CE-SEC4-EXP1984-N9536

DEPARTAMENTO DE AERONAUTICA CIVIL, EMPRESA COLOMBIANA DE AERODROMOS, FONDO AERONAUTICO NACIONAL. - El patrimonio de ellas son "BIENES DE USO PUBLICO" y por lo tanto inembargables. ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS. - INEMBARGABILIDAD. Los bienes de uso público son inembargables; pero las CUENTA,% BANCARIAS de los establecimientos públicos no gozan de este beneficio. El artículo 684 del Código de Procedimiento Civil no incluye como inembargables las cuentas bancarias. JURISDICCION COACTIVA. - EXCEPCIONES. - Según expresa prohibición del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil inciso 2o.: "En este proceso no se podrán debatir cuestiones que debieron ser objeto de recurso por la vía gubernativa. CONTRIBUCION DE VALORIZACION. - Concepto. - DEPARTAMENTO DE AERONAUTICA CIVIL. - CONTRIBUCION DE VALORIZACION. - Siendo la Aeronáutica propietaria del inmueble beneficiado por la ejecución de los trabajos públicos (caso sub judice) en principio se podría concluir en el deber, por parte de esa entidad, de cancelar las sumas correspondientes por concepto de valorización como sujeto pasivo del gravamen, pero la NACION no puede ser ejecutada. El artículo 43 del Decreto 3130 de 1968, prevé que los establecimientos públicos nacionales disfrutan de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, por lo que tampoco pueden ser ejecutados.

BIENES DE LAS ENTIDADES PUBLICAS. - IMPRESCRIPTIBILIDAD,

INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD. - Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, reiterada por el Consejo de Estado. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., junio veintidós (22) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero ponente: Doctor Bernardo Ortiz Amaya.

Referencia: Expediente No. 9536.

Actor: Junta de Valorización Departamental del Valle del CaucaDepartamento Administrativo de la Aeronáutica Civil y Fondo Aeronáutico Nacional. Apelación sentencia de 24 de abril de 1982. Tribunal del Valle.

Jurisdicción coactiva. El apoderado de la Oficina de Valorización del Departamento del Valle del Cauca interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de ese Departamento, por medio de la cual se declaró demostrada la excepción de "inejecutabilidad de la Nación" propuesta por el presunto demandado y se ordenó el desembargo de la cuenta corriente del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. La Tesorería del establecimiento público de valorización departamental del Valle del Cauca libró mandamiento de pago contra el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (Aeropuerto Internacional de Palmaseca) para obtener el recaudo de la cantidad de $ 1.041.283.32 mas los intereses y las costas del proceso, correspondiente a un impuesto de valorización proveniente de la obra de pavimentación de la carretera Puerto IsaacsPalmaseca; providencia que lleva fecha 7 de marzo de 1978.

El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil por medio de apoderado debidamente constituido formuló demanda de excepciones planteando la de "nulidad procesal" por "Improcedencia de la obligación por carencia de causa" e inejecutabilidad de la Nación. El Departamento de Valorización simultáneamente con el mandamiento de pago decretó el embargo de los depósitos en dinero que tuviere el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en los bancos de la ciudad de Cali. El Tribunal encontró fundada la excepción de "inejecutabilidad de la Nación" de acuerdo con los planteamientos hechos por el apoderado del demandado y que textualmente dijo: “a) Establecido el carácter de servicio público que tiene el transporte aéreo y más concretamente, el carácter público que la ley asignó a la función aeronáutica civil y demostrada la índole de bienes de uso público que corresponde a los elementos materiales muebles e inmuebles integrantes del patrimonio aeronáutica, debemos subrayar que la enumeración hecha por el legislador en el artículo 874 del Código Civil, no es taxativa sino enunciativa, pues la norma dice, 'como el de. . .', lo cual significa, 'por ejemplo'. Es muy razonable la visión futurista del legislador al conformar esta disposición pues previó los adelantos y el desarrollo del país, principalmente en el sector oficial y por ello dejó la puerta abierta a nuevos tipos de bienes de uso público que enriqueciesen esta importante figura jurídica, ingresasen a sus filias, para garantía del eficiente cumplimiento de los fines estatales. "b) El articulo 198 del Código de Régimen Político y Municipal establece que

