CE-SEC4-EXP1987-N1101

ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

1º Diferencias. 2º ACUMULACION DE ACCIONES. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Resultan contrapuestas en su origen, fines, efectos y requisitos. DEMANDA. No permite adelantársela cuando en ella no se observan los principios que prescribe la ley para que la relación jurídica procesal pueda trabarse válidamente. DEBIDO PROCESO. Consagración constitucional.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACION.

CAUSAL UNICA: VIOLACION DIRECTA.

INDUSTRIA MILITAR, PRIVILEGIOS Y PRERROGATIVAS (art. 28 del Decreto extraordinario 2346 de 1971). CONTRIBUCION DE VALORIZACION. CREACION Y COBRO. La contribución de valorización fue establecida por la ley y las ENTIDADES TERRITORIALES y otras ENTIDADES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIOS pueden COBRARLA por las obras que ejecutan. 1º Consagración. 2º Extensión. 3º Cobro.

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIOS. FUNCIONES.

Señalamiento. VIAS, TRAZADO, APERTURA. OBRAS DE MEJORAMIENTO POR VALORIZACION. ENTIDADES QUE LAS REALIZAN. La Ley 97 de 1913 dispone que al Concejo corresponde decretar el trazado y apertura de vías; pero la Ley 19 de 1943, dispone que las entidades descentralizadas territorialmente o las demás entidades públicas pueden adelantar las obras de mejoramiento por valorización sin sujeción a las disposiciones

anteriores.

ACUERDOS MUNICIPALES.

Los acuerdos SON OBLIGATORIOS mientras no sean anulados o suspendidos por esta jurisdicción. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., veinte de febrero de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Hernán Guillermo Aldana Duque.

Referencia: Expediente número 1101. Actor: Luis Carlos Marulanda Gómez.

Recurso extraordinario de anulación. Contra la sentencia de 31 de marzo de 1986 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Fallo. Procede la Sección a desatar el recurso de anulación propuesto por el señor apoderado del Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de fecha 31 de marzo de 1986, por la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 044 de septiembre 4 de 1984 y 063 de noviembre 29 del mismo año, y declaró que el actor Luis Carlos Marulanda Gómez no estaba obligado a pagar la contribución de valorización a que se refiere la resolución primeramente citada; y dio, igualmente aplicación a la excepción de ilegalidad en relación con las Resoluciones números 024 y 028 de 1984.

I. Antecedentes:

1. Actos acusados y peticiones de la demanda.

2. Acciones intentadas.

3. Fundamento de la sentencia recurrida.

4. Argumentos del recurrente en anulación.

II. Consideraciones del Consejo de Estado:

1. Análisis del primer cargo.

La demanda en forma y el principio del debido proceso.

2. Análisis del segundo cargo.

Las competencias administrativas en materia de contribución de valorización.

1. Los actos acusados y las pretensiones de la demanda. a) El actor acusó de ilegales las Resoluciones números 044 de 1984 y su confirmatorio número 063 de 1984, de la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira, por lo cual, según sus palabras, se distribuyó y singularizó la contribución de valorización a cargo del actor en relación con el predio de su propiedad, inscrito en el Catastro de Pereira bajo los números 114004177 y 114104178; b) Además, la parte actora Solicitó la nulidad de "los actos preparatorios o de trámite", son sus palabras, "emanados de la misma junta y correspondientes a las Resoluciones números 024 de abril 25 de 1984; 028 de mayo 31 de 1984, por medio de las cuales se decretó la Avenida Sur III y IV etapa obra 2000. (sic) se aprobó los

(sic) zonas de citación e influencia, por ser contrarias al orden jurídico, haberse incurrido en vicios de forma en su expedición y carecer de competencia la honorable junta"; c) Consecuencialmente, el actor solicitó que se declarara que no estaba obligado a pagar la contribución de valorización ordenada en la Resolución número 044 de septiembre 4 de 1984. Así las cosas, se tiene que el actor solicitó que se anulen actos que individualmente contenían una imposición de alcance particular (Resoluciones 044 y 063 de 1984) y los de contenido indiscriminado, las Resoluciones 024 y 028 de 1984,

todos del Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira.

