CE-SEC4-EXP1988-N0074

CONTRIBUCION DE VALORIZACION. - Límite.

El límite máximo de la contribución está dado por el costo de la obra pública, sus ajustes y porcentajes de imprevistos. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., once de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Magistrado auxiliar: Doctor Humberto Beltrán Achury.

Referencia: Radicación 0074. Apelación sentencia de julio 18 de 1985 proferida por el Tribunal del Valle del Cauca, en juicio de revisión de la operación de liquidación de la contribución de valorización departamental.

Actor: Siderúrgica del Pacífico S. A. "SIDELPA".

Decide la Sala el recurso de apelación propuesto, mediante apoderado, por la sociedad Siderúrgica del Pacífico S. A., la actora, contra la sentencia de primer grado, de 18 de julio de 1985, denegatorio de las súplicas de la demanda, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Se había promovido la acción contenciosa, contra actos de determinación, distribución y discusión de la contribución de valorización causada por el proyecto de construcción del "Acueducto para la Zona Industrial dentro del Plan de Desarrollo Integral del Sector Cali Yumbo", específicamente, las Resoluciones 057 de 18 de febrero de 1981 y 234 de 8 de junio del mismo año, ésta, desestimatoria de '¡.as pretensiones del recurso administrativo intentado, proferidas por el Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca.

De los hechos del libelo se extracta que en el área de confluencia de la obra pública en mención, cuyo presupuesto de $ 548.099.116 había sido aprobado con Resolución número 4 de 6 de febrero de 1981, se incluyeron los predios números 1 - 003 - 093 y 1 - 003 - 094 de propiedad de la sociedad demandante que, según palabras de ésta, son parte, sin solución de continuidad, de otro de mayor extensión donde se levanta - - a sus oficinas y planta industrial, están localizados en sector contiguo, calle de por medio, a la denominada urbanización o ciudadela industrial "Acopi" y les fueron fijados, por Resolución número 057 de 1981, la primera de las demandadas, contribuciones en cuantías de $3.185.815 y $3.854.928, respectivamente, por cuenta del ameritado proyecto de construcción. Se afirma que los citados predios, dentro del trazado del mismo "Plan de Desarrollo Integral del Sector Cali - Yumbo", ya habían soportado otra contribución, por cierto, no reclamada y aún en vías de pago, por concepto de la construcción del acueducto de carácter particular de la precitada urbanización o ciudadela "Acopi", con presupuesto aprobado y gravámenes liquidados y distribuidos, mediante Resoluciones números 13 de 4 de julio de 1979 y 462 de 2 de agosto del mismo año, en las que, a los especificados predios de la accionante, se habían asignado, en su orden, contribuciones de $ 2.148.217.68 y $ 1.835.267.68. Alega también la actora, las circunstancias de que, en el considerando 49

de la antes nombrada Resolución número 4 de 1981, se hubieran delimitado expresamente sectores exonerados de las contribuciones generadas por el proyecto de la nueva obra, entre ellos, la urbanización "Acopi", y de que, en el considerando 6o. de la acusada Resolución 057 de 1981, se hubiera acogido, como métodos de distribución del gravamen, respecto de la red principal del acueducto, el del prorrateo "entre todos los predios que tienen la posibilidad de recibir el servicio". Los actos demandados, según la demanda, se habrían expedido con violación de los artículos 16, 20 y 34 de la Constitución Nacional supuesto que con ellos, en lugar de la protección debida a su patrimonio, se habría dispuesto gravar el mismo doblemente, con exacciones injustas, ilegales y confiscatorias, que extrañarían extralimitación de las funciones propias de la autoridad regional. Explicase, al efecto, que los relacionados debían entenderse comprendidos dentro de la franja de exclusiones indicadas en los considerandos arriba citados, toda vez que, sin embargo de que los aludidos predios no perteneciesen, propiamente, a ninguna de las secciones que ahí se mencionan exentas, particularmente, a la urbanización "Acopi", los mismos, " ... sí están contiguos a dicha urbanización y fueron incluidos dentro de la zona de influencia señalada para el cobro de la Contribución de la Obra del Acueducto Acopi y fueron ya gravados por la Resolución número 462 de 2 de agosto de 1979..." Habríanse transgredido, en igual forma, los artículos 3º de la Ley 25 de

