CE-SEC4-EXP1987-N0564

LIBERTAD DE EMPRESA – Intervención estatal / El artículo 32 constitucional encierra la filosofía de buscar el equilibrio necesario para el desarrollo de las fuerzas productivas en un marco conceptual cuya premisa mayor está constituida por la libertad de empresa y la iniciativa privada, con el límite supremo del bien común, y con la finalidad de racionalizar el proceso económico, que cobija todas las actividades y todas las fases del proceso productivo. A términos del artículo 32 de la Carta, la intervención del Estado sólo puede ocurrir a virtud de mandamiento del legislador y su práctica se pone en acción por obra del poder ejecutivo. SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Funciones / SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Tiene facultad para exigir a las entidades bancarias y del sector financiero que den a conocer sus presupuestos o planes La Superintendencia tiene, atribuciones amplias que le permiten inspeccionar a las entidades sujetas a su vigilancia a efecto de garantizar la estabilidad, la seriedad y el buen resultado de la financiera que la ley les autoriza realizar. La normal intervención de la Superintendencia Bancaria sobre las entidades sujetas a su control es ciertamente histórica, pero no es la única posible, pues, precisamente, la estabilidad del sistema y la finalidad del control indican que la Superintendencia puede y debe tomar las medidas necesarias para evitar en el futuro colapsos financieros. Es un control a prevención el que se requiere para ese efecto y, sin él, nada podría evitarse si la acción de verificación sólo pudiera ser posterior. Bien es cierto que esta es una de las preocupaciones del legislador, pero no la única como se desprende de los textos transcritos, cuya finalidad es

permitir la prevención de hechos que puedan vulnerar el sistema a fin de tomar o indicar los convenientes correctivos. Al mismo tiempo que se autoriza al Superintendente para tomar medidas de mayor o menor gravedad hasta desembocar en la toma de posesión de entidades sujetas a su vigilancia, ocurrencias que denuncian la inadecuación o falta de adopción de las medidas de control previstas, exista también, en favor del organismo de control, la autorización para que en cualquier tiempo se cerciore si las actividades y negocios financieros de sus vigilados se ajustan no sólo a la ley, a prácticas comerciales, bancarias y financieras, sanas, estables seguras. La ley autoriza a la Superintendencia Bancaria, en cualquier momento, para visitar a las entidades sujetas a su control a fin de verificar "la manera de dirigir y manejar sus negocios (art. 31, Ley 45 de 1923), la inversión de sus fondos, la seguridad y prudencia de manejo". No se encuentra, entonces, en la exigencia de que las entidades bancarias y del sector financiero den a conocer en términos generales a la administración sus presupuestos o planes, una injerencia indebida de la Administración Pública de control, tanto más cuanto que la ley bancaria, en los diferentes artículos citados, contiene disposiciones que apuntan en ese sentido concreto, que la Sala no puede soslayar y que interpreta a la luz de la dinámica de los nuevos hechos sociales y económicos. PLANES Y PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES BANCARIAS – Exigir una determinada forma en su realización excede las facultades de inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria Una minuciosidad en la determinación de la forma como tales planes y

presupuestos deban realizarse, va en contravía de la noción misma de inspección y vigilancia y entra en el campo vedado de intervención excesiva que ni la ley busca ni la Constitución autoriza, en la medida que tales precisiones de detalle impliquen restricción innecesaria y, eventualmente, indicación caprichosa de los planes en sus mínimos desarrollo. La Circular Externa ET 014 de 1986 de la Superintendencia Bancaria a juicio de la Sala, ha excedido en algunos de sus términos las capacidades, autorizaciones y fines de vigilancia que la ley le ha otorgado esa Agencia Gubernamental al precisar en detalle qué debe contener el plan sustantivo, y el presupuesto maestro del ejercicio de a que esa decisión se refiere, así como en lo referente a la documentación detallada de los puntos referentes a balance general y presupuesto de efectivo. La libertad de las entidades del sector se verían limitadas excesivamente al aceptarse la imposición de modelos de presupuestos, o bajo denominaciones que pueden ser revisadas, sin perjuicio de la finalidad de la intervención buscada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HERNAN GUILLERMO ALDANA DUQUE Bogotá, D. E., veintidós (22) de mayo de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 0564