2. Acciones intentadas.

En el texto de su libelo de demanda. el señor apoderado de la actora dijo intentar la acción de restablecimiento del derecho, en ejercicio de lo cual impetró la nulidad de todos los actos referidos y la declaración de que su cliente no estaba obligado a pagar suma alguna por concepto de contribución de valorización por las obras a que aquellos se refieren. Como pretensiones subsidiarias pidió la revisión de la operación administrativa de determinación de la contribución y la de que el actor no estaba obligado a pagar suma alguna por las condiciones propias y especiales de no recibir beneficio alguno de las obras; en caso de que ello no fuere posible pidió (sic) "se produzca nueva legislación teniendo en cuenta del (sic) beneficio que para mi poderdante se desprenda de la obra..."

3. Fundamento de la sentencia recurrida.

La providencia de única instancia estimó que los actos contenidos en las Resoluciones 044 y 063 de 1984, violaban los artículos 43 y 117, numeral 7º de la Constitución, 169 del Código de Régimen Político y Municipal, numerales 2º y 4º de la Ley 97 de 1913, y declaró la nulidad de aquellos proveídos. La sentencia entendió que el Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira había establecido un tributo, lo cual halló contrario al precepto del artículo 43 de la Constitución Nacional y a lo dispuesto en el numeral 22 del artículo 197 ibídem, pues consideró que sólo el Concejo podía votar las contribuciones y gastos locales, y que los actos acusados (Resoluciones 024 y 028 de 1984) violaban la Constitución

Política. Encontró el fallador que, además, los actos administrativos citados infringían lo ordenado por el artículo 4º de la Ley 97 de 1913, según el cual "corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de poblaciones y caseríos".

Dijo el fallo: "Meridianamente se ve en el caso sub lite que no fue el Concejo Municipal de Pereira ni el Alcalde - con precisas y temporales autorizaciones del primero - los que decretaron la realización de la obra 2.000 por el sistema de la contribución de valorización. Por ser ello así, la actuación relacionada con el acometimiento de dicha obra resulta contraria a la preceptiva constitucional y legal ya analizada. Fue la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de Valorización la entidad que decretó la obra y, a fortiori, impuso la contribución. Tal decisión la encuentra legitimada el señor apoderado de dicha entidad, al impugnar la demanda, en el razonamiento que sigue: "'El Concejo Municipal de Pereira en ningún momento ha sido desplazado en su función constitucional por la Junta Directiva de Valorización Municipal, pues ésta actuó en desarrollo de las facultades otorgadas por la Corporación Edilicia en el Acuerdo 3 de 1978 y hasta la fecha no ha sido declarada la nulidad de dicho acuerdo por la jurisdicción administrativa y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo el cual transcribo: «Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pero

perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes: 1. Por suspensión provisional; 2. Cuando desaparezcan sus funciones de hecho o de derecho; 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentra sometido el actor; 5. Cuando se pierda su vigencia»"' (fls. 328 y 329 cuaderno de antecedentes). (Subrayas fuera del texto). La Corporación Jurisdiccional Seccional de Risaralda consideró que el señor apoderado del actor había obrado dentro de la técnica procesal, al pedir que no diera aplicación a la Resolución 024 de 1984. Sobre este particular es necesario, para la correcta inteligencia de este caso, transcribir en lo pertinente el fallo recurrido, el cual expresa: "Ajustándose a esta jurisprudencia, dice el demandante: 'Se precisa hacer el control de legalidad por vía de excepción, sobre los actos administrativos para declarar que no son aplicables, por constituir una manifiesta violación de la ley como quiera que se ha irrespetado la ley de competencia en razón de la materia, por parte de un ente público ubicado en un lugar inferior a la ley, dentro de la jerarquía de las normas'. Y, sigue diciendo el demandante, 'la Resolución número 044 de 1984, tiene como fuente, la número 024 de 1984, acto administrativo éste, palmariamente ilegal; por lo que resulta procedente suplicarle al honorable Tribunal que en aras de la juridicidad y del mantenimiento del derecho, se declare que la Resolución número

024 de 1984 no puede ser aplicable por la evidente violación que ella comporta a los ordenamientos de carácter superior y que tampoco podrán ser aplicadas, las expedidas en desarrollo de la decisión ilegal, como son la 028 del 84 y la 044 del mismo año"' (fls. 330 y 331 cuaderno de antecedentes). El Fondo Rotatorio Municipal de Pereira otorgó poder, en la instancia única precedente al doctor Rubén Darío Mejía González, quien intervino dentro del proceso, y otorgó poder, a fin de que promoviera el recurso extraordinario de anulación al doctor Miguel González Rodríguez como principal y al doctor Juan Sandoval Roa, como abogado sustituto. Este despacho al examinar el poder otorgado encontró que era necesario sanear la nulidad consistente en la falta de poder suficiente de los procuradores judiciales de la entidad pública demandada, y dio traslado de la nulidad en la actuación al señor doctor Alfredo Torres Hurtado, representante judicial de aquella entidad, quien en memorial visible al folio 13 del cuaderno forma en este proceso, ratificó todo lo actuado por el doctor Miguel González Rodríguez.

4. Argumentos del recurrente en la anulación.

Saneada como se encuentra la nulidad, es del caso proceder a examinar los argumentos contenidos en el recurso. Primer cargo. Considera el procurador judicial de la entidad pública demandada que la sentencia de única instancia es violatoria del artículo 26 de la Constitución Nacional en virtud de que, según dicha disposición, nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa y observando la plenitud de las formas

propias de cada juicio. Se destaca en el recurso de anulación que existen en el proceso contencioso administrativo general u ordinario principalmente dos acciones: La de nulidad, contencioso objetivo, y la de restablecimiento del derecho, contencioso subjetivo. Estima que las disposiciones que consagran esos mecanismos procesales (arts. 84 y 85 del C. C. A.) no son normas de orden adjetivo sino sustantivo, como que tienen que ver con el derecho de defensa de los administrados. Considera que dichas disposiciones fueron violadas, por cuanto el actor intentó en una misma demanda dos acciones diferentes, la de nulidad contra las Resoluciones números 024 y 028 de 1984, y la de restablecimiento del derecho con fundamento en la anulación de las Resoluciones 044 y 063 de 1984, y la declaración hecha por el a quo, en el sentido de que el actor Luis Carlos Marulanda Gómez no estaba obligado a pagar suma alguna por concepto de contribución de valorización derivada de las obras a que se refieren las disposiciones administrativas ya mencionadas. De lo anterior infiere que el proceso se tramitó, con la ocurrencia de una indebida acumulación de pretensiones, o de acciones, y que el Tribunal de instancia así lo reconoció en la parte final de la página 13 de su sentencia, a pesar de lo cual desconoció la forma como estaban formuladas las pretensiones de la demanda y falló de la manera que ya está reseñada. Sostiene, entonces, que no se observaron las disposiciones de los artículos 84 y 85 del Código de lo Contencioso Administrativo que establecen el juzgamiento por el procedimiento del juicio ordinario, para uno de los actos si éste es de carácter

general, o por el procedimiento es de un juicio ordinario de restablecimiento del derecho, si el acto acusado es de carácter individual. Estima, en consecuencia, que el Tribunal ha debido hacer uso de la facultad de declarar la excepción de ineptitud sustantivo de la demanda por acumulación indebida de pretensiones, de acuerdo con las facultades que le otorga el inciso 29 del artículo 164 del Decreto 01 de 1984, según el cual debe declararse en la sentencia las excepciones propuestas y cualquiera otra que se encuentre probada. Segundo cargo. El segundo cargo lo hace consistir el señor apoderado de la parte demandada en una infracción directa por aplicación indebida, de los artículos 43 y 197, atribución segunda, de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 215 de la Carta. Conviene en que, si bien es cierto que en tiempo de paz solamente los Concejos, las Asambleas y el Congreso pueden de conformidad con la Constitución, la ley, y las ordenanzas establecer impuestos, el fallo de instancia erró al considerar que la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal de Pereira había creado un impuesto o una contribución. Arguye que lo que la Junta Directiva de aquella entidad municipal hizo, a través de las resoluciones acusadas, fue decretar una obra pública y fijar su zona de influencia para el cobro de la valorización, pero no que hubiera creado dicha contribución o valorización por ser un hecho cierto e incontrovertible que el impuesto o contribución de valorización fue establecido o creado por la Ley 25 de 1921 y regulado además por la 195 de 1936.

Considera que, a lo sumo, lo que podría sostenerse es que la Junta Directiva al ordenar las obras pudo haber infringido el artículo 49 de la Ley 97 de 1913 que otorga a los Concejos la facultad de disponer lo conveniente al trazado, apertura, ensanche o arreglo de las vías públicas, lo que es según la opinión del recurrente jurídicamente controvertible frente a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1ª de 1943, según el cual los Municipios señalarán la forma de hacer efectivo el impuesto de que trata este artículo sin sujeción a las normas legales anteriores a la presente ley; piensa que el artículo 4º de la Ley 97 citada estaría derogado por la Ley 1ª de 1943 y que, siendo una disposición o una facultad de los Concejos de carácter legal, podría ser delegarle por los citados Concejos en organismos administrativos municipales creados por ellos y que atendiendo a esa facultad de delegación el Concejo de Pereira al establecer como competencia de la Junta Directiva decretar las obras que deban ejecutarse por valorización tuvo esa voluntad, por lo cual infiere que el acto acusado no es contrario tampoco, como lo consideró la sentencia de instancia a las disposiciones citadas. Agrega el recurrente que, al darle aplicación a la excepción de ilegalidad respecto del Acuerdo 3 de 1978, que otorgó también a la Junta Directiva la facultad ya mencionada, la sentencia de instancia violó la Constitución, por cuanto no existe consagrada en el marco de la Carta la citada excepción y que ella no es de recibo en nuestro derecho, y al efecto invoca algunos fallos de esta Corporación. Así como las

disposiciones de los artículos 192 de la Constitución Nacional y 66 del Decreto 01 de 1984.

Para resolver se considera: Como se dijo, el recurrente hace consistir el primer cargo en el hecho de que, a pesar de ser inepta la demanda por haber acumulado en ella una acción de nulidad y una acción de restablecimiento del derecho el debido proceso fue desconocido y el juez profirió fallo de mérito, cuando existían causales de improcedibilidad que determinaban, contrariamente a lo resuelto, un fallo inhibitorio, con lo cual considera que se desconoció el artículo 26 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 84, 85 y 164 del Código Contencioso Administrativo.

La sentencia del Tribunal de Risaralda, proferida en única instancia, interpretó la demanda en el sentido de que el actor había solicitado la inaplicación de actos generales, las Resoluciones números 024 y 028 de 1984, la nulidad de las Resoluciones 044 y 063 de 1984, en lo que, en particular, afectaban al actor. De la lectura del libelo de demanda surge una incongruencia entre el petitum de la demanda y sus considerandos, pues en aquél es incuestionable que se pide la nulidad de todos los actos proferidos por el Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira y en estos se solicita que se inapliquen tanto las Resoluciones 024 y 028, que ordena las obras, como las 044 y 063 que determinaron. entre otros, para el actor, el monto de su contribución individual de valorización. La lectura detallada del libelo de demanda ha de definir si, en realidad, como lo creyó el juez ad quem, el actor propuso la excepción de inconstitucionalidad en