1921, 7º de la Ley 13 de 1937, 1º del Decreto 1604 de 1966, 4º y 5º, inciso 29 del Decreto 1394 de 1970, 2º del "Decreto departamental" 1463 de 1973 y 1º y 4º de la Ordenanza número 105 de 1969, de la Asamblea del Departamento, ya que, en su sentir, la contribución de valorización, en estos preceptos, se concibe como una alícuota originada en el beneficio real y directo del respectivo inmueble, en razón de obras públicas, más, determinada aquélla en forma técnica, mediante operaciones matemáticas que fijen numéricamente, en forma justa y equitativa, el beneficio o mayor valor que adquiera el predio..." La actora descarta, la eventualidad de un beneficio o valorización efectiva de su propiedad inmueble por efecto de la nueva obra, cuyos costos se pretende resarcir a través de la contribución discutida, teniendo por cierto que, dada la integridad material de sus predios, hubiera bastado un sistema de acueducto único para satisfacer los requerimientos de agua de aquellos, con desembolsos, de su parte, muy por debajo del monto de las contribuciones liquidadas para los mismos. Para terminar, dice que " ... la caprichosa división que ha hecho Valorización Departamental del inmueble de SIDERURGICA DEL PACIFICO S. A., para gravar una parte con las obras del ACUEDUCTO ACOPI, y otra, con las obras del ACUEDUCTO CALI - YUMBO, es antitécnica, ilegal, injurídica e

injusta, y sólo persigue satisfacer con criterio alcabalero el fisco departamental, exhausto por múltiples motivos. . . " (Mayúsculas en el texto). Es pertinente anotar que, en listados de distribución que obran, sin foliar, en el cuaderno de antecedentes y en la Resolución del recurso administrativo, se precisa que del predio número 1 - 003 - 093, cuya extensión superficiaria es de 129.465 metros cuadrados, se gravó, con el acueducto "Acopi", una sección de 38.840 metros cuadrados y, con el acueducto de la zona industrial, la fracción restante, es decir 90.625 metros cuadrados; y que del predio número 1 - 003 - 094, en extensión de 152.543 metros cuadrados, gravó el primer sistema de acueducto, 45.463 metros cuadrados y, el segundo, 107.080 metros cuadrados, el resto del predio. Se debe tener en cuenta, además, que en la instancia contenciosa, por iniciativa de la parte demandante, se practicó inspección judicial con intervención de peritos ingenieros, en cuyo dictamen ratifican éstos los datos y cifras anteriores, excepto en lo que hace a la composición de áreas del segundo de los colacionados predios, pues, según dicen los mismos, por hallarse "interrumpido su frente en 100 metros por el predio 1 - 003 - 095", la franja afectada por el acueducto "Acopi" debió ser, en realidad, de 35.463 metros cuadrados y la incidida por el acueducto de la zona industrial, de 117.080 metros cuadrados, lo cual trae, como secuela obvia, que en el cálculo

que hacen ellos de la contribución, aparezca, la correspondiente a esta última franja, por cifra superior a la determinada por la oficina regional de valorización. Dan cuenta los expertos, así mismo, de haberse efectuado la liquidación de las contribuciones individuales, en proporción de áreas servidas, a razón de $ 47.25 el metro cuadrado, para el acueducto "Acopi", y de $ 35.61 el metro cuadrado, para el acueducto de la zona industrial, atendiendo en éste, aparte de lo anterior, a franjas virtuales de redes secundarias, calculadas en función de los factores de distancia y de uso del suelo. O, lo que es lo mismo, que para el caso del primer acueducto se utilizó, exclusivamente, el método de la distribución proporcional del costo presupuestado de la obra, entre áreas de riego, consistente en dividir aquél por éstas, para obtener el costo por metro cuadrado. En tanto que para el segundo sistema de acueducto, se emplearon, simultáneamente, este mismo método, en lo concerniente a la red principal, y el de franjas imaginarias, en las redes secundarias, con coeficientes específicos de distancia y de uso del suelo. De las diversas respuestas que, en el dictamen y la ampliación de éste, dan los peritos al interrogatorio de las partes, se resumen y destacan las siguientes: Es impracticable la integración de los dos predios servidos a un solo sistema de acueducto, al de "Acopi", tal como lo propuso la sociedad demandante, debido a la insuficiencia de las redes de conducción instaladas en éste, además, porque se hubiera suscitado un replanteamiento de franjas

cubiertas y de los diámetros de la tubería principal y secundaria, con sensible incremento del presupuesto original y del costo por metro cuadrado servido. El fraccionamiento del inmueble de propiedad de la actora, no podía hacerse, exclusivamente, en función de los principios de "lógica y equidad" que se pregonan en los razonamientos de aquélla, sino que, para tal efecto debían primar factores de orden técnico que condujesen a "coeficientes equitativos que hagan justa la distribución de cobro, por servicio, uso y proximidades". La afectación de una parte del inmueble por la construcción de acueducto "Acopi", reservando la fracción restante del mismo para el proyecto de acueducto de la zona industrial, no es caprichosa, sino que responde a la capacidad de servicio programada e instalada del primero de tales acueductos y si bien, con la presión actual de éste, sería factible surtir todo el inmueble, no podría ser ello así sin desmedro del servicio para los demás inmuebles de la urbanización o, ciudadela "Acopi", por las inevitables variaciones de presión originadas en la pérdida de carga. De acuerdo con el plano anexo, las áreas de riego de los dos acueductos no se superponen. Los dos predios de la sociedad actora son atendidos en una franja de 100 metros de ancho, por el acueducto "Acopi", no obstante estar situados ellos fuera de la urbanización de este nombre. La parte restante de esos predios, está incluida en el beneficio prospectado del segundo acueducto, de modo que, de no ser por la anexión de dicha franja de 100

