietarios en la Junta de Valorización como lo sostiene el actor, sino dispone que los propietarios tienen derecho a intervenir en la elaboración del presupuesto y en el estudio de la distribución de la contribución participación esta que no se desconoce en el acuerdo acusado como atinadamente lo observan tanto la señora Fiscal como el Tribunal Administrativo del Huila.

Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

1. Revócase el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada y en su lugar se dispone: Deniégase la nulidad del literal d) del artículo 5o. del Acuerdo 001 de 1978 del

Concejo Municipal de Acevedo.

3. Confírmase el numeral segundo de la sentencia apelada.

Cópiese, publíquese, notífiquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

ENRIQUE LOW MURTRA, CARMELO MARTINEZ CONN, BERNARDO ORTIZ

AMAYA, GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, AUSENTE, JORGE A.

TORRADO TORRADO, SECRETARIO