CE-SEC4-EXP1987-N1166

UNIDAD DE VIVIENDA. Noción (art. 14 del Decreto 597 de 1970). Reglamentario del Acuerdo 65 de 1967, SILENCIO

ADMINISTRATIVO POSITIVO. CADUCIDAD DE LA ACCION.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., treinta de octubre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Carmelo Martínez Conn.

Referencia: Expediente número 1166. Actor: Fedur Limitada.

Apelación sentencia de diciembre de 1985, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en juicio de nulidad de la Resolución número 2248 de mayo de 1980, proferida por la Junta Distrital de Hacienda de Bogotá. Asuntos Municipales. Fallo. En escrito visible a folio 22 del cuaderno principal, la apoderada del Distrito Especial de Bogotá, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el dos (2) de diciembre de 1985, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución número 2248 del 8 de mayo de 1980 (fls. 1 a 2 del cuaderno principal), que negó la exención del pago de impuesto de Delineación Urbana a la sociedad Fedur Limitada.

Antecedentes: Mediante escrito dirigido a la Junta Distrital de Hacienda el 21 de enero de 1980, la sociedad Fedur Limitada, solicitó a dicha entidad se le declarara exonerada del impuesto de Delineación Urbana para la

construcción de la urbanización Alejandría, Plano ON 92030, barrio Barrancas, cuya licencia solicitó el 11 de mayo de 1979, de conformidad con el artículo 3º del Acuerdo número 2 de 1979, por tratarse de unidad de vivienda cuyo valor individual es inferior a $ 400.000.00 conforme al Acuerdo 2 de 1979. La Junta Distrital de Hacienda por Resolución número 2248 del 8 de mayo de 1980, negó la exención solicitada e informó que contra ella cabía el recurso de reposición. La sociedad Fedur Limitada, por medio de apoderado interpuso el recurso anterior en escrito presentado el 2 de julio de 1980, para que se revocara la Resolución número 2248 de 8 de mayo de 1980, hecho que no ocurrió, pues la Junta Distrital de Hacienda no desató el recurso invocado. Simultáneamente dicha Junta dictó la Resolución número 2126 del 8 de mayo de 1980 que estableció los requisitos para solicitar la exención de los impuestos de Delineación Urbana y Ocupación de Vías. Tal resolución fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cual suspendió provisionalmente sus efectos por providencia del 28 de agosto de 1980 (fls. 18 a 22 cuaderno principal). Al ser apelada esta decisión fue revocada la parte resolutiva y en su lugar se decretó la suspensión provisional de los siguientes acápites de la Resolución número 2126 de 1980, dictada por la Junta Distrital de Hacienda del Distrito Especial de Bogotá, "artículo 1º... “ Para exención de impuestos de Delineación

Urbana que se trata de barrio obrero calificado o de un edificio declarado de conservación histórica, urbanística y / o arquitectónica..." Para efectos de la exención al Impuesto de Delineación Urbana, entiéndese por "unidad de vivienda", el conjunto habitacional incluidas las zonas comunales, para el cual se ha pedido y concedido, la licencia de construcción, la cual no podrá ser fraccionada. . . " (fl. 135, cuaderno principal). Alegó la peticionaria en su escrito ante el Tribunal de Cundinamarca, "que se ordene al Distrito Especial de Bogotá restituir a Fedur Limitada todas las sumas pagadas por esta sociedad en concepto de impuestos de Delineación Urbana conque ha sido gravada injustamente la obra 'Alejandría' situada en el barrio Barrancas, O.N. 92030, así como también lo pagado por impuestos de ocupación de vías con que ha sido gravada la misma obra y los intereses corrientes sobre las mismas sumas desde la fecha del pago hasta aquella en que se haga la restitución por ser esos pagos consecuencia de un cobro indebido..." Estimó como infringidas, explicando el concepto de su violación de las siguientes normas de orden nacional: Decreto 3223 de 28 de diciembre de 1979, Ley 66 de 1968, Decreto 2610 de 1979; Código Civil; artículos 25, 28, 29 y 30; Código Contencioso Administrativo, artículo 65; Código de Régimen Político y Municipal, artículos 239 y 240 y Decreto 219 de 1969.