metros, la sociedad actora, legalmente, no podría utilizar las redes del acueducto "Acopi", como no podría extender éstas fuera de la mencionada franja, sin incurrir en "contrabando del servicio", sancionable con suspensión o corte definitivo de éste, ya que se habría eludido "el pago de la infraestructura inicial correspondiente para este servicio..." La sentencia recurrida: Tras el recuento de antecedentes, remite el a quo a las conclusiones de los peritos ingenieros, especialmente, a la absolución, por aquéllos, de las cuestiones 3, 4, 5, 6, 7, 10, 16 y 18 del interrogatorio propuesto. Transcribe, en seguida, apartes del concepto fiscal que, en su oportunidad, le fuera rendido y, pues, encuentra éste bien fundado, a él se atiene. El concepto dice, en síntesis, con base en el peritaje, que las áreas de influencia de los dos acueductos son enteramente diferentes, no configurándose así la doble imposición alegada por la accionante, fuera de que el beneficio recibido por los predios influenciados, es indiscutible. El recurso a conocimiento de la Sala y las alegaciones finales de la actora: Para empezar, afirma la apelante que, en el fallo atacado, según dice, se omitió analizar sus cuestionamientos acerca de las facultades de la autoridad Departamental para seccionar, "arbitrariamente", el inmueble supuestamente beneficiario y someterlo a dos especies de contribución. Tampoco encuentra que se hubiera atendido sus apreciaciones sobre la parcialidad del dictamen pericial, ni que el alcance de las disposiciones

señaladas como infringidas hubiera merecido estudio alguno. Insiste en denunciar el desbordamiento de funciones de la oficina de valorización, por la inclusión, en la zona de injerencia del gravamen, de predios que afirma expresamente exceptuados de éste. En alegato final, insiste en que no podía la oficina de valorización hacer efectivas contribuciones sobre predios que no van a recibir ningún beneficio, o tratar de reajustar las ya liquidadas y en vías de pago, so pretexto de insuficiente cuantificación inicial, conducta, que resultaría contraria al artículo 9 del Decreto 1604 de 1966, relativo al procedimiento para calcular técnicamente el costo de las obras. Y repite que su inmueble, ubicado en el Municipio de Yumbo, urbanización "Acopi", no obstante ser un todo sin solución de continuidad, fue dividido en lotes, con el propósito de gravar éstos separadamente, por concepto de dos obras diferentes, " ... cuando con una sola de ellas dicho inmueble hubiera obtenido el beneficio que con tales obras se pretende prestar, que es el beneficio del Acueducto..." La vista de fondo del Ministerio Público: Del estudio de los diversos actos de la oficina de valorización, infiere, el señor Fiscal Tercero de esta Corporación, que son bien diferentes las obras en que se causaron los gravámenes, como diversos los predios afectados. Da por sentado que, tanto éstos como la urbanización industrial "Acopi", están en la zona de influencia del primer grupo de obras y son contiguos. Advierte, del mismo modo, que las Resoluciones 4 y 57, ya aludidas, excluyen algunas franjas de la zona de influencia del segundo grupo de obras,

o sea, las del acueducto de la zona industrial, entre ellas, aquella donde se encuentra ubicada la predicha urbanización "Acopi", pero ve también que los cuestionados predios números 1 - 003 - 093 y 1 - 003 - 094, no forman parte integrante de esta urbanización, así sean contiguos a ella, de suerte que al estar los mismos afectados por el segundo grupo de obras, son susceptibles de imposición, por concepto de la valorización derivada de éstas. Desestima, consiguientemente, los cargos de violación de los cánones constitucionales indicados por la actora, por considerar que la atacada Resolución 57 de 1981, " ... refleja fielmente las orientaciones de la Resolución número 004 de 6 de febrero del mismo año... " y que, con la expedición de ella, por la misma razón, no se extralimitó función ninguna. Y no cree que los demás cargos de infracción puedan tener éxito, pues, a su ver, los planteamientos según los cuales los predios de que se habla, no se benefician con las obras del acueducto de la zona industrial, carecen de respaldo probatorio.

Las consideraciones de la Sala: La contribución de valorización difiere del impuesto y, aún, de las tasas comunes, por ser erogación personal, individual y de contraprestación de parcial equivalencia, ya que en la liquidación del costo de la obra pública, de los imprevistos y de los gastos de distribución y recaudo del gravamen, imperan, ordinariamente, "precios políticos", de índole subjetiva, que dan lugar a cargos para el usuario de la obra por debajo del valor real abonable de ésta,

déficit que sería enjugable con impuestos u otros recursos del ente administrativo. Con todo, son previsibles situaciones donde las prestaciones mutuas resulten equivalentes, al menos en lo que atañe al costo y anexos de la construcción en frente del virtual beneficio, de igual valor, para el predio servido por aquella. En sus orígenes, por virