CE-SEC4-EXP1986-N0102

VIA GUBERNATIVA. - Recursos. Negación de la oportunidad de ejercerlo. Consecuencias.., Demanda. Presupuestos procesales. Caución y / lo consignación previa. Contribución de valorización. - 1º Legislación estructural. (Decreto Legislativo 1604 de 1966). 2º Facultad para los Departamentos y otras entidades locales para darse normas procedimentales (Art. 15 ibídem). Doctrina. Ordenanzas departamentales y acuerdos Municipales. Presunción de legalidad. (Art. 192 de la Constitución Nacional). Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., veinticinco (25) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.,

Referencia: Expediente N° 0102. Actor: José Bernardo Aristizábal y otros.

Apelación Interlocutorio. El señor abogado agente oficioso José Bernardo Aristizábal Ortíz, quien también apodera judicialmente a Ana Patricia Giraldo J. y otra, apela el auto inadmisorio de la demanda interpuesta en nombres contra el Departamento Administrativo de Valorización de Antioquía, en procura de la nulidad de la Resolución N°08 de 20 de marzo de 1985 y el consecuencias restablecimiento del derecho de los una contribución de valorización por obras realizadas en el municipio de Puerto Triunfo. El auto del 19 de noviembre de 1985 dictado por el Tribunal de Antioquía no admitió la demanda principalmente por considerar que agotó la vía gubernativa y tomando como base que el Departamento Administrativo de Valorización no

consideró los recursos de reintentados en la vía gubernativa en atención a que el recurrente omitió el requisito de la consignación previa, establecido por la ordenanza 36 de 1981 para la viabilidad de los mismos. Alegó el demandante la procedencia de la vía jurisdiccional cuando las autoridades nieguen la oportunidad de ejercer los recursos insistentes como lo prevé el numeral 20 del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo y en cuanto al requisito de consignación del 20% alegó la “excepción de inaplicabilidad” de la norma que la estableció por considerarla violatoria del derecho de defensa, creadora de igualdades entre los ciudadanos y sin respaldo en norma superior permita la creación de requisitos previos al procedimiento. A una amplia exposición de sus puntos de vista agrega queja de desatención por parte del Tribunal del estudio de todos sus argumentos. El Departamento de Antioquia se hizo presente mediante apoderado debidamente constituido, quien presentó el respectivo alegato de defensa. En atención a la amplitud de los alegatos este Despacho concretará el estudio a los aspectos más sobresalientes de la situación planteada, con lo cual considera suficiente para obtener una conclusión adecuada al caso: 1º El requisito del pago previo del 20% Como uno de los ataques más importantes del actor se ha basado en la ilegalidad de la exigencia de la consignación del 20% para la procedencia de los recursos gubernativos, es necesario aclarar en primer lugar este aspecto, para lo cual, se recuerda lo siguiente: Sabido es que el estatuto vertebral de la contribución de valorización es el contenido en el Decreto legislativo 1604 de 1966 cuyo alcance es no sólo a

nivel nacional sino también departamental y municipal. El artículo 15 estableció la facultad para los Departamentos y otras entidades locales para darse normas procedimentales en los siguientes términos: “Los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio... “. En virtud de esta autorización, las entidades secciónales quedaron con amplia libertad de señalar y organizar la forma de hacer efectiva la contribución pudiendo apartarse del procedimiento gubernativo general. Comentando esta disposición, Alberto Fernández Cadavid en su obra “La contribución de valorización en Colombia’’, dice: “El pago previo parcial para el trámite de los recursos en la vía gubernativa, establecido en casi todas las reglamentaciones, tiene como finalidad de orden práctico darle seriedad a la interposición del recurso y evitar que se reclame simplemente con el objeto de retardar el pago de la contribución y demorar el cobro de intereses, lo cual ocurre con mucha frecuencia cuando este requisito no se exige. Como fundamento jurídico de este requisito está la facultad legal de las entidades públicas nacionales, departamentales, Municipales y del Distrito Especial de Bogotá, de reglamentar los recursos y su procedimiento consagrado en el artículo 15 del Decreto legislativo 1604 de 1966, y su similitud con lo establecido por la ley en otras formas de tribulación, como en los impuestos de renta y complementarios, en que no es una cuota ni varias las que deben pagarse previamente al uso de los recursos, sino la totalidad de la liquidación privada del contribuyente. Esto dentro del principio aceptado por

la doctrina fiscal en la mayor parte de las instituciones modernas y definido por los expositores con el conocido nombre de solve et repete, que tiene su fundamento en la presunción de legalidad de los actos de la administración y el interés público predominante de que se recauden oportunamente los impuestos y contribuciones requeridos para la prestación de los servicios públicos y la ejecución de las obras a cargo de la actividad estatal, en general. . . “. Fue en desarrollo de esta autorización legal y demás normas legales constitucionales que la Asamblea del Departamento de Antioquia, mediante Ordenanza N º 36 de noviembre 26 de 1.981 adoptó y reorganizó su estatuto de la contribución de Valorización y el Departamento Administrativo encargado de estos asuntos. La Sección VI trata de las “notificaciones y recursos” y el artículo regula el recurso de reposición, señalando en el 72 el requisito de consignación previa para la viabilidad del recurso: “Para que la reposición sea viable, el interesado acreditará que previamente a su interposición, ha consignado el valor de la cuota que la Junta del Departamento Administrativo haya determinado en la resolución distributivo, cuota que no podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del valor total de la contribución”. Ni nuevo ni extraño a nuestra legislación ha sido la consagración este requisito conocido como el del “solve et repete”, pues ya existía a la reglamentación de impuestos nacionales y había sido adoptado, prácticamente en todos los estatutos secciónales de la Contribución de valorización. Aunque ciertamente haya sido criticado por la doctrina extranjera, latinoamericana, nuestro país no se ha atrevido a abandonarlos por razones de