Del Orden Distrital: Acuerdo número 2 de 1979; Acuerdo número 9 de 1975; Acuerdo número 65 de 1967; Decreto 597 de 1970 dictado por el Alcalde de Bogotá y Decreto 159 de 1974 proferido por el Alcalde de Bogotá (fl. 306 vto.). Alegó que el Acuerdo número 2 de 1979 consideró en su artículo 3º "que las personas que solicitaran licencia de construcción para edificaciones cuyo valor no excediera de $ 400.000 por unidad de vivienda estarán exentas de pago del impuesto de delineación urbana". Da las explicaciones del caso y concluye que el presupuesto oficial de la totalidad de la obra es de $ 79.732.000.00; que las unidades de vivienda a construir son 248, por lo cual el valor de cada unidad es de $ 321.500.00.

El Tribunal en sentencia del 2 de diciembre de 1985 (fls. 205 a 215, parte final del cuaderno principal) anuló la Resolución número 2248 del 8 de mayo de 1980 proferida por la Junta Distrital de Hacienda, mediante la cual se negó la exención del pago del impuesto de delineación urbana liquidado por la Secretaría de Obras Públicas del Distrito por valor de $ 1.594.850 a favor de la sociedad Fedur Limitada, por la construcción de la obra que adelanta en la manzana A / 37 que incluye carrera 16 número 155 / 21 a gl; carrera 16 - A número 155A20 / 80; manzana B / 13 número l55A - 23 / 73; carrera 17 número 155A

• 22 / 72 y manzana C / 14 carrera 16 - A número 155 / 13 / 61; carrera

17 número 155A - 14 / 62 de Bogotá D. E. Así mismo declaró exenta del pago del Impuesto de Delineación Urbana en cuantía de $ 1.594.580.00 a la peticionaria, por la construcción de la obra Alejandría en el barrio Barrancas de Bogotá, adelantado en las direcciones anteriores. Ordenó igualmente a la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá, devolver a "Fedur Limitada" la suma de $ 1.234.500.00 más los intereses a que hay lugar. Apelada la decisión anterior la apoderada del Distrito Especial de Bogotá al sustentar la apelación, luego de hacer un recuento histórico del Impuesto de Delineación Urbana con indicación de los Acuerdos que lo crearon, expresa que por '.unidad de vivienda" debe entenderse, según la definición del artículo 11 del Acuerdo número 7 de 1979, "toda edificación cuya función arquitectónica y ambiental principal es dar albergue en forma adecuada a una familia", de donde surge que la intención del legislador no fue la de beneficiar a los constructores de desarrollos urbanísticos, sino que la exención se estableció para las construcciones individuales que no forman parte de un conjunto o de una agrupación (fls. 236 y 237, cuaderno principal). Propuso (fls. 239 a 241) las excepciones de indebida acumulación de acciones e incompetencia de jurisdicción. La primera para obtener la declaración de que no estaba obligado a pagar los impuestos o para que se hiciera una nueva liquidación y se ordenara la devolución de las sumas pagadas en exceso o injustamente y la plena jurisdicción (hoy de

restablecimiento del derecho) para conseguir la nulidad de la Resolución 2248 de 1980. La excepción de incompetencia de jurisdicción por cuanto la peticionaria no agotó la vía gubernativa para ocurrir ante la jurisdicción (art. 135, numeral 1 del C. C. A.), o en otros términos se operó la caducidad, pues la liquidación fue proferida el 16 de enero de 1980 y la demanda se instaurá el 21 de octubre de 1981. La Fiscalía Sexta por su parte en su concepto de fondo (fls. 245 a 249, parte final del cuaderno principal solicita se confirme la sentencia apelada. Dijo el Ministerio Público: Consideraciones de la fiscalía: Siendo el principal fundamento del recurso de apelación la caducidad de la acción, la Fiscalía procede a pronunciarse al respecto. La acción de restablecimiento del derecho fue interpuesta el 21 de octubre de 1981, fecha en la cual las actuaciones administrativas debían regirse por el Decreto 2733 de 1959 según el cual - artículo 18 - los recursos de reposición y apelación se entienden negados por haber transcurrido un mes sin que haya notificado decisión resolutoria sobre ellos; surge el interrogante de si transcurrido ese término comienza a contarse el término dentro del cual se puede ejercer la acción de restablecimiento del derecho, o si ésta podía interponerse en cualquier tiempo. La jurisprudencia del Consejo de Estado fue por mucho tiempo vacilante al respecto, inclinándose unas veces por la procedencia de la declaratoria de caducidad, como en el caso del fallo aportado por la parte opositora, y otras por la posibilidad de

