CE-SEC4-EXP1987-N1620

AMNISTIA TRIBUTARIA. Ley 75 de 1986.

No se extendió respecto de solicitudes de revocación directa. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., diez de julio de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero Ponente: Doctor Hernán Guillermo Aldana Duque.

Referencia: Expediente número 1620. Actor: Sofía Regueros de Ladrón de Guevara. Autoridades Nacionales. Acción de nulidad y suspensión provisionales de los artículos 7º, 8º, 9º reglamentario número 260 de febrero 6 de 1987, proferidos por Ministerio de Hacienda. Auto.

En memorial presentado personalmente ante la Secretaria de esta Corporación, doña Sofía Regueros De Ladrón de Guevara intenta demanda en ejercicio de la acción de nulidad contra los artículos 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto 260 de 1987, reglamentario de la Ley 75 de 1986.

Demanda: Desde el Punto de vista formal, la demanda indica las partes, las peticiones o pretensiones a que aspira, los hechos fundamentales de la acción, las disposiciones legales citadas y el concepto de la violación que, en la forma en que vienen consignados, implica los fundamentos de derecho de la acción, precisa la competencia y los aspectos relacionados con la notificación de la demanda y la suya propia.

Así las cosas, las exigencias que para dar curso a libelo establece el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, se satisfacen, como se satisface la

copia del acto acusado, el cual fue allegado a instancia de la actora por disposición de esta Sala. Suspensión Provisional. La demandante solicita igualmente la suspensión provisional de las normas acusadas ( arts. 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto 260 de 1987), en concepto de que ellas desbordaron la ley reglamentaria , al excluir del beneficio de la amnistía tributarla, con ella consagrada, las acciones de revocación directa en curso notificadas antes del 1º de febrero de 1987.

Dice la actora: " ... en cuyo artículo 54 consagró una amnistía en favor de los contribuyentes de impuestos amnistiados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, a quienes se les hubiere notificado antes del 1º de febrero de 1987, cualquier clase de actos administrativos que devinieran en mayores impuestos, en los intereses correspondientes, o en sanciones, exonerándoles de parte de los mayores gravámenes, de las sanciones y de los intereses, condicionando la procedencia de tales beneficios, única y exclusivamente, a que los contribuyentes o responsables afectados por tales actos, desistan totalmente de las objeciones, recursos o acciones administrativas y acepten deber el mayor impuesto que surja de tales actos administrativos, o acepten la sanción por libros de contabilidad o inexactitud. .., según se lee en el texto legal".

Considera que, de acuerdo con la ley, pueden ampararse en la amnistía no solamente las objeciones a los actos notificados, y los recursos procedentes, sino

también las denominadas "acciones administrativas". sin distinción de ninguna clase, por lo que quedaron comprendidas en la ley así reglamentada, las acciones o recursos de revocatoria directa, y aún otra forma cualquiera del ejercicio del derecho constitucional de petición. Precisa que por el artículo 61 de la Ley 75 de 1986 se concedió amnistía sobre las deudas surgidas de liquidaciones oficiales de impuestos a las ventas a cargo de entidades de derecho público, equivalente al 75% del mayor impuesto liquidado, y del 100% de sanciones e intereses, pese a lo cual el Gobierno, al expedir el acto acusado "ha excluido de tal beneficio en forma ilegal, dicho tipo de acciones administrativas, y concretamente la de revocatoria directa, pues al regular la tramitación de la amnistía mencionada a través de los artículos 7º a 19 del mencionado, (sic) únicamente se refiere a la posibilidad de desistir de las "objeciones" y de los "recursos" ordinarios (reconsideración o reposición) en contra de los actos administrativos correspondientes... e igualmente ha limitado el beneficio en los casos en que no exista un mayor impuesto aunque si se liquiden sanciones a cargo de los contribuyentes, diferentes de las denominadas genéricamente "por libros de contabilidad" y "por inexactitud en el certificado bimestral del pago de impuesto sobre las ventas". Estima que así se ha infringido el artículo 54, inciso 1º de la Ley 75 de 1986, infracción que evidencia la ausencia de la expresión "acciones administrativas", del texto del decreto impugnado, con lo cual cree que se limitó el beneficio de la