relación con las Resoluciones 024 y 028 de 1984, inaplicadas por el juez, o si, por el contrario, debe entenderse que lo que solicitó y propuso fue la nulidad y la acción correspondiente, contra las mentadas medidas. Respecto de la Resolución 024 de 1984, dijo el demandante: "Basta entonces honorables Magistrados cotejar el texto de la Ley 97 de 1913, emanda del Congreso Nacional, con la Resolución número 024 de 1984 proveniente de la Junta de Valorización, para advertir al rompe, la grosera violación que se ha presentado al ordenamiento jurídico y que de contera causa lesiones patrimoniales a los destinatarios del tributo. El escalafón normativo, se ha irrespetado en forma brutal y es menester que la justicia administrativa, con todo su poder haga desaparecer del mundo jurídico el acto que se protesta e indicarle a la administración municipal cómo debe encauzar su actividad en un estado de derecho" (fl. 37 cuaderno de antecedentes). Al hablar del thema decidendi, pidió que se inaplicaran las aludidas resoluciones, como también que se inaplicaran las números 044 y de 1984. Véase: "La Resolución número 044 de 1984, tiene como fuente, la número 024 de 1984 acto administrativo este, palmariamente ilegal; por lo que resulta procedente suplicarle al honorable Tribunal que en aras de la juridicidad y del mantenimiento del derecho, se declare que la Resolución número 024 de 1984, no puede ser aplicable por la evidente violación que ella comporta, a los ordenamientos de carácter superior

y que tampoco podrán ser aplicadas, las expedidas en el desarrollo de la decisión ilegal, como son la 028 de 1984 y la 44 del mismo año. En síntesis se precisa hacer el control de legalidad sobre los actos administrativos, para declarar que no son aplicables, por constituir una manifiesta violación de la ley, como quiera que se haya irrespetado la ley de competencia en razón de la materia por parte de un ente público ubicado en un lugar inferior a la ley, dentro de la jerarquía de las normas" (fls. 37 y 38 cuaderno de antecedentes). Las transcripciones anteriores llevan a la Sección a considerar que lo que el actor instó fue la anulación de todos los actos citados y lo pidió expresamente en el petitum de su demanda y, como su consecuencia, que no se aplicara ninguno de ellos por ilegales e inconstitucionales, como efecto de la declaratoria de nulidad que imploró. Al decir que es "menester que la justicia administrativa, con todo su poder, haga desaparecer del mundo jurídico el acto que se protesta" se está significando que ese acto debe ser anulado, y no simplemente que deje de ser aplicado. No cabe duda, además, que el actor también propuso acción de restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 044 y 068 de 1984. La filosofía de la acción de nulidad se inspira en el principio de que la lesión al derecho de superior jerarquía consagrado en normas de tal categoría, ocasionada con la expedición de actos administrativos subalternos, puede ser atacada, para restablecer la vigencia del principio de legalidad, por cualquier persona y en cualquier momento, en defensa del mentado interés objetivo.

En ella no cabe el ejercicio ni la protección de intereses legítimos subjetivos que hayan sido lesionados por el acto jurídico transgresor. Como consecuencia de esa fundamentación y finalidad, la sentencia que pone término al procedimiento previsto para la defensa del orden jurídico violadi in abstracto, no tiene limitaciones entre las partes, pues produce efectos erga omnes, efecto que obra hacia el futuro como regla general, effectum ex nunc, pues las situaciones consolidadas antes de la anulación continúan, como se dice, en principio, produciendo sus efectos. En cambio cuando el acto transgresor de la legalidad es norma del alcance subjetivo y, por ende, causante de lesión jurídica particular, la ley ha previsto la posibilidad de proteger al particular herido en su patrimonio jurídico, a través del ejercicio de la hoy denominada acción de restablecimiento del derecho, diferente en su fundamentación y finalidad de la acción de nulidad y actuable en precisos términos de caducidad, cuya culminación normas es un fallo con efecto inter partes, contados desde entonces, ex tunc. Por lo anteriormente expuesto, no es factible que dentro de la misma acción y dentro de la misma demanda y proceso se acumulen una y otra pretensión (la tendiente al restablecimiento de la legalidad objetiva con la que busca la satisfacción de intereses subjetivos), pues ellas resultan contrapuestas en su origen, fines, efectos y requisitos. La demanda, como mecanismo para poner en ejercicio el derecho material de acción, no permite adelantársela cuando en ella no se observan los principios que prescribe la ley para que la relación jurídica procesal pueda trabarse válidamente.

