CE-SEC4-EXP1987-N1638

PRESUPUESTO GENERAL DEL DISTRITO ESPECIAL DE

BOGOTA.

1. Mediante las disposiciones generales no se pueden crear nuevos impuestos ni modificar los existentes.

2. Facultad legal del Alcalde por conducto del Secretario de Hacienda para proponer la creación de nuevas rentas o recursos.

Acuerdo número 9 de 1985, del Concejo de Bogotá, Acuerdo número 6 de 1985, artículos 27 y 92, Acuerdo número 21 de 1983, artículo 115, Ley 14 de 1993. El Concejo del Distrito Especial de Bogotá, expidió el presupuesto ordinario de rentas e ingresos y dentro del mismo Acuerdo impuso una sobretasa al impuesto de industria y comercio. Son los actos acusados. Sostuvo el Consejo de Estado que de la confrontación de las siguientes normas: a) Acuerdo número 6 de 1985, artículos 27 y 92; Acuerdo número 21 de 1983, artículo 115 y Ley 14 de 1983, artículo 33, se está desconociendo la ley. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., veintiuno de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Actor: Distrito Especial de Bogotá.

Referencia: Radicación número 1638. Apelación del Auto de noviembre de 1986 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en juicio de nulidad y suspensión provisional de los artículos 8º y 48 del Acuerdo 9 de 1985 del Concejo Distrital de Bogotá y los artículos 8º y 48 del Decreto

204 de febrero 20 de 1986 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá. Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la representante judicial del Distrito Especial de Bogotá, contra el auto de 5 de noviembre de 1986 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del artículo 8º del Acuerdo número 9 de 1985 del Concejo Distrital de Bogotá y el artículo 8º del Decreto 204 de 1986 del Alcalde Mayor de Bogotá.

Antecedentes: El Concejo del Distrito Especial de Bogotá, expidió el Acuerdo número 9 de 1985 por el cual, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales expidió el Presupuesto Ordinario de Rentas e Ingresos y de Inversiones y Gastos para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1986 y se dictan otras disposiciones. Dicho acuerdo, en su artículo 8º estableció: "Durante el año de 1986 se cobrará el uno por mil mensual adicional al Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos" (fl. 24).

El mismo Acuerdo, en el artículo 48 estableció: "Artículo 48. El término establecido en los artículos 61 y 64 del Acuerdo 21 de 1983 para resolver los recursos de reposición y apelación se suspenderá en los siguientes casos: "Cuando durante el trámite de los recursos se dé aplicación a lo dispuesto por los artículos 65 y 66 del mismo Acuerdo, eventos en los cuales la suspensión operará desde la fecha de introducción al correo o de su

notificación personal hasta el vencimiento de los términos de que tratan los artículos citados según el caso. "Cuando se decrete de oficio o a solicitud de parte la práctica de pruebas, caso en el cual la suspensión operaría por el término único de tres (3) meses a partir de la fecha en que se decreta la primera prueba". Dicho acuerdo fue objetado por el Alcalde del Distrito Especial, el Concejo declaró fundadas las citadas objeciones y el Acuerdo fue sancionado por el Alcalde Mayor quien también procedió a liquidar el presupuesto aprobado por el Concejo Distrital y lo hizo, mediante el Decreto 204 de 1986 el cual, en sus artículos 8º y 48, incluyó las normas ya transcritas (arts. 8º y 48 del Acuerdo 9 de 1986). En acción de nulidad, dichos artículos del Acuerdo y del Decreto citados, fueron demandados ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y allí se pidió la suspensión provisional de los mismos. Como fundamento de sus peticiones, la distinguida demandante da los siguientes argumentos: El acto administrativo por el cual se expide un presupuesto, en este caso el del Distrito Especial de Bogotá, es un acto condición que no puede contener medidas de carácter general, de aquellas que se pueden calificar como acto regla y a las cuales están subordinados. El Acuerdo por el cual se expide el presupuesto, está subordinado a la Constitución Nacional, a la ley y a los acuerdos orgánicos que regulan la formación del presupuesto y a los que regulan las fuentes de ingresos como son los que reglamentan los impuestos que constituyen recursos propios, en

este caso de los municipios. Así las cosas no es posible que al expedir el presupuesto anual, el Acuerdo pueda crear situaciones jurídicas nuevas, como lo es una sobretasa al Impuesto de Industria y Comercio o modificar los procedimientos relacionados con el agotamiento de la vía gubernativa.

2. Por aplicación analógica del Decreto 294 de 1973, normativo del presupuesto nacional, se puede afirmar que los actos demandados son legales porque en el presupuesto no puede incluirse ingresos que no hayan sido decretados por leyes o acuerdos preexistentes, de manera que cuando se buscan nuevas fuentes de ingresos de carácter tributario, se requiere que la autoridad competente, en el caso de autos, el Concejo haya expedido previamente el Acuerdo respectivo; así lo prevé expresamente el artículo 92

del Código Fiscal de Bogotá.

3. Las disposiciones generales que se incluyan en el presupuesto solamente pueden referirse a, su ejecución para la vigencia fiscal respectiva.

4. El artículo 115 del Acuerdo 21 de 1983 del Concejo del Distrito Especial, expresamente establece que "no podrán establecerse ningún tipo de contribuciones, sobretasas o impuestos sobre la base de los Impuestos de Industria, Comercio y Avisos. El único impuesto, sobretasa o contribución del orden distrital relacionado con los ingresos brutos de los contribuyentes será el de industria y comercio y de avisos. Parágrafo transitorio: Durante el año de 1984, podrá cobrarse el 1% mensual adicional de impuesto de industria, comercio y avisos para compensar los dineros que dejen de percibir las entidades descentralizadas por lo previsto en el presente artículo. Se

exceptúan de este incremento todas las actividades industriales, para las cuales la tarifa del impuesto de industria y comercio en el artículo 21 del presente Acuerdo sea igual al 7%".

5. Se violan los límites de tarifas, establecidos por el legislador para el impuesto de industria y comercio en la Ley 14 de 1983.

6. La regulación del trámite de los recursos, viola el artículo 3º del Decreto - ley 294 de 1973 y el artículo 27 numeral 3º del Código Fiscal del Distrito, los cuales prohiben que a través de las disposiciones presupuestases se modifiquen acuerdos vigentes. Y además porque el tema de la vía gubernativa es ajena a los asuntos presupuestases.

Auto apelado: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, mediante el auto apelado, proferido el día 5 de noviembre de 1986 aceptó la demanda y decretó la suspensión provisional de los artículos 8° del Acuerdo número 9 de 1985 del Concejo Distrital de Bogotá y del Decreto 204 de 1986 del Alcalde

Mayor de Bogotá. No la decretó para los artículos 48 de los mismos actos.

Recurso de apelación: La representante judicial del Distrito Especial de Bogotá, oportunamente interpuso recurso de apelación contra dicha providencia con base en la

siguiente argumentación:

1. Las normas suspendidas no crean un nuevo impuesto, ni sobretasa, ni una nueva contribución, simplemente incrementan las tarifas que se aplican a las actividades industriales, comerciales y de servicio sobre la base gravable, para fijar el monto del impuesto de industria y comercio.

2. El artículo 33 de la Ley 14 de 1983 prescribe que obtenida la base gravable, para determinar el valor del impuesto de industria y comercio se aplican las tarifas que determinen los Concejos Municipales, y esta facultad fue ejercida legalmente a través de los actos suspendidos.

Se considera: El Acuerdo número 9 de 1985 del Concejo de Bogotá, por el cual se expide el presupuesto ordinario de rentas e ingresos y de inversiones y gastos para la vigencia fiscal de 1986 y el Decreto 204 de 1986 del Alcalde Mayor de Bogotá, por el cual se expide la liquidación definitiva del Presupuesto Ordinario de Rentas e Ingresos y de Inversiones y Gastos para 1986, luego de algunas objeciones, en su artículo 8º dispusieron: "Durante el año de 1986 se cobrará el uno por mil mensual adicional al Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos".

