CE-SEC4-EXP1985-N0074

DECRETOS DEL GOBIERNO (art. 120 núm. 22, 76 núm. 22 C. N.). - Potestad del Presidente de la república como Jefe del Estado y Suprema autoridad Administrativa de reglar el comercio exterior y otras materias afines dentro de los parámetros que se establezcan por el Congreso en las llamadas Leyes Marco o leyes orgánicas. DECRETOS DE NATURALEZA ECONOMICA. Fines del Constituyente de 1968. Doctrina al respecto. El ejecutivo no puede entrar a decidir sobre dichos asuntos sino cuando exista de antes o después de la reforma una ley sobre la materia, y sus facultades están constreñidas por el cuadro de las reglas generales consignadas dentro de la respectiva. CALIDAD DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS CON BASE EN ESTAS NORMAS. Son decretos reglamentarios. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO PARA CONOCER DE ELLOS.

1. Es claro que el artículo 120 numeral 22 de la Carta en armonía con el artículo 76, numeral 22 de la misma, establece una potestad del Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa de reglar el comercio exterior y otras materias afines dentro de los parámetros que se establezcan por el Congreso en las llamadas leyes marco o leyes orgánicas. Esta consagración constitucional tiene, a juicio de la Sala, fundamental importancia. Los temas a que se refieren los ordinales 22 de los artículos 76 y 120 de la Constitución son todos de naturaleza económica y tienen todos que ver con fenómenos cambiantes en los cuales el Gobierno debe estar dotado de gran flexibilidad, pues tales cambios son imprevisibles,

son rápidos y requieren decisiones prontas. Una fluctuación en los precios del café, una repentina situación en el panorama de las condiciones del crédito externo, movimientos en los tipos de cambio de los países vecinos y otros hechos análogos, exigen decisiones prontas en materia de deuda externa, cambio en la retención cafetera, decisiones en materia cambiara, disposiciones en el comercio exterior o modificaciones arancelarias que no admiten dilación o debate. El constituyente de 1968 fue en este especialmente previsivo y puede decirse que la introducción de los numerales 22 a que se hace referencia es uno de los más trascendentales avances de la reforma de ese año. He aquí algunos de los comentarios que hace Vidal Perdomo al escribir la "Historia de la Reforma Constitucional de 1968"; "e) Leyes de índole económica. "El Acto Legislativo número 1 de 1968 estableció una distribución de funciones entre el Congreso y el Gobierno en ciertas materias económicas. Para apreciar las modalidades y significado del nuevo reparto de atribuciones debe recordarse que en el sistema anterior la competencia correspondía con exclusividad a las cámaras legislativas, y aunque la jurisprudencia del Consejo de Estado había visto en las expresiones "por mandato de la ley" y "planes y programas" de los artículos 32 y 76 (ordinal 4º.) una intención del constituyente de limitar el campo de regulación legislativa y aumentar, consecuencialmente, el de la potestad reglamentaria, lo cierto es que, como en muchas otras materias, el ejecutivo no poseía competencia propia en asuntos económicos y su acción consistía simplemente en desarrollar a través de decretos

reglamentarios las leyes dictadas sobre el particular. "El otorgamiento de frecuentes facultades extraordinarias al Presidente de la República en cuestiones económicas ha estado mostrando la necesidad que tiene el gobierno de poseer instrumentos propios que le permitan hacer frente a problemas urgentes, cuya solución no puede esperar la expedición de una ley, o para los cuales resulta inconveniente, por las operaciones a que puede dar lugar, la publicidad; de otro lado, la complejidad de las disposiciones económicas y su adaptación permanente a las situaciones explican también la multiplicidad de leyes de facultades extraordinarias. Tomando en cuenta esa realidad jurídica, las dificultades que ofrece el manejo de la economía, la velocidad de los fenómenos que en ella se producen y la mayor experiencia gubernamental en este terreno, la reforma cambia sustancialmente el esquema anterior y da paso a un sistema jurídico de mayor flexibilidad localizando en el ejecutivo un conjunto de competencias para: organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio y el comercio internacional y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Esto quiere decir que el constituyente entrega al equipo gubernamental la responsabilidad sobre tan importante tarea del Estado haciendo suya la competencia correspondiente; pero esta competencia no es libre ni en el tiempo ni en la extensión, sino eminentemente condicionada por la ley, porque el ejecutivo no puede entrar a decidir sobre dichos asuntos sino cuando exista de antes o después de la reforma una ley sobre la materia, y sus facultades están constreñidas por el cuadro de reglas generales consignadas dentro de la ley respectiva.

"Como en círculos complementarios se mueven, entonces, las atribuciones del Congreso y del Gobierno en los temas económicos a que se refiere el ordinal 22, del artículo 76 y el correspondiente del misma número de artículo 120; la Constitución no señalaba la extensión de la ley en ningún campo, aunque conforme a la interpretación del Consejo de Estado ya citada, en algunas quería reducir al legislador al enunciado de ciertos principios, mas en la medida en que no fijaba la facultad propia del ejecutivo y ella era sólo empleo de la potestad reglamentaria, dejaba en imprecisión o sujeta a la voluntad legislativa la determinación de los linderos de las órbitas de competencia, porque la mayor extensión de la ley implica menor dimensión del reglamento. En 1968, en razón de los textos que se vienen comentando, se avanza en el proceso de delimitación de atribuciones: la Constitución asigna a la ley la misión de "dictar las normas generales". Y al gobierno la de organizar el crédito público, regular el cambio internacional, modificar los aranceles, etc. ¿Hasta dónde puede llegar la ley en la creación de normas generales que guíen la conducta gubernamental? Es punto que no se puede dilucidar sino en frente de disposiciones concretas y para el cual el análisis jurisprudencial tendrá mucha importancia para la clara definición de la voluntad constituyente; en todo caso de manera muy explícita, la reforma trae un reparto de funciones según la cual la ley puede resultar inconstitucional por desbordar su competencia de dictar las normas generales y avanzar demasiado en la zona

jurídica que se quiso reservar al ejecutivo a la vez, los actos del gobierno pueden ser ¡legales por contrariar las normas generales de origen legal. "Puede pensarse que, según las disposiciones que se vienen glosando, a la ley está confiada la determinación de una política con variantes o te políticas alternativas en los renglones de las actividades económicas contempladas en los ordinales 22 de los artículos 76 y 120, y que al gobierno se ha encomendado la ejecución de dicha política mediante la toma de decisiones pertinentes y la expedición de los actos reglamentarios necesarios; tales actos reglamentarios pueden ser variados en cualquier momento por el ejecutivo y reemplazados por otros siempre y cuando no sean contrarios a las orientaciones insertas en la ley, con lo cual se advierte una notable diferencia respecto de los decretos extraordinarios y muestra bien la flexibilidad del sistema que se ha puesto en marcha, y también indirectamente por el legislador cuando éste expanda otra ley, cuya inspiración sea opuesta a aquella en que se fundaban los actos gubernamentales. No obstante el mayor margen de normatividad asignado a los decretos del gobierno en los puntos consígnalos en el ordinal 22 del artículo 76, que equivale a una ampliación constitucional de su potestad reglamentaria, tales decretos conservan la calidad de reglamentarios y por ello no se previó competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer de las acusaciones de inconstitucionalidad o ilegalidad de los mismos".

Y más adelante observa: "Puesto que van a ser comentadas en sitio especial las facultades que el gabinete ejecutivo concede al artículo 122 sobre el estado de emergencia

económica y social, las que se quieren destacar bajo este epígrafe son las atribuciones comprendidas en el ordinal 22 del artículo 120 para organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional el comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". "Estas funciones, que amplían considerablemente el área de la Potestad reglamentaria y dan una respuesta eficaz a la velocidad de los fenómenos económicos o a la complejidad que ellos ofrecen, debe ejercitarse por el Gobierno con sujeción a las reglas generales estipuladas en las leyes de la materia. Remitiendo, a las consideraciones que hicimos actos sobre las leyes de índole económica, donde se examinan los aspectos principales de este tema, nos basta recordar que la competencia gubernamental atinente a las variaciones de las tarifas de aduanas se confirma en el artículo 205 de la Constitución". (Sentencia de abril 12 de 1985 Sala de lo Contencioso Administrativo. sección