los bienes de los municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales y departamentales. Al contrario los bienes nacionales tampoco pueden serlo por parte de los municipios como lo anota el Honorable Consejo de Estado en el estudio antes citado, dentro de cuyo desarrollo, la máxima institución del contencioso administrativo agrega: 'En esas condiciones parece claro que las entidades de que se trata, los establecimientos públicos, no pueden ser gravados con impuestos, contribuciones o tasas de cualquier origen. Resultaría extravagante que la Nación fuera sujeto de tales imposiciones. . .'piensa la Sala que en el caso de que se viene tratando no hay propiamente una exención en favor de los establecimientos públicos del pago del impuesto predial y otros. El fenómeno es bien distinto: la ley declara que los establecimientos públicos pertenecen a la nación, hacen parte de la Administración Nacional y como tales, gozan de las mismas prerrogativas de que goza la Nación. Es simplemente consecuencia obvia de su carácter y aplicación de un principio elemental, enunciado atrás, en virtud del cual, la Nación no puede ser sujeto pasivo de gravámenes, cualquiera que sea la naturaleza de éstos. La exención supone sujeto gravable. En el caso de los establecimientos públicos, ese sujeto gravable no existe, es el mismo Estado. “c) En el supuesto de que jurídicamente fuere viable la figura de una exención desvirtuada en el literal anterior, acudirían en defensa del principio de la IMPROCEDENCIA DEL PAGO DE VALORIZACION por parte de las dos entidades que integran al sector aeronáutica civil colombiano, el 'DAAC' y al

'FAN' los Decretos Nacionales 1604 y 1804 de 1966, sobre juntas y contribuciones de valorización, estatutos los cuales, consagran que los BIENES DE USO PUBLICO ESTAN EXENTOS DEL PAGO DE ESTA CLASE DE CONTRIBUCION. "F. Inembargabilidad de los bienes aeronáuticas. “a) Dejamos sentado ya, que los bienes inmuebles aeronáuticas son de uso público; esta circunstancia los ubica fuera del comercio y consecuencialmente son intransferibles o inembargables mientras se hallen vinculados al servicio público del transporte aéreo es decir mientras conserven aquella calidad. Sobre esta base y yendo más allá, aceptando el exabrupto jurídico de la gravabilidad a la Nación, surge un insalvable obstáculo a su ejecución originado en las siguientes razones: "1o. El artículo 6o. del Código de Procedimiento Civil dice en materia de observancia de normas: 'Las normas procesales son de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento, salvo autorización expresa de la ley. Las estipulaciones que contradigan lo dispuesto en este artículo se tendrán por no escritas'. "2o. El mismo Código de Procedimiento Civil, en su artículo 336 al tratar de la ejecución contra entidades de derecho público establece: 'La Nación no puede ser ejecutada. . .'. "3o. Cuando proceda un cobro con legítimo título contra la Nación sólo es pertinente la utilización de los mecanismos procedimentales consagrados en los artículo 120 y siguientes del Código Contencioso Administrativo que es el estatuto especialmente creado para atenderlos negocios originados en las

decisiones que tome la Administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades...' como lo ordena el artículo 3º del Decreto - Ley 526 de 1964. Es el estatuto atañedero a la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo que sólo puede ser ejercida por el Honorable Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos Seccionales, con lo cual estaría poniéndose de manifiesto una excepción de jurisdicción. "G. Inejecutabilidad de la Nación. "La ubicación jurídica del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil ‘DAAC' y del establecimiento público llamado Fondo Aeronáutico Nacional 'FAN' y su calidad de entes nacionales o Nación misma, impiden a una junta de valorización departamental o municipal adelantar embargo o ejecución alguna contra aquellos por represa prohibición legal. El Decreto - Ley 1050 de 1968 artículos 1o. y 5o.; la Ley 151 de 1959 en su artículo 1o.; el Código de Procedimiento Civil artículo 336, y especialmente, la existencia de la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo dentro de la cual se descarta la posibilidad de adelantar una acción como la seguida ilegalmente por el juzgado de Ejecuciones Fiscales de Cali hacen imposible ejecutar a la Nación. El Código Contencioso Administrativo, o Ley 167 de 1941, estatuto de orden público de forzoso cumplimiento, como es, establece en su artículo 113, que en los procedimientos ante lo contencioso administrativo hay nulidad por incompetencia de jurisdicción, lo cual es ratificado por el artículo 152 del

Código de Procedimiento Civil, Nos. 1o. y 2o.; esa nulidad al tenor del artículo 154 del mismo Código de Procedimiento Civil cuya aplicación es forzosa en los vacíos o ambigüedades del primero, repito, esa nulidad, podrá alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia o durante la actuación posterior a ésta, y la solicitud se tramitará como incidente. También procede la declaración oficiosa en cualquier estado del proceso antes de dictar sentencia". El apoderado del establecimiento público de valorización departamental interpuso recurso de apelación pero no fue sustentado por lo que tramitado el negocio en esta instancia se procede a resolverlo, con fundamento en las consideraciones hechas por el Tribunal en su sentencia del 24 de abril de 1982 que la Sala comparte. Dijo as! el Tribunal: "En efecto, el 7 de marzo de 1978 los señores gerente y tesorero de Valorización Departamental certifican la existencia de una deuda por la suma de $ 1.041.283.32 más los intereses de mora, a cargo del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (Aeropuerto Internacional de Palmaseca) por concepto de la contribución de valorización, liquidada mediante Resolución No. 144 del 18 de junio de 1976 por la obra 'Pavimentación Carretera Puertolsaacs - Palmaseca'. Con base en dicha certificación, se inicia el proceso por jurisdicción coactiva y se libra mandamiento de pago, ordenándose en la misma fecha el embargo preventivo de las cuentas bancarias. "El 21 de abril de 1978, se ordena la notificación de la providencia que libró el

mandamiento de pago, la cual se surte el 7 de mayo siguiente. (Folio 101). En esa misma fecha, el señor apoderado del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, doctor Jesús Antonio Bernal Pinzón, presenta un escrito proponiendo las siguientes excepciones: 'Excepción de nulidad procesal' o 'Improcedencia de la obligación por carencia de causa'. "Como a esta petición se le dio un trámite impropio, habiendo llegado a esta corporación para conocer del recurso de apelación instaurado, se dispuso que se anulara lo actuado, pues la entidad competente para conocer de las excepciones es el Tribunal Administrativo de conformidad con el artículo 567 del Código de Procedimiento Civil. Cumplido lo dispuesto por la corporación y enderezado el proceso mediante el trámite legal se conoce en el fondo. "Se dice al respecto que el embargo preventivo de las cuentas bancarias se hizo efectivos las correspondientes al Fondo Aeronáutico Nacional, entidad bien distinta al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, que según el auto del 7 de marzo de 1978 es la persona jurídica contra la cual se dictó el mandamiento de pago. Igualmente manifiesta que a pesar de haberse ordenado en dicha providencia la notificación personal, ésta no se realizó; se apoya en el numeral 8o. del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil concordante con el artículo 313 ibidem. "Alega la 'improcedencia de la obligación por carencia de causa' y al respecto hace un análisis sobre la naturaleza jurídica del transporte aéreo, de las entidades que integran el sector aeronáutica nacional y de los bienes adscritos

a la prestación del servicio del transporte aéreo. "El doctor León Rivera Satizábal obrando como apoderado de Valorización Departamental, manifiesta: "... atentamente descorro el traslado de las excepciones propuestas por el apoderado del demandado en la siguiente norma: " 'A) Excepción de nulidad procesal. La fundamenta el actor en los siguientes hechos; a) Que por auto de marzo 7 de 1978 de la Tesorería del establecimiento público de Valorización Departamental se decretó el embargo de las cuentas bancarias del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil por la suma de $ 1.041.283.32 y que fueron retirados $ 705.101.88. 'suma diferente' a la inicialmente embargada; b) que la cantidad retenida fue tomada de la cuenta perteneciente al Fondo Aeronáutico Nacional, 'persona diferente' al Departamento de Aeronáutica Civil; e) Que el mandamiento de pago no se NOTIFICO al representante legal, ni a su apoderado. "'Improcedencia de la excepción. Al tenor del artículo 4o. del Decreto 3l4O de 1968, acompañado por el excepcionante, y del Decreto - Ley 601 de 1974, las funciones del Director del establecimiento demandado son igualmente las de REPRESENTANTE LEGAL DEL FONDO AERONAUTICO, lo que indica en armonía con las demás disposiciones de ese decreto que las dos dependencias integran una misma entidad administrativa descentralizada puesto que su representante legal es una misma persona. "'No está demostrado que el FONDO AERONAUTICO sea un tercero y por ello no puede alegar ninguna de las causases establecidas en el artículo 687 del

Código ¿Ve Procedimiento Civil para impetrar el desembargo. " 'Mucho menos puede discutir el apoderado la falta de NOTIFICACION del mandamiento de pago pues de autos aparece el poder que para tal efecto le confirió el gerente del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y la diligencia de notificación de fecha 2 de mayo de 1978. "'B) Excepción de improcedencia por carencia de causa. Los fundamento con cita de varios decretos que crearon el establecimiento público 'Empresa Colombiana de Aeródromos' y el Departamento de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional adscrito a éste (Decreto - ley 601 de 1974), para declarar que el patrimonio de ellos son 'bienes de USO PUBLICO' Y por lo tanto inembargables. " 'IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCION. Es cierto que los bienes de USO PUBLICO son inembargables; pero las CUENTAS BANCARIAS de los ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS no gozan de este beneficio. No existe disposición que ampare la afirmación del demandado, el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil no incluye como inembargables las cuentas bancarias. " 'C) Excepción. El Departamento de Aeronáutica Civil no puede ser gravado con valorización. Argumenta el actor que su mandante no puede ser gravado con VALORIZACION DEPARTAMENTAL al tenor del artículo 12 de la ordenanza 105 de 1969. "IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCION. Ha debido proponerse en la VIA GUBERNATIVA y ella no puede alegarse en este proceso según expresa prohibición del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil inciso 2o. que

dice: 'En este proceso no se podrán debatir cuestiones que debieron ser objeto de recurso por la vía gubernativa'. La causa de la contribución de valorización seda por la construcción de una obra de interés público que produce un beneficio particular a predios individualmente considerados, lo que da origen a la distribución independiente entre los propietarios de los bienes beneficiados, de los costos de la obra construida. En este orden se tiene, que siendo la aeronáutica propietaria del inmueble beneficiado por la ejecución de los trabajos públicos, concretamente la pavimentación de la carretera Puerto Isaacs Palmaseca, en principio se podría concluir en el deber, por parte de esa entidad, de cancelar las sumas correspondientes por concepto de valorización como sujeto pasivo del gravamen. Sin embargo, dada la calidad del sujeto pasivo, se deben hacer los siguientes razonamientos: "Los aeródromos comerciales de propiedad nacional constituyen el patrimonio del establecimiento público creado mediante el Decreto 3269 de 1954, denominado 'EMPRESA COLOMBIANA DE AERODROMOS', establecimiento que según el Decreto 1721 de 1960 mediante el cual se creó el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL, continuó funcionando como tal, con patrimonio propio y autonomía administrativa; creado el FONDO AERONAUTICO NACIONAL por medio del Decreto 3140 de 1968, los aeródromos comerciales de propiedad de la nación pasaron a formar parte de su patrimonio, así dicen sus artículos 43, 44 y 45 respectivamente: "Artículo 43. Créase el Fondo Aeronáutico Nacional, con personaría jurídica,

autonomía administrativa y patrimonio independiente, encargado de atender los gastos que demanda la adquisición, construcción, administración y mantenimiento de las obras de infraestructura aeronáutica, y en general los servicios que en materia de operación de los aeropuertos y de las ayudas a la navegación debe prestar el Estado. "Articulo 44. Al Fondo Aeronáutico Nacional se aplicará conforme a su naturaleza, el régimen jurídico de los establecimientos públicos'. "Articulo 46. El patrimonio del Fondo estará integrado por los aeródromos comerciales de propiedad nacional, los servicios complementarios de los mismos y los demás bienes que en la actualidad sean de propiedad de la Empresa Colombiana de Aeródromos y de la Escuela de Aviación Civil Colombiana. "La Ley 3a. de 1977, dijo en su articulo lo.: "El sector Aeronáutico Civil de la Nación estará integrado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y por el Fondo Aeronáutico Nacional. "Y en su artículo 3o. dispuso: " 'Los inmuebles que en la actualidad son de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional serán concedidos a título gratuito a la Nación.. .". "Es decir, que es la Nación la propietaria de los bienes objeto de la contribución de valorización imponiéndose como el sujeto pasivo de la obligación tributaria, calidad que le otorga privilegios que le son propios siendo uno de ellos el que no pueda ser objeto de ejecución forzosa por obligaciones a su cargo, tal como expresamente lo señala el Código de Procedimiento Civil

en su artículo 336 que dice: "Ejecución contra entidades de derecho público. La Nación no puede ser ejecutada. Cuando las condenas relacionadas con el artículo 335 se hayan impuesto a un departamento, una intendencia, una comisaría o un municipio, la respectiva entidad dispondrá de seis meses para el pago, sin que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni se cuente el término establecido en dicho artículo. . .'. "Así mismo el artículo 43 del Decreto 3130 de 1966 prevé que los establecimientos públicos nacionales disfrutan de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, por lo que tampoco pueden ser ejecutados. "La Corte Suprema de Justicia en sentencia que transcribe el doctor Hernando Morales M. en su obra 'Curso de Derecho Procesal Civil - Parte especial, 3a. edición, páginas 207 y siguientes, dice: " ' ... Paralelamente a la imprescriptibilidad y a la inalienabilidad de los bienes pertenecientes al patrimonio de las entidades públicas, se desarrollan los principios y las normas positivas del beneficio de inembargabilidad. Consecuencia de lo anterior, es que la vía de la ejecución forzada, medio idóneo para hacer cumplir a los particulares el contenido de las obligaciones que contraen en sus relaciones recíprocas, no puede ser el instrumento apropiado para que la administración cumpla oportunamente por su parte, las que contrae en el ejercicio de sus actividades jurídicas. Es unánime la doctrina que excluye de la ejecución forzada al Estado y a las demás personas de derecho público; y en muchas legislaciones positivas - en la de Francia por ejemplo está expresamente reconocido este beneficio. En Colombia, existe

sobre el particular - como es sabido, una doctrina mixta que establece que el Estado no puede ser ejecutado y que al mismo tiempo permite implícitamente el procedimiento ejecutivo contra los departamentos y los municipios, pero que de modo expreso prohibe el embargo de cierta clase de bienes de propiedad de estas entidades (casas consistoriales, edificios destinados a la instrucción pública, cárceles y demás oficinas y las dos terceras partes e las rentas respectivas). . .' "De acuerdo con los razonamientos anteriores, se concluye claramente que la Tesorería Departamental del Valle carecía de jurisdicción para adelantar el proceso ejecutivo contra la Nación". En consecuencia el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 22 de junio de mil novecientos ochenta y cuatro. Enrique Low Murtra, Bernardo Ortiz Amaya. Consejeros, Gustavo Humberto Rodríguez, Carmelo Martínez Conn. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.