Actor: ASOCIACION BANCARIA Referencia: FALLO Decide la Sección la acción de nulidad intentada por la "Asociación Bancaria" contra la Circular externa número 014 de 5 de febrero de 1986, emanada de la

Superintendencia Bancaria. Se ha surtido el trámite de la única instancia sin que se observe la existencia de causal de nulidad que pudiera invalidar lo actuado. Las partes y el señor Agente del Ministerio Público han presentado sus alegatos y rendido, respectivamente, su concepto. El señor colaborador de la Fiscalía Tercera es de criterio que en el fallo se acceda a las súplicas de la demanda. La Circular acusada. Contenido y alcance. El acto acusado, Circular ET 014 de 5 de febrero de 1986, dispuso que los Presidentes, Gerentes Generales y Revisores Fiscales de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial, financiadoras de vehículos, sociedades administradoras del sistema de crédito, compañías de seguros, reaseguros y sociedades de capitalización debían enviar a la Superintendencia Bancaria, antes del 20 de diciembre de cada año, los presupuestos del ejercicio siguiente, con el fin de que ese organismo pudiera conocer en forma anticipada y cuantitativa los planes generales de esas entidades. Los presupuestos deberían contener un plan sustantivo, el presupuesto maestro y el presupuesto financiero. El plan sustantivo debía producirse como un "modelo conceptual que orienta las decisiones de planeamiento, surgidas de una visión detallada del futuro de la empresa por parte de sus administradores" y ajustarse a un esquema que comprendiese los objetivos generales, metas específicas, las estrategias y la declaración de los permisos de planificación. El presupuesto maestro generaría "a través de las cédulas presupuestadas decisiones claves relacionadas con tasas activas y pasivas de interés, selección

de riesgos, crecimiento y desarrollo, programas publicitarios, recursos humanos, necesidades de capitalización, etc.". En él debería contemplarse lo relativo a las previsiones de captación o producción. colocaciones, ingresos por intereses y comisiones, de productos de seguros y reaseguros, ingresos por inversiones y otros gastos por intereses y comisiones o costos de seguros y reaseguros, gastos administrativos, gastos de personal y otros. El presupuesto financiero estaría concebido como "un sistema de cuantificar los resultados y las políticas administrativas", siendo un reflejo de los aspectos previstos en el plan sustantivo y la planeación financiera. El presupuesto financiero incluiría el estado de pérdidas y ganancias presupuestados, el balance general presupuestado y el presupuesto efectivo. Se establece en la Circular que los presupuestos maestro y financiero se deben preparar por todo el ejercicio, pero para períodos trimestrales con corte en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre. Si de los informes de actuación la Superintendencia detectara desviaciones "cuyo impacto sean (sic) por defecto superiores o iguales al 15% de los ingresos o por excesos en los inferiores”, debían ser explicados y si se repitieran en dos (2) trimestres, tendría que ser reformado y enviado a aquel organismo dentro de los treinta (30) días siguientes al cierre trimestral. El Revisor Fiscal debía certificar los informes de actuación y las explicaciones de las desviaciones trimestrales, el día 15 del mes siguiente al corte. La Superintendencia recordaba a los destinatarios de la Circular que el

incumplimiento de las indicaciones consagradas en ella daría lugar a las sanciones previstas en la ley. Se trata, como se ve, de una decisión proferida por autoridades administrativas y que crea obligaciones para sus destinatarios. Es, pues, un acto administrativo, cuyo control jurisdiccional corresponde a esta Corporación y respecto del cual, dado su carácter general, no era procedente, como requisito previo para intentar la acción, agotar la vía gubernativa.

Fundamento de la acusación: La demanda contiene varios argumentos que se enderezan a demostrar la injuricidad de la Circular ET 014 de 1986, y ellos consisten, en síntesis, en lo siguiente: a) La Superintendencia Bancaria carece de competencia para adoptar la decisión acusada, pues entre las funciones que la ley le señala no existe la de exigir de las entidades sujetas a su control la presentación de los presupuestos a que la medida acusada se refiere.

Cita en apoyo de su argumento las disposiciones contenidas en los artículos 19, 39, 41, 47 y 87 de la Ley 45 de 1923 y el artículo 1º del Decreto 125 de 1978, así como los artículos 48, 50 y 152 del Comercio de Comercio. Sostiene el actor que la inspección del ejecutivo en las sociedades a que se refiere la Circular versa sobre hechos pasados y no sobre sus planes futuros que se propondría adelantar y que deberían consignarse en los presupuestos exigidos por la medida impugnada los cuales no constituyen una obligación o carga impuesta por la ley a los bancos y entidades financieras; b) Como estima que los fines de la Superintendencia sólo pueden suplirse, dentro

de las pautas legales, halla que al exigir la presentación de presupuestos no contemplados en aquellas, se viola el artículo 20 de la Constitución Nacional, así como el artículo 32, pues la intervención requiere mandato expreso de la ley, y sostiene que en Circular ya referida se encuentra un acto de intervención, sin que previamente se haya expedido ley que lo autorice; c) De allí deduce que el acto acusado conlleva una violación del derecho a la libertad de empresa y a la iniciativa privada, pues es del fuero de cada entidad privada fijar sus objetivos y metas y el presupuesto con el que ha de contar para el logro de sus políticas. Cree el actor que con la medida contenida en la Circular se introduce el germen de una verdadera coadministración, no autorizada en favor del Estado por ser contraria a la iniciativa en una economía de libre empresa d) Halló que se desconoció también el principio de separación de poderes (art. 55,

C. N.) y las atribuciones constitucionales del Congreso, pues por medio de la Circular se adoptan medidas que son del resorte del legislador; e) Con paralelo argumento estima infringido el artículo 120, numeral 14, pues, en su sentir, la Circular invadió los ámbitos de las funciones del Ejecutivo que deben ejercerse por medio de decretos autónomos y no de circulares de la Superintendencia; f) Señala el actor que el Código de Comercio, en cuanto a la contabilidad, indica los libros y documentos que deben llevar los comerciantes y no se encuentra entre ellos los relacionados con el presupuesto o planes gerenciales de futuro; g) Finalmente considera infringido el articulo 3º, inciso 2º del Contencioso

Administrativo, pues afirma que la documentación exigida en el acto acusado es contraria al principio de economía debe regir en las actuaciones administrativas. La suspensión provisional. El demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, la cual fue denegada por el señor Consejero conductor del proceso; dicha medida fue suplicada y la Sala de Decisión, tras oír las argumentaciones de las partes, acogió la petición y decretó la medida cautelar solicitada. Contestación de la demanda. Durante el traslado de rigor, la Superintendencia Bancaria dio contestación a la demanda y en ella solicitó al Consejo de Estado que denegara las súplicas de la actora. Los alegatos de conclusión. a) Las partes alegaron de conclusión dentro del término de ley y sus argumentos han de tenerse en cuenta para proferir este fallo.

En sus memoriales sostuvieron:

I. La parte demandada.

La parte demandada dividió en dos capítulos sus argumentos. El primero lo consagró a una exposición suscinta, que denominó argumentos de administración financiera y argumentos de derecho, respectivamente. Enmarca la Circular 014 de 1986 dentro de las funciones de alta policía administrativa que competen a la Superintendencia, cuya finalidad es la de "garantizar el bienestar social y económico de todos ciudadanos a través de la protección del ahorro privado", para evitar situaciones de iliquidez, insolvencia o pérdida de solidez de los que conforman el sector financiero. Para lograr ese objetivo la Superintendencia sostiene que consideró indispensable acudir a los medios modernos de la administración financiera y, específicamente,

a la planeación por presupuestos, de cual citó algunas definiciones de la doctrina especializada en es materia. Al considerar que el control sobre las entidades financieras debe ser no sólo posterior y concordante a sus resultados y decisiones, también anterior a éstas. La Superintendencia afirmó que los elementos de juicio sobre los ingresos del sector financiero permitirían reducir al máximo los riesgos de crisis en el sistema, como las liquidaciones o nacionalizaciones, pues el control a través de presupuestos permitiría una evaluación oportuna en lo financiero y operativo que facilitaría la adopción de correctivos eficaces y medidas de saneamiento oportunas. En cuanto a los razonamientos jurídicos, sostiene que contrariamente, a lo afirmado por el acto, en la Constitución, artículos 55 y 76, se ha previsto que el legislativo trace las líneas generales en materia de intervencionismo y al Ejecutivo se le faculta para desarrollar y ejecutar la política ya indicada, por contar con el personal y medios requeridos a ese efecto, y que, de todos modos, la circular ley en sentido material. Reafirma que el artículo 20 de la Constitución Nacional no ha sido vulnerado, pues la Circular no ha creado nuevas infracciones ni nuevas sanciones, pues se ha limitado a reiterar que el incumplimiento de los destinatarios a suministrar la información dispuesta acarreará las sanciones prevista en la ley (Ley 45 de 1923 y Decreto - ley 2920 de 1982). Asevera que la reformulación que debe ocurrir en casos de que se presenten las desviaciones señaladas en la Circular, "son responsabilidad única y exclusiva de cada institución ya que es función de la administración de cada empresa

proyectar su futuro por cualquier mecanismo presupuestal, o similar dado por las ciencias administrativas". Con enumeración de fallos tanto de la Corte Suprema de Justicia (sentencias de junio 12 de 1962, marzo 31 de 1971), como de los doctrinantes, hace la exégesis del artículo 32 de la Constitución Nacional materia de intervencionismo para sostener que anda errado el actor cuando reduce esa posibilidad únicamente al contexto del referido precepto fundamental, y que la Superintendencia tiene la fuente de sustentación, además, en el artículo 120 - 14, por las razones expuestas en el primer capítulo de su argumentación basada en los principios de administración financiera. Sobre este particular, se respaldó en el articulo 120 - 15, que autoriza al Ejecutivo colombiano para intervenir en campos específicos de la economía y para ello invoca jurisprudencias de la Corte Suprema Justicia, según la cual, la Superintendencia puede "imponer sanciones a los bancos que no se ajusten al encaje, exigir la suspensión prácticas inseguros, pedir explicaciones, dictar las reglas generales deben seguir los bancos en su contabilidad y establecer otros controles análogos" (fl. 88). La demanda recuerda fallo de esta Corporación en el cual se sostiene que es claro que para el ejercicio de sus funciones de vigilancia e inspección el Superintendente debe contar con un medio eficaz para ejercerla cual es la facultad de dar instrucciones de carácter general con fuerza obligatoria para que la función de vigilancia sea efectiva y no formal" (subrayas de la Superintendencia). Relieva entre las facultades del Superintendente, las que permiten decidir o no de