La Constitución Política, que prescribe en materia procesal la utilización del debido proceso, resultaría vulnerada si la jurisdicción pusiera fin a un proceso iniciado con demanda irregular por acumulación en ella de acciones que no pueden serlo. Tal ha ocurrido en este caso, pues, como se ve de la lectura de la demanda, el actor intentó en forma expresa acciones acumuladas de plena jurisdicción y de nulidad, sin que fuera procedente la tal acumulación y, no obstante ello, el juez de única instancia falló de mérito. Ni valga decirse, como lo pretendió la sentencia que el actor propuso la excepción de inconstitucionalidad, pues de la lectura de la demanda la inferencia deducible es la de que al hablarse de inaplicabilidad de los actos acusados todos, no distinguió los que el Tribunal consideró dignos de inaplicabilidad de los que consideró nulos y en efecto anuló. De donde resultó que, oficiosamente, el Tribunal dentro de la acción de restablecimiento del derecho, utilizó el expediente de la excepción de que se ha hecho mérito. En tales condiciones no cabe duda al Consejo que el fallo de instancia no se ajustó a las disposiciones que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas y de la jurisdicción, por lo cual se establece que el debido proceso no se respetó en este caso. Por tanto, la sentencia se profirió dentro de un proceso incoado en demanda inepta por indebida acumulación de acciones. Esto es, que el debido proceso no se observó, pues la rituación de las acciones debe adelantarse a través de los procedimientos propios que la ley ha previsto. No siendo posible haberse pronunciado sentencia de mérito por defecto de inepta demanda, ha de concluirse

que el artículo 26 de la Constitución resultó infringido. Sin embargo, tal infracción no tiene el carácter de directa. En efecto, para llegar a la conclusión de que ella ocurrió ha sido menester examinar la regulación de la acción en la ley procesal, para de ahí deducir desconocimiento del artículo 26 mentado. Si para llegar a la conclusión es necesario demostrar que otra norma medio fue violada, síguese que la infracción no es directa, sino indirecta y por tanto no procederá por este motivo la anulación del fallo, dados los parámetros legales que regulan la anulación de las sentencias en esta jurisdicción. En estas circunstancias, el cargo formulado no reviste la condición legalmente exigida para determinar la anulación de la sentencia pues el artículo 197 del Código Contencioso Administrativo, sólo autoriza la anulación de los fallos a que se contrae el recurso de anulación por, violación directa de la Constitución o de la ley sustantiva. No prospera este cargo. Análisis del segundo cargo. La competencia administrativa en materia de contribución de valorización. En cuanto al segundo cargo se tiene: El ataque consiste en que se aplicaron indebidamente las disposiciones de los artículos 43 y 197, ordinal 29 de la Constitución. Del examen de la sentencia, se infiere que el Tribunal ad quem fundó su decisión de anular los actos acusados y de inaplicar las Resoluciones 024 y 028 de 1984, en consideración a que tales actos habían establecido la contribución de valorización, en contradicción con las disposiciones del texto fundamental. La recurrente en anulación sostiene, al contrario, que el fallo desconoció las