amnistía concedida, exclusivamente a las objeciones y a los recursos de reposición y reconsideración, lo cual se halla en contradicción con lo que muestra la historia legislativa de la norma reglamentada, que prueba que el legislador sí quiso amparar con la amnistía los recursos de revocatoria directa, ya que el artículo 54 del proyecto del Gobierno fue inicialmente adicionado con un parágrafo 4º, "conforme al cual expresamente se quiso, en el pliego de modificaciones, excluir específicamente a las acciones mencionadas, al decirse allí: “Parágrafo 4º. Lo dispuesto en este artículo no es aplicable a las solicitudes de revocatoria directa'. "Sin embargo, continúa la actora, 'en la ponencia para segundo debate, se eliminó el parágrafo mencionado, restableciéndose así la amnistía sobre las revocatorias directas y sobre cualquier otro tipo de acciones en forma general'. "Estima también ilegal el artículo 17 del Decreto 260 de 1987, pues al determinar que no habrá lugar a la amnistía cuando del acto amnistiado no surja un mayor impuesto a cargo del contribuyente , rebasó el marco legal (art. 54 de la Ley 75 de 1986). Al disponer la ley que procede la exoneración "de parte del mayor impuesto aceptado y de las sanciones e intereses correspondientes o de parte de la sanción aceptada y los intereses correspondientes según el caso (inciso 1º, art. 54, Ley 75 de 1986)", el decreto limitó su alcance, sin fundamento jurídico. Como la ley consagró la amnistía, para impuestos, sanciones e intereses, el

decreto al precisar que la amnistía procede cuan do no surja mayor impuesto, restringió el alcance legal, pues aquella no tendría lugar en caso de liquidarse sólo una sanción y no un mayor impuesto. Pero añade, que tal evento podría evitarse con la interpretación correcta del reglamento en el sentido de que cuando no exista mayor impuesto, el presupuesto de pagar una parte del impuesto desaparece, no siendo exigible, "interpretación ahí sí armónica con el espíritu del legislador, y con el texto mismo de la norma..." Igual infracción denuncia en relación con las entidades públicas amnistiadas por el artículo 61 de la ley, en cuanto a las deudas que tuvieran a la fecha de publicación de la ley por concepto de liquidaciones oficiales en el impuesto sobre ventas, pues si las mentadas entidades no tuvieren mayor impuesto que pagar, sino sólo sanciones o intereses, la limitación que halla en el artículo 17 del Decreto reglamentario les impedirla gozar del beneficio legal, consistente en el l00% del valor de sanciones e intereses. El artículo 54 de la Ley 75 de 1986 previene que los contribuyentes de impuestos de competencia de la División General de Impuestos Nacionales a quienes se les haya notificado o se les notifique antes del 1º de febrero de 1987, traslado de cargos, requerimiento especial, acto de determinación del gravamen, resoluciones de sanción por libros de contabilidad o por inexactitud del certificado bimestral de pago del impuesto sobre las ventas, y desistan totalmente de las objeciones, recursos o acciones administrativas y acepten deber el mayor impuesto que surja de tales actos administrativos o acepten la sanción por libros de

contabilidad o inexactitud quedarán exonerados de parte del mayor impuesto aceptado y de las sanciones e intereses correspondientes o de parte de la sanción aceptada y de los intereses correspondientes según el caso. Los artículos demandados por la actora no se refieren prima facie a la circunstancia de que para gozar de la amnistía de liquidaciones de revisión y aforo, o a la amnistía de presunción de ingresos en el impuesto de ventas, o a la amnistía de recursos, o a la amnistía por inexactitud del certificado bimestral de pago, o a la amnistía de sanción por libros, y en general a la amnistía de recursos en términos de caducidad, los interesados puedan gozar de ella, cuando se trata de decisiones de la Administración pronunciada respecto de los recursos de la llamada revocación directa de los actos administrativos. . En efecto las condiciones establecidas en los artículos 7º que contempla en su numeral 1º la obligación de presentar antes del 1º de mayo de 1987 ante la Oficina de Recursos Tributarios Grupo de Amnistía de la Administración de Impuestos Nacionales correspondiente a un memorial por medio del cual desistan totalmente de las objeciones a los actos de liquidación oficial de revisión o de aforo, ni el artículo 8º, ni el 9º, que exigen, con relación a las decisiones de liquidación de aforo sobre impuesto, presentar antes del 1º de mayo de 1987 un memorial por medio del cual desistan de las objeciones con tal liquidación, ni el 10, que en materia de amnistía de recursos prescribe que para gozar de la misma se debe presentar antes del 1º de mayo de 1987 un memorial por medio del cual se desista