Cuarta. Consejero Ponente: Doctor Enrique Low Murtra. Exp. 0074. Actor:

Juan Carlos Salazar Torres y Leonardo de Bernal Morales). COMERCIO EXTERIOR. "CERT". - El Decreto 636 de 1984 se ciñó en un todo a las pautas de la ley marco que autorizó al Gobierno a limitar el uso de los CERTS. El artículo 1º. de la Ley 48 / 83 establece que dentro de las normas que expida el Gobierno Nacional en materia de comercio exterior se buscará la promoción de las exportaciones, el desarrollo y aplicación de los tratados y ajustar la

situación económica a los movimientos del comercio internacional. b) Los artículos 2º. y 3º. crean el CERT en reemplazo del CAT como un instrumento de promoción o apoyo a las exportaciones y con la característica de ser flexible. c) El artículo 8º. del Decreto 636 / 84 reza así: "Artículo 8º. De la vigilancia y control. "El Gobierno podrá establecer el registro nacional de comercio exterior, como instrumento para el trámite, información y vigilancia de la actividad importadora y exportadora. Así mismo, el Gobierno reglamentará lo relacionado con la exigencia de garantías y la de otros mecanismos que impidan la obtención o utilización indebida de los estímulos consagrados en la ley. "En desarrollo de esta facultad podrá limitar no sólo la obligación del Gobierno de otorgar licencia de exportación, sino la de entregar los CERT cuando haya indicio sobre el origen ilícito de la solicitud".

4. Así las cosas queda claro que el Decreto 636 de 1984 lo que hace es desarrollar la ley marco en los términos del ordinal 22 del artículo 120 de la Carta: a) Tal como se dijo en el auto que negó la suspensión provisional en él no se establece una sanción al exportador sometido a una investigación penal o administrativa". Aquí no se está en el campo del derecho punitivo sino en el de los incentivos fiscales. Como bien lo observan tanto la señora fiscal como la parte impugnadora, no otorgar un beneficio especial a quien no cumple los requisitos para hacerse acreedor a tales beneficios es cuestión de regulación económica del desarrollo y no materia del derecho penal o sancionatorio. Lo

que se trata es de establecer requisitos no sanciones. Y como no se está en el campo del derecho punitivo no es de recibo el argumento de la demanda de que se han violado los artículos 26 y 28 de la Carta. De otro lado es claro que el Decreto 636 de 1984 se ciñó en un todo a las pautas de la ley marco que autorizó al gobierno a limitar el uso de los CERT. Cabe transcribir los siguientes apartes del alegato de impugnación: "El ordinal c) del artículo 11 del Decreto 636 acusado, es un requisito, no una sanción, Y obedece a la necesidad de verificar si las exportaciones se han realizado efectivamente y de acuerdo con la ley, porque mientras no sea así y estén en entredicho tanto su autenticidad como su legalidad, no se ha adquirido ningún derecho por parte del exportador. "Ahora bien, el artículo 12 del Decreto 636, acusado, es una norma complementaria del artículo 11, que, establece las garantías que puede constituir el exportador a favor del Banco de la República, para asegurar la entrega de documentos exigidos por el articulo 11, tendientes a asegurar la autenticidad y legalidad de las exportaciones. Es por demás lógico entonces que el Parágrafo 4º. del artículo 12 acusado, excluya de esta posibilidad do constitución de garantías, cuando curse investigación administrativa o penal en relación a la actividad exportadora y aún más cuando el exportador ha sido condenado mediante sentencia proferida por el juez penal competente, porque la garantía por sí sola no asegura que el exportador ha realizado legal y efectivamente las exportadores; por el contrario, o ya ha sido condenado y las

exportaciones son ficticias o contrarias a la ley o hay un indicio de que así lo sean". (Sentencia de abril 12 de 1985. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Doctor Enrique Low Murtra. Exp. 0074.

Actor: Juan Carlos Salazar Torres y Leonardo de Bernal Morales).