CE-SEC4-EXP1986-N0595

DEMANDA. - Calificación de la acción. ¿Puede ser requisito de admisión de la demanda? Interpretación de la demanda por el juez. ACCION DE NULIDAD Y DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. 1º. Teoría de los motivos y finalidades de las acciones. (Reiteración de la sentencia de agosto 10 de 1961). 2º. Acogimiento de esta teoría en el Código Contencioso Administrativo. (Auto de abril 25 de 1986. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente doctor Enrique Low. Murtra. Expediente Nº. 0595. Actor: Guillermo Gómez Téllez). Consejo de Estado., - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., veinticinco (25) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Enrique Low Murtra.

Referencia: Radicación 0595. Apelación del auto del Tribunal de Cundinamarca. Nulidad de la Resolución 25 - 000 - 0033 - 84 de diciembre 28

de 1984. Demandante: Guillermo Gómez Téllez. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la admisión de la demanda en el caso de la referencia. Fundó el Tribunal su decisión en la apreciación que hizo sobre una "indebida escogencia de la acción". Consideró el Tribunal que cuando la ley consagró la acción de restablecimiento del derecho, impuso en el actor la obligación de formular simultáneamente dos súplicas: la de nulidad del acto y el restablecimiento del derecho. La acción de

nulidad debe impetrar tan sólo la súplica de anulación del acto administrativo. De la decisión del Tribunal salvó la Magistrada Clara González de Barlisa. Para ella la escogencia de la acción "no constituye presupuesto de la demanda". El auto de inadmisión fue apelado por el actor quien sostiene, en línea análoga a la Magistrada disidente que la calificación de la acción no es factor que pueda servir de base para inadmitir la demanda y, además, alega el actor que, en este caso, se trata de una clara acción de nulidad según su criterio.

Se considera:

1. No es la generalidad del acto administrativo impugnado lo que determina si una acción es de nulidad o es de plena jurisdicción (o como lo define el Código Contencioso Administrativo de "restablecimiento del derecho)". Lo que determina la naturaleza de la acción son los fines del actor. Si éste busca exclusivamente la protección del ordenamiento jurídico violado cabrá hablarse, con propiedad de un contencioso popular de anulación. Si al solicitar la nulidad del acto administrativo, en forma automática se produce el restablecimiento del derecho habrá de entenderse que el actor ha impetrado una acción de restablecimiento aunque califique su demanda de cualquiera otra manera.

Esta apreciación, reiterada por la jurisprudencia desde la célebre sentencia del Consejo que tuvo por ponente al doctor Carlos Gustavo Arrieta en 1961 ha sido consagrada en forma expresa por el Código Contencioso Administrativo cuando califica las acciones por los motivos que busca el actor y no por la generalidad o particularidad del acto demandado. Naturalmente es común que

las acciones contra un acto de carácter general, impersonal y objetivo se dirijan a la protección del orden jurídico exclusivamente y que por ello, normalmente, estén dentro del marco del contencioso popular de anulación, al paso que las acciones que buscan la nulidad del acto administrativo de carácter particular se dirijan a la protección del interés concreto y que por tanto queden normalmente cobijadas por el contencioso tradicionalmente conocido como de plena jurisdicción (hoy de restablecimiento). Ello fue estudiado por la sentencia de 1961 y ha sido tesis reiterada del Consejo.

2. Resultado de esta tesis es que la calificación de la acción por el actor no puede ser requisito de admisión de la demanda mientras no operan fenómenos preclusivos como la caducidad de la acción, la falta de personaría, o la falta de jurisdicción o competencia. Si una simple petición de nulidad trae consigo el restablecimiento del derecho se trata de una acción de restablecimiento y seria a la vez petición de principio y formalismo inaceptable denegar la admisión de la demanda porque el actor no invocó dos pretensiones simultáneamente ya que una de ellas estaba implícita en la pretensión de nulidad. Esta Corporación ha considerado reiteradamente que no, son las palabras sacramentales que se utilicen en el libelo lo que determina la acción y que la ausencia de tales palabras no puede servir de fundamento para desechar la admisión de la demanda. Es la capacidad que tiene el juez para interpretar la demanda la que le da su alcance y sentido, y esta interpretación debe hacerse buscando los fines que emanan del contexto de la demanda.

3. En el caso de autos coincide la Sala con el Tribunal en apreciar que se trata de una demanda de restablecimiento del derecho no por la razón que da el a quo sino porque al anularse la Resolución 25 - 000 - 0033 - 84 automáticamente se estarían afectando derechos patrimoniales de los propietarios de predios en el municipio de Sesquilé. Por esta misma razón discrepa la Sala de la apreciación del a quo cuando considera que la demanda debe desecharse porque no se expresaron simultáneamente las dos pretensiones (la de nulidad y la de restablecimiento). La sola nulidad trae consigo el restablecimiento.

4. Existe una razón distinta para confirmar la decisión del a quo: La falta de legitimación procesal. El actor no ha acreditado interés procesal en el asunto.

El Código Contencioso Administrativo limita la acción de restablecimiento del derecho a quien "se crea lesionado en un derecho suyo". El actor no ha acreditado esa situación ni la ha enunciado en la demanda. Además también se da el fenómeno de la caducidad pues el acto acusado fue producido el 28 de diciembre de 1984 al paso que la demanda se presentó ante el Tribunal el 8 de octubre de 1985 cuando habían transcurrido más de cuatro meses de haberse proferido el acto administrativo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo contencioso, Resuelve: Confírmase el auto. apelado. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Gustavo Humberto Rodríguez, Jaime Abella Zárate, Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn, Ausente. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.