ejercer la acción contenciosa de plena jurisdicción en cualquier tiempo. Sin embargo, esta última tesis fue la que finalmente se impuso, siendo acogida por la Sala Plena Contenciosa en sentencia de 9 de julio de 1980 (Expediente 10888) y reiterada luego por la misma Sala en sentencia de octubre 7 de 1982, en la que muy atinadamente se dijo: "El silencio frente a los recursos como lo contempla la ley colombiana es una garantía para el administrado, no sólo porque le permite a éste dar por cumplido el presupuesto del agotamiento de la vía gubernativa, sino porque le abre una vía expedita (la jurisdiccional) para el reclamo de sus derechos, sin límites temporales. Esta amplitud es otra forma de sanción para la administración morosa, la que no podrá escudarse ni en su negligencia para entrabar los reclamos de la persona afectada, y menos en la estabilidad de unas situaciones jurídicas que no quiso revisar. "Sería el silencio en la forma propuesta por la Sección Segunda, como se dijo, un premio para la administración morosa, la que en esa forma recibiría carta blanca para no acatar el mandato de la Carta y para sorprender a aquellos que esperando pacientemente la respuesta oficial se encontrarían ante la caducidad de la acción...” En el caso que nos ocupa, el recurrente optó por esperar la respuesta de la administración y como consta en autos, la solicitó mediante peticiones respetuosas; pero al observar que aquella no se producía ejercitó la acción contenciosa, hecho que por las razones explicadas no adolece de caducidad.

Precisamente tal doctrina del Consejo de Estado inspiró la aclaración que se hizo en el Decreto 01 de 1984 cuando se consagró que las acciones derivadas del silencio administrativo se pueden interponer en cualquier tiempo; disposición esta que aplicó retroactivamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proceso que nos ocupa, y en nuestro sentir en forma equivocada, pues consideramos que los presupuestos procesales de la acción se rigen por la ley vigente al ejercitarla. 'Finalmente respecto a este punto, estimamos que entendiéndose por el silencio administrativo de la Junta Distrital de Hacienda, que ésta resolvió desfavorablemente el recurso, es decir, CONFIRMO la Resolución número 2248 del 8 de mayo de 1980, era este acto el demandable y como respecto a él se pidió la declaración de nulidad, es coherente que el Tribunal haya fallado anulando la Resolución citada; si hubo también de referirse al acto presunto para dejar establecido que el presupuesto de agotamiento de la vía gubernativa se había presentado, ello no implica que haya incurrido en alguna incongruencia. Estableciéndose entonces que la acción no adolece de caducidad, procede la fiscalía a pronunciarse sobre el punto de fondo que plantea el apelante. Aparece claramente en el análisis realizado por el Consejo de Estado, en sentencia de julio 19 de 1985, que la expresión "unidad de vivienda" hace relación a las construcciones destinadas por su estructura y conformación al albergue de una sola familia; Pretender darle un significado distinto como lo hizo la Junta de Hacienda en el acto acusado, es contrariar los conceptos

asignados a los términos vivienda unifamiliar y agrupaciones de vivienda, señalados en normas anteriores y de superior jerarquía como lo son el Acuerdo 65 de 1967 y su Decreto reglamentario 597 de 1970. La existencia de tales normas en donde aparece manifiesto el significado de la expresión "unidad de vivienda", lleva a concluir que el Acuerdo 2 de 1979 al decretar la exención del impuesto de delineación urbana, tuvo que hacer referencia al albergue de una sola familia y como la accionante se encuentra dentro de este supuesto, consideramos que la decisión del Tribunal de declarar la nulidad del acto que negó la exención y ordenar el restablecimiento del derecho de la accionante es acertada y debe CONFIRMARSE. Finalmente, en cuanto a las excepciones que en el alegato de segunda instancia formula el recurrente, estima la Fiscalía que su formulación es extemporáneo, según lo dispuesto por los artículos, 163 y 164 del Decreto 01 de 1984 que rige el procedimiento a partir de la apelación, conforme a lo normado por el artículo 266 ibídem.