totalmente de los recursos y acepten deber el mayor impuesto determinado en la respectiva liquidación, así como tampoco el artículo 11 según el cual para gozar de la amnistía de inexactitud del certificado bimestral de pago en materia de impuesto a las ventas se debe presentar antes del 1º de mayo del año 1987 ante las oficinas correspondientes un memorial por medio del cual desisten totalmente de las objeciones a tal acto y acepten la sanción por inexactitud, ni los siguientes artículos, que se refieren a la amnistía por sanción por libros, ni el 16 que se refiere a la amnistía de recursos y dentro de los términos de caducidad, hablan de la posibilidad de desistir de las revocaciones extraordinarias directas propuestas contra las distintas actuaciones de la administración, En tales circunstancias, y dado que el artículo 54 de la Ley no lo menciona, ni el recurso ni la llamada revocación extraordinaria directa o revocación directa de los actos administrativos encaja exactamente en principio dentro del concepto de acciones administrativas, es improcedente despachar, por este aspecto, favorablemente, la petición de suspensión provisional de los actos del decreto acusado, los artículos que se han dejado citados. El artículo 61 de la Ley 75 de 1987 establece que las entidades del sector público que a la fecha de publicación de la presente ley tengan deudas por concepto de liquidaciones oficiales en el impuesto sobre las ventas quedan exoneradas de tal obligación, siempre y cuando cancelen dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la licencia de la ley, el veinticinco por ciento (25%) del impuesto adeudado,

sin incluir sanciones ni intereses. Lo dispuesto en este artículo se aplicará igualmente a las deudas que tengan tales empresas por concepto de liquidaciones oficiales que se encuentren recurridas en demandas ante lo Contencioso Administrativo. Este artículo lo considera la actora desconocido por el artículo 17 del Decreto impugnado, según el cual para los fines de la amnistía de impugnaciones de requerimientos y liquidaciones oficiales de impuestos de rentas y complementarios, y ventas, contemplados en este decreto, se tendrá como mayor impuesto generado por el requerimiento especial mayor impuesto liquidado por la administración, la suma que corresponda a la diferencia entre el impuesto a cargo señalado en la respectiva liquidación privada o la efectuaba para recurrir y el impuesto a cargo que se generaría en la liquidación oficial o que se haya determinado en la misma, o en la resolución de presunción de ingresos, cuando sea el caso. Por consiguiente no habrá lugar a la amnistía cuando del acto amnistiado no surja un mayor impuesto a cargo del contribuyente, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 13, 14 y 15 del presente decreto. Como se establece a primera vista, el artículo 61 en ningún momento menciona el derecho a la amnistía, o exoneración de la obligación de pagar deudas por concepto de liquidaciones oficiales en el impuesto de las ventas en lo relativo a las sanciones e intereses, como lo pretende la actora. A primera vista no aparece entonces que exista una notable y manifiesta contradicción entre el artículo 61 citado y el articulo 17 que sigue. Por lo demás el artículo 54, ya transcrito en lo pertinente, parece violado por la

frase final del artículo 17, según la cual, por consiguiente no habrá lugar a la amnistía cuando el acto amnistiado no surja un mayor impuesto a cargo del contribuyente, sin perjuicio de los dispuesto en los artículos 13, 14 y 15 del presente decreto. Como la petición de suspensión provisional no hace el análisis de los efectos de esta remisión no es ostensible la violación manifiesta que la actora encuentra por parte del artículo 17 del Decreto comentado respecto del artículo 54, toda vez que el artículo 13 dispone que habrá amnistía de sanción por libros, y así mismo el artículo 14 previene que los contribuyentes de los impuestos a que esa norma se refiere que hubieren estado en término legal para interponer recursos contra resoluciones que impongan sanción por libros de contabilidad o liquidaciones de revisión que sin fijar un mayor impuesto impongan sanción por libros, notificadas con anterioridad al 1º febrero de 1987, quedarán exonerados del 50% de la sanción por libros y de la totalidad de los intereses correspondientes siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos. Lo cual está indicando que aisladamente considerando el artículo 17 del Decreto reglamentario no puede confrontarse en su totalidad con las normas legales que se creen infringidas, por falta de integración de la totalidad jurídica que debe ser objeto de la confrontación con el texto legal superior. En estas condiciones no es posible entonces, determinar la violación manifiesta por parte de las normas reglamentarias de las normas legales superiores en la forma como fue propuesta. En consecuencia, se dispone: Admítese la anterior. 1º. Notifíquese personalmente al señor Director General de Impuestos

Nacionales o su Delegado. 2º. Notifíquese personalmente al señor Agente del Ministerio Público. 3º. Cumplido lo anterior, fíjese en lista por el término de diez (10) días, para que los demandados y los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones o solicitar la práctica de pruebas. 4º. No se accede a decretar la suspensión provisional solicitada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Hernán Guillermo Aldana Duque. Jorge A Torrado Torrado, Secretario