seriedad en las reclamaciones, recaudo aunque otras de índole público. Prueba de esta tendencia es que Código Contencioso Administrativo de 1984 lo consagró S por la vía gubernativa al señalarlo como uno de los requisitos en el artículo 52 y con relación a la etapa contenciosa prácticamente reprodujo en el artículo 140 la disposición que traía el Código de 1941. Dada esta tradición de nuestra legislación en distintos niveles y pos impositivos, claramente expresada en los correspondientes textos normativos, no es fácil aceptar una presunta inconstitucionalidad. 2º. La ejecutividad de los actos administrativos Las Ordenanzas departamentales como actos administrativos que de carácter general, gozan de la presunción de legalidad su turno les da fuerza obligatoria mientras la jurisdicción de lo Contencioso administrativo no las suspenda o las anule, siendo mientras tanto de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas, sin que sea válido el argumento de una posible violan del derecho de defensa o de petición, puesto que la misma Carta ordena su obligatoriedad en el artículo 192: “Las Ordenanzas de las Asambleas y los Acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Este mismo principio lo desarrolló el nuevo Código Contencioso Administrativo en el artículo 66. Dada esta claridad de nuestra normatividad positiva mal puede pensarse en una supuesta ilegalidad cometida por las autoridades de Valorización Departamental que rechazaron el recurso por incumplimiento de uno de los requisitos exigidos por una Ordenanza vigente. Por la misma razón resulta improcedente pretender que el Tribunal mediante

aplicación de una figura similar a la conocida como “excepción de ilegalidad” perdonara el incumplimiento del requisito del pago previo en la etapa gubernativa, lo que equivaldría autorizar a las autoridades departamentales a desobedecer las Ordenanzas sin que éstas estén suspendidas o anuladas por la jurisdicción, pretensión a todas luces perturbadora de ser aceptada y por ende inadmisible. 3º El agotamiento de la vía gubernativa Aunque el tema anterior está íntimamente ligado con el del agotamiento de la vía gubernativa debe recordarse que la misma norma invocada por el demandante o sea el numeral 29 del articulo 135 del Código Contencioso Administrativo consagra la posibilidad de tener acceso a la jurisdicción contenciosa cuando “las autoridades no hubieren dado la oportunidad de ejercer los recursos existentes”, lo que supone una conducta arbitraria de la administración que haya imposibilitado la defensa del ciudadano. Pero mal puede equipararse a esta situación irregular y obviamente ilegal a la de la autoridad que precisamente en cumplimiento de la ley no puede aceptar un reclamo porque el ciudadano no cumple con los respectivos requisitos. Estas breves consideraciones son suficientes para que este Despacho considere acertada la decisión del Tribunal sin que sea obligatorio entrar a referirse a todos y cada uno de los argumentos expuestos, que no deben confundirse con las peticiones. 4º La consignación como requisito para la demanda A parte de ello, no puede dejar de comentar lo relativo al requisito del pago para acceder a la jurisdicción contenciosa, que consagra el artículo 140 del

Código Contencioso Administrativo, y que el demandante consideró satisfecho con la siguiente anotación en su libelo: “No sobra anotar respecto al artículo 140 del Código Contencioso Administrativo que no existen leyes especiales que exijan consignación previa de sumas de dinero para acreditarse con la presentación de la demanda”. Por su parte el Tribunal no hizo ningún comentario a esta situación tal vez por considerarlo innecesario al inadmitir la demanda, pero este Despacho observa que no era la manera adecuada de cumplir con el artículo 140 la manifestación que hizo el demandante en un caso en el que Precisamente el criticado requisito del “solve et repete “ era punto cardinal de la controversia. Como tampoco seria procesalmente ideal el silencio del juez respecto a este requisito. Debe aclararse al demandante que precisamente cuando no hay normas expresa que exija la consignación previa, en los demás casos “bastará que se preste caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”. Por ello resulta de cargo del demandante por lo menos, ofrecer ,prestar caución y obligatorio para el ponente manifestarse sobre el particular para no dejar pendiente una situación que al final el proceso pueda tomarse como causal de fallo inhibitorio. Este requisito forma parte de los que el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo menciona como causases para inadmitir la demanda, esto es, constituye uno de los elementos del presupuesto conocido como “demanda en forma” sobre lo cual debe haber pronunciamiento so pena de no considerarse trabada la relación procesal. Finalmente, no comparte esta Sala las críticas del apelante a la “providencia

del Tribunal ni en su aspecto formal ni en el de fondo de acuerdo a lo expuesto. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Resuelve: Confírmase el auto apelado. Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen y cúmplase. (La presente providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la Sala de la fecha). Gustavo Humberto Rodríguez, Presidente; Jaime Abella Zárate, Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn. Jorge A. Torrado T., Secretario.