la creación de las entidades sujetas a su control, conceder la licencia de funcionamiento, interviniendo en su legalización y llegando a la nacionalización, por lo que no es injurídico que pueda tomar otras medidas más simples, como la solicitud de información de los presupuestos a que se hace referencia en la Circular 014 de 1986. La naturaleza de la función confiada a la Superintendencia para cumplir tareas de "policía de orden público económico", hace que sus potestades sean amplias para satisfacer cuatro fines señalados por la doctrina: 1º. Velar por los intereses de quienes depositan su confianza en entidades financieras; 2º. Tutelar los intereses de sus accionistas; 3º. Colaborarse en orden al cumplimiento de sus fines en armonía con la política económica del Gobierno, y 4º. Procurar la ejecución de las leyes que se relacionan con esos establecimientos. Frente a la supuesta transgresión del artículo 3º, inciso 2º del Código Contencioso Administrativo estima la demandada que este argumento es descaminado e improcedente por cuanto la Circular acusada no está causando nuevas erogaciones del Tesoro de la entidad financiera que ella comprende, y destacó que el 90% de las mismas cumplen con las disposiciones de la decisión cuya nulidad pretende obtener la actora. Rechaza la acusación que cree hallar de parte del actor consistente en la violación con la expedición del acto atacado, del artículo del Código Contencioso Administrativo, pues cree que "mal podría infringir una norma instituida... para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas". Contraataca la Superintendencia el argumento de la actora consistente en la

consideración de que en materia contable la ley señala los medios y términos contables para destacar que, en ese campo, el Superintendente Bancario, por excepción, puede ejercer facultades eriales que le otorga la Ley 45 de 1923, y como la contabilidad tiene principal suministrar información, y el Superintendente puede recibir información, que no se limita a datos históricos y que pueden también exigir no sólo esos sino toda otra información, que es lo que ha hecho la Circular, lo cual resulta, en su opinión legal. Alegato de la actora. Con ocasión de la cláusula del debate, la actora expuso sus argumentos para pedir fallo favorable a sus pretensiones y se remitió a las razones que había suministrado anteriormente con ocasión del recurso de súplica propuesto para obtener que se dispusiera la suspensión provisional. Por ello, es necesario examinar los argumentos expuestos en una y otra oportunidad. a) Argumentos dados con ocasión del recurso de súplica contra el auto que denegó la suspensión provisional. La parte demandante sostuvo, con ocasión del recurso de súplica contra el auto que admitió la demanda y denegó la suspensión provisional del acto acusado, que la Superintendencia Bancaria dispone de amplias facultades interventoras en materia de las entidades puestas bajo su vigilancia, carece, con todo, de las que la autoricen para proferir las medidas que contiene el acto acusado, ya que la Ley 45 de 1923, en su artículo 41 habla de informes sobre hechos o actuaciones anteriores, pero no sobre proyecto y planes futuros. La facultad para restringir a los bancos Prácticas inseguras deriva de la Ley 45

de 1923, pero ello no tiene nada que ver con la obligación de presentar presupuestos y proyectos gerenciales como los exigidos por la circular cuya nulidad impetra la demanda. Al hablar de la necesaria inspección que ejerce la Superintendencia sobre la actividad de los entes dedicados a la actividad financiera, el señor apoderado de la asociación gremial que ha intentado la acción, sostiene que aquella no es ilimitada ni pues en todo caso esa inspección puede realizarse aún en ausencia de planes gerenciales, y supone que en los argumentos dados para negar la suspensión provisional existe una confusión entre el control fiscal propio del sector público y a cargo de la Contraloría General de República, con el control de inspección ejercitable por la Superintendencia Bancaria sobre las entidades del sector privado, confusa inadmisible e improcedente, dada la finalidad, naturaleza y origen. uno y otro control. Destaca el señor Procurador Judicial de la actora que en la actualidad el control de la Superintendencia Bancaria es previo, aunque también puede ejercerlo con posterioridad a las actuaciones de compañías del sector financiero, a través de la imposición de multas y sanciones, o de la solicitud y obtención de informes sobre la marcha de los negocios y estado de sus balances y situación de encaje. Es de parecer que el Consejo de Estado no puede fundar el juzgamiento de la medida acusada en razones de conveniencia o de inconveniencia, pues estima que la apreciación de esas circunstancias es deferida al legislador o al Poder Ejecutivo. Insiste la actora en que la Circular número 014 de 1986 es inconstitucional o ilegal

por carencia de título legal o constitucional en los cuales pretende fundarse, y deniega la pretendida facultad de la Superintendencia Bancaria para, con base en el artículo 39 de la Ley 45 de 1923, exigir la presentación de los proyectos y presupuestos aludidos por la Circular 014; cree que aquella disposición se refiere informes o hechos en el pasado, pero no a posibles proyecciones hechos realizados, cuestiones de pasado, pero no a la posibilidad de que puede ocurrir, cuestiones de futuro. Al efecto pondera el complemento final y específico del artículo 41 de la ley bancaria, para destacar que la disposición sólo autoriza la solicitud por parte de la Administración de informes sobre hechos pretéritos, como se acaba de decir. Al discurrir sobre el alcance del artículo 47 de la misma ley insiste en que todas las intervenciones, sanciones y medidas que puede tomar la Superintendencia se refiere a prácticas ocurridas y no por hechos de futura ocurrencia, basados en el presupuesto, pues aquellas se autorizan para corregir y sancionar prácticas inseguras o actuaciones de negocios no autorizados por la ley, o el desencaje bancario o la pérdida de capital de las compañías bancarias. En cuanto a la posibilidad de exigir que se elaboren los proyectos y presupuestos, derivada de la obligación de llevar la contabilidad, niega la validez de esa deducción, pues no aparece que la ley o el reglamento hayan establecido tal exigencias, pues ella, la mencionada obligación, no puede derivarse de las disposiciones de los artículos 48, 50 y 152 del Código de Comercio.

Afirma que la Superintendencia carece de competencia para intervenir en el mercado público de valores, pues tal función le está encomendada a la Comisión Nacional de Valores en los términos de la Ley 32 de 1972 y disposiciones complementarias. b) Argumentos del alegato de conclusión. Con ocasión del alegato de conclusión, la parte actora expuso en capítulos principales sus argumentaciones tendientes a obtener favorable a sus pretensiones. Bajo el título de consideraciones de fondo, se ocupa del intervencionismo del Estado en Colombia, para relievar, en primer término, que la demanda no cuestiona este aspecto y considera que, por razones bien común la actividad privada puede ser intervenida y que la economía privada, con sus elementos de propiedad, libertad de empresa e iniciativa privada, puede ser dirigida por el Gobierno, previo mandato de la ley, si bien tales intervenciones no pueden ser ilimitadas ni discrecionales. Al ocuparse de la finalidad, alcance, medio y técnica jurídicos para el Ejecutivo dentro del marco de la ley o de los decretos autónomos, y 15 de la Constitución Nacional, todos los cuales deben ejercerse por Ejecutivo dentro del marco de la ley o de los decretos autónomos, sostiene que la Superintendencia Bancaria sólo puede obrar con base en ese tipo de normas, y en virtud de delegación hecha por el Presidente de la República, todo lo cual refuerza con conceptos de la doctrina y jurisprudencia nacionales. En esta oportunidad el señor apoderado de la actora reiteró sus aciones relacionadas con la improcedencia de asimilar el manejo de los negocios privados en materia de presupuesto y de control con el presupuesto y controles en materia

de bienes del Estado cuales se hallan regulados por principios diferentes, sistematizados la ciencia de la Hacienda Pública, para concluir que no puede pretender la Administración establecer sistemas de controles que fueran te paralelos a los del sector público, asimilado la Superintendencia a la Contraloría General de la República, ya que aquella no vigilar la ejecución de presupuesto de las entidades privadas, no por la Constitución ni por la ley. Plantea la idea según la cual a los Gerentes y Administradores de las entidades financieras gozan de una "intimidad gerencial” que califica de reducto privado, inviolable, e inherente al manejo de una sociedad, y que la Circular acusada desconoce, al exigir la de los proyectos y presupuesto ya descritos, los cuales corresponden al campo de acción personal de los responsables de las entidades que allí se mencionan, y transgrede así la garantía de la libre la iniciativa privada de los responsables del manejo de las compañías particulares. En apoyo de sus argumentos invoca el contenido de la circular 034 de 1986 de la misma Superintendencia que, en opinión de la actora, limita el alcance del acto acusado al simple envío de informaciones, cuya omisión darla lugar a las sanciones previstas, aun el alcance objetivo del acto acusado que es el "control integral de las actividades presupuestales", lo cual halla contrario a la filosofía expuesta en materia de intervención y de facultades de los organismos administrativos de control del Estado. En un segundo capítulo sobre contestación de la demanda, responde a las afirmaciones de la señorita apoderada de la Superintendencia Bancaria, para rechazarlas, por considerar que las mismas obedecen a errores de apreciación de

la demanda. Concluye su alegato la Asociación Bancaria sosteniendo que la Superintendencia Bancaria produjo el acto acusado sin base en ley reglamento constitucional que la autorizara al efecto, y que no existe norma alguna en el Código de Comercio que permita exigir a las entidades sujetas al control de aquella la presentación y formulación de planes y proyectos gerenciales, por lo cual estima ilegal e inconstitucional el acto acusado.

Concepto fiscal: El señor Fiscal Tercero ante esta Corporación emitió concepto de rigor, y en él solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda, pues estima que en nuestra legislación no está previsto el control gestión sobre las entidades mencionadas en la Circular número 014, que ese control supone coadministración, y que el control previsto sólo histórico por lo cual cree que la intervención de la Superintendencia está limitada a actos y hechos realizados y que las medidas extremas que ella pueda tomar son transitorias y dentro de la óptica de no agular la gestión y la iniciativa privada.

Consideraciones del Consejo: Los principios constitucionales, la libertad de empresa y la iniciativa privada.

I a) La organización del Estado moderno, que se pretende social de derecho, confronta en la óptica de la filosofía política, la oposición entre los derechos individuales y los derechos colectivos o de comunidad. En los diversos campos de la actividad humana tal oposición es siempre posible. Piénsese en el más amparado de todos: La libertad individual, asediado por el moderno Estado burocrático. El derecho a la propiedad privada de los medios y bienes de producción, afectado por el hecho de existir masas ingentes que

carecen de él y que no tienen por fuerza de las circunstancias, restringido por los factores propios de una economía dependiente y periférica. De otra parte, los intereses colectivos que, por serlo, merecen una protección superior de la organización jurídica estatal. Tales, por ejemplo, el derecho a la prestación en forma permanente y continua de los servicios públicos fundamentales, que implican la restricción al derecho de propiedad, al derecho al trabajo, al derecho a la huelga, y a la libertad individual, que halla su regulación en el derecho de policía, cada día más amplio. La crisis de la creencia liberal clásica, según la cual la sociedad se desarrolla armónicamente por el libre juego de las fuerzas disimiles que la integran, tan patente en las primeras etapas del desarrollo industrial, forzó a admitir que el Estado tenía el papel de intervenir corregir los desórdenes de la economía de mercado a fin de generalizar un equilibrio en las relaciones de fuerzas contrapuestas en el seno de la comunidad. Bajo esos principios y con base en la experiencia universal, y desde Ia Constitución de 1886, se había establecido que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés, principio constitucional aún vigente que es como el fundamento de la interpretación de todas las garantías individuales reconocidas por la Carta. La valoración de los demás derechos consagrados en la Constitución debe hacerse teniendo en cuenta ese criterio fundamental: Prevalencia de lo social sobre lo individual, previa definición legal y sin perjuicio de restituciones o

indemnizaciones que es sólo consecuencia principio también justo: La repartición equitativa de las cargas públicas. Un autor, no sospechoso de extremismos, testigo d