disposiciones contenidas en las normas constitucionales indicadas, pues la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira no estableció tributo alguno debido a que la contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 1921 y desarrollada por otros estatutos legales, como la Ley 195 de 1936, y su recaudo se atribuyó a los Municipios (Ley 1ª de 1943). La parte recurrente acude a la disposición legal citada para demostrar que el fallador erró al aplicar los textos constitucionales mencionados. La contribución de valorización se halla consagrada en la Ley 21 de 1925, creadora del entonces denominado "impuesto" de valorización. En su artículo 3º, dispuso: "Establécese el impuesto directo de valorización consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local..." La Ley 113 de 1937 extendió el concepto de valorización al "mayor valor que adquieran las propiedades raíces urbanas con la pavimentación de las calles ya sea que la obra la realice el municipio con fondos propios o con auxilios de la Nación del departamento"; y la Ley 63 de 1938 extendió a los municipios con presupuesto no inferior a $ 1.000.000.oo, y a los que fueran capitales de departamento, la facultad de dictar las medidas conducentes para hacer efectiva la contribución de valorización. De otra parte, la Ley 1ª de 1943 facultó a los municipios de población superior a 25.000 habitantes para cobrar la contribución por obras ejecutadas por la Nación, el

departamento o cualquiera otra entidad pública, sin considerar para ello solamente el costo de las mismas. Igualmente, que los municipios señalarían la forma de hacer efectivo el ingreso por concepto de ese tributo, sin sujeción a las normas legales anteriores a la ley en referencia. El Decreto legislativo 868 de 1956, adoptado como legislación permanente por la Ley 141 de 1961 autorizó a las Juntas Asesoras de los Municipios para fijar los criterios de valorización y los coeficientes expresivos de la misma, a fin de poder determinar sobre esas bases el monto de las contribuciones exigibles de los dueños de los predios beneficiados con obras de mejoramiento. Los municipios debían adoptar un plan de obras conforme con lo que dispusiera la oficina de plan regulador, para poder hacer efectivo el "impuesto" de valorización (art. 6º, Decreto legislativo 868 de 1956). Dentro de la evolución legislativa en la materia merece la pena señalarse que la Ley 25 de 1959 autorizó a las entidades territoriales y a los establecimientos descentralizados o autónomos para hacer efectivo el impuesto como resultado de la ejecución de obras de riego, drenaje, desagüe, regulación de corrientes de agua, limpieza y canalización de ríos, y demás obras de igual o similar naturaleza, con el objeto principal de recuperar, defender o mejorar tierras. El Decreto legislativo 1604 de 1966 autorizó a las entidades nacionales, departamentales o municipales que ejecutaran las obras para establecer, distribuir y recaudar la contribución de valorización y regular la inversión de ese producto (art.

2º). De la reseña legislativa que se acaba de hacer es fácil concluir que la contribución de valorización fue establecida por la ley y que las entidades territoriales y otras descentralizadas por servicio pueden cobrarla por las obras que ejecuten. La reciente evolución en el derecho nacional de las entidades descentralizadas por servicios, cuya consagración constitucional data apenas de 1968, ha de integrarse dentro del contexto organizativo y funcional del Estado colombiano. Lógicamente, la legislación anterior a la reforma constitucional de 1968 no podía atribuir, por regla general, a las citadas entidades descentralizadas funciones como las de ejecutar las obras y recaudar el producto de la contribución de valorización. Pero habiendo contemplado la Constitución Política que la Nación y demás entidades podían crear ese tipo de organismos, y señalarles funciones, no hay contradicción con la Carta en el hecho de que, precisamente en los actos creadores se les haya dado la función de cumplir tareas que antes se radicaban en la estructura municipal primigenio, en cuanto no se desconozcan los preceptos superiores. Tesis contraria llevaría a obstaculizar el desarrollo de las instituciones, en contradicción con la ley general de evolución y la realización progresiva del derecho. La sentencia sostuvo que los actos acusados habían creado la contribución de valorización y por tanto infringido el artículo 43 de la Constitución, en armonía con el 197 - 2º ibídem. Tal apreciación jurídica es errada, pues