Dicha norma fue suspendida provisionalmente mediante auto del 5 de noviembre de 1986 de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que se violaron las siguientes normas: Artículo 197 ordinal 2º de la Constitución Nacional, artículo 3º del Decreto - ley 294 de 1973, artículos 20 - 27 y 90 del Acuerdo 6 de 1985 del Concejo de Bogotá D. E., artículo 115 del Acuerdo 21 de 1983. La recurrente afirma que dichas violaciones no se dan por cuanto el Concejo del Distrito no está creando un nuevo impuesto, ni sobretasa, sino fijando las tarifas del ya existente impuesto de industria y comercio. A juicio de la Sala, evidentemente, con la norma demandada se violan de

manera manifiesta las siguientes disposiciones: En la parte que se subraya. “Acuerdo número 6 de 1985. "Artículo 27: Componentes del presupuesto. "El Presupuesto General del Distrito Especial de Bogotá, tanto para la Administración Central como para las entidades descentralizadas se componen de las siguientes partes: “l. El presupuesto de ingresos que contendrá la estimación de todos los recursos que se espera recaudar y recibir en el año fiscal. “2. El presupuesto de apropiaciones que contendrá en detalle las asignaciones para inversión y para gastos. “3. Las disposiciones generales tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General del Distrito Especial de Bogotá, las cuales regirán únicamente durante el año fiscal para el cual se expidan. Por medio de las disposiciones generales no se podrán crear nuevos impuestos, ni modificar los existentes, ni autorizar recursos del crédito con carácter permanente, ni derogar, ni modificar acuerdos vigentes, ni disponer nuevos gastos. “4. La planta de personal vigente a la fecha de preparación del proyecto acompañada de las modificaciones propuestas y la justificación correspondiente". "Artículo 92. Limitaciones en el estudio del proyecto de presupuesto. "La Comisión de Presupuesto y Hacienda del Concejo de Bogotá estudiará el proyecto de presupuesto para cada vigencia fiscal, con anterioridad al primer debate en la Comisión General y actuará de conformidad con las siguientes limitaciones: "1. Solamente el Alcalde Mayor por conducto del Secretario de Hacienda podrá proponer la creación de nuevas rentas o recursos y la modificación de las tarifas existentes, para lo cual se requerirá en todos los casos que el

Concejo expida el Acuerdo correspondiente, con anterioridad a la aprobación del presupuesto. "2. Si el Concejo expidiera los correspondientes Acuerdos creando nuevas rentas o recursos o incrementando las tarifas existentes, de conformidad con lo propuesto por el Alcalde en proyecto separado, se incorporarán estos recursos adicionales junto con las respectivas apropiaciones al proyecto de presupuesto. “...........................” "Acuerdo número 21 de 1983: "Artículo 115. Imposibilidad de establecer contribuciones, sobretasas o impuestos sobre la base de los ingresos brutos. No podrán cobrarse ni establecerse ningún tipo de contribuciones sobretasas o impuestos sobre la base de los impuestos de industria y comercio y de avisos. El único impuesto sobre tasa o contribución del orden distrital relacionado con los ingresos brutos de los contribuyentes será el de industria, comercio y avisos. "Parágrafo transitorio. Durante el año de 1984 podrá cobrarse un l% mensual adicional de impuesto de industria, comercio y de avisos para compensar los dineros que dejen de percibir las entidades distritales por lo previsto en el presente artículo. Se exceptúan de este incremento todas las actividades industriales para las cuales la tarifa del impuesto de industria y comercio es en el artículo 21 del presente Acuerdo igual al 7%". "Ley 14 de 1983: "Artículo 33. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones

ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones. Recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios. "Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: "a) Del 2 al siete por mil (2 - 7 x 1.000) mensual para actividades industriales y, “b) Del 2 al diez por mil (2 - 10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios". “...................................” De la simple confrontación. de la disposición impugnada y suspendida con las normas transcritas, se observa que se están desconociendo los mandatos superiores así:

1. Los actos cuestionados adoptan el presupuesto para el Distrito Especial de Bogotá en el año de 1986, y por lo tanto, deben someterse a las normas orgánicas del presupuesto, aplicables al Distrito Especial de Bogotá y contenidas en el correspondiente Código Fiscal.

2. El punto controvertido sobre el cobro de una suma adicional al impuesto de industria y comercio, debe confrontarse con las disposiciones que regulan dicho impuesto y concretamente con el Acuerdo número 21 de 1983 y la Ley 14 del mismo año.

3. El articulo 27 ordinal 3º, transcrito, del Acuerdo número 6 de 1985

(Código Fiscal de Bogotá), se desconoce, por cuanto allí expresamente se establece que no se pueden modificar los impuestos ya existentes, ni derogar, ni modificar acuerdos vigentes, en los actos que fijan las disposiciones

generales tendientes a asegurar la correcta ejecución presupuestal, en una determinada vigencia fiscal.

4. Igualmente se desconoce el artículo 92 del citado Código Fiscal de Bogotá (Acuerdo número 6 de 1985, según el cual la iniciativa para crear nuevas rentas o recursos y las modificaciones a las ya existentes, la tiene el Alcalde y se requiere que se expida el Acuerdo correspondiente, con anterioridad a la aprobación del presupuesto. En el presente caso, no existe ese acuerdo previo, sino que la decisión se toma al expedir el mismo presupuesto.

5. Por su parte, el artículo 115 del Acuerdo número 21 de 1983 por el cual se reguló el impuesto de industria, comercio y avisos en Bogotá expresamente prohibe establecer cualquier tipo de contribuciones, sobretasas o impuestos, sobre la base de los impuestos de industria, comercio y avisos, lo cual se desconoce al establecer una suma adicional para el año de 1986.

6. Se vulnera también de manera manifiesta el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 por cuanto con la norma demandada se fija un impuesto que en determinados casos sobrepasa el límite establecido en dicho artículo de la Ley 14 de 1983, que es del 7% para actividades industriales.

Los argumentos expuestos por la representante judicial del Distrito Especial de Bogotá, al sustentar el recurso de apelación, según los cuales el Concejo Distrital con el acto suspendido no está creando un impuesto o sobretasa y solamente está modificando la tarifa del impuesto ya existente, va para lo cual tiene competencia de conformidad con la Ley 14 de 1183, son

planteamientos que no afectan lo antes anotado, toda vez que es cierto que el Concejo tiene competencia para fijar las tarifas del impuesto de industria y comercio, pero ello debe hacerlo en un acto expedido para tal efecto, ya que de conformidad con las normas transcritas no es jurídicamente posible incluirlo en el acto por el cual se expide el presupuesto para una determinada vigencia fiscal. Así las cosas, considera la Sala, que evidentemente en el presente caso se reúnen los requisitos exigidos por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, para suspender los artículos 8º del Acuerdo número 9 de 1986 del Concejo de Bogotá y del Decreto 204 de 1986 del Alcalde Mayor de Bogotá

D. E., toda vez que hay una violación manifiesta y por ello habrá de confirmarse la providencia apelada.

Lo anterior, a pesar de que en el presente caso, el acto suspendido ya se extinguió, toda vez que su vigencia en el tiempo terminó el 31 de Diciembre de 1986, para prevenir la aplicación indebida del acto suspendido, a casos concretos ocurridos durante su vigencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, Resuelve: Confírmase el auto apelado. Se tiene a la doctora María Clemencia Rodríguez Alvira como representante judicial del Distrito Especial de Bogotá para actuar en este proceso. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate, Consuelo Sarria Olcos, Hernán Guillermo Aldana Duque, Carmelo Martínez Conn. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.