Consideraciones de la Sala: La Sala considera procedente reiterar una vez más el concepto sobre unidad de vivienda establecido por sentencia del 16 de enero de 1980 (Expediente número 7458. Actor Jaime Arteaga Carvajal.

Apelación auto de agosto 28 de 1980. Tribunal de Cundinamarca. Nulidad Resolución número 2126 de 1980 de la Junta de Hacienda del Distrito Especial de Bogotá. Apelación interlocutorios suspensión provisional, Consejero ponente doctor Bernardo Ortiz Amaya (fls. "13 a

38, cuaderno principal), en la que se dijo: "La noción de unidad de vivienda tal como la presenta el artículo 14 del Decreto 597 de 1970, reglamentario del Acuerdo 65 de 1967, y lo reiteran los artículos 19, 21, 22 y 24 del mismo Decreto, deja claramente establecido que se refiere a aquellas construcciones o parte de construcciones destinadas por su estructura y conformación al albergue de una sola familia y no corresponde ese concepto a la definición que el parágrafo da de unidad de vivienda como un 'conjunto habitacional que puede estar integrado por varias unidades de vivienda en forma conjunta o separada'. "De conformidad con lo anterior en el caso planteado y en razón a que los cálculos aprobados por el Distrito demuestran que las unidades de vivienda no alcanzan el valor de $ 400.000.00, cada una, según se desprende del considerando 3 de la Resolución número 2248 de 1980 (fl. cuaderno principal), es el caso de aplicación al artículo 3º del Acuerdo 2 de 1979 que dispone: 'Las personas que soliciten licencia de construcción cuyo valor no exceda de cuatrocientos mil pesos ($ 400.000.00) por unidad de vivienda, estarán exentos del pago del impuesto de delineación urbana'; procede confirmar este aspecto de la sentencia motivo de la apelación". Con relación al Impuesto de Ocupación de Vías que se liquida con base en el de Delineación Urbana, la Sala acoge lo dicho por el a quo en Ia sentencia apelada (fl. 213, cuaderno principal, párrafo 3º), toda vez que las disposiciones de carácter fiscal que establecen exenciones

son de interpretación restrictiva. Dijo el a quo: "Ahora bien, un atento estudio de las normas distritales y vigentes y en especial de Acuerdos (sic) 2 de 1979 y 70 de 1966, se desprende que los impuestos de delineación urbana y ocupación de vías son dos impuestos diferentes, aún más, el Acuerdo 21 de 1976 en su artículo 2º fija la tarifa del impuesto de ocupación de vías en su gravamen equivalente al 30% del impuesto de delineación urbana de que trata el Acuerdo 20 de 1940. Dicho gravamen se liquidará conjuntamente con el impuesto de delineación urbana. En consecuencia, por el principio de que las normas que establecen excepciones son de interpretación restrictiva sólo puede acceder a la exención del valor del impuesto de delineación y no al impuesto de ocupación de vías". Sobre el aspecto relacionado con la caducidad de la acción en el que fundamenta la parte actora el recurso de apelación, la Sala reitera el criterio de la Corporación que se transcribe y acoge en un todo como lo acepta en el concepto fiscal expuesto por la Sala Plena Contenciosa en sentencia de 9 de julio de 1980 (Expediente número 10888) que fue reiterada por la misma Corporación en sentencia del 7 de octubre de 1982. La Sala acoge lo expuesto por el Ministerio Público por estimar suficiente lo expresado en el mismo para confirmar la sentencia apelada. De conformidad con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de acuerdo con el concepto fiscal, administrando justicia en nombre de la República de

Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Jaime Abella Zárate, Presidente de la Sala; Carmelo Martínez Conn, Consuelo Sarria Olcos, Hernán Guillermo Aldana Duque. Jorge A. Torrado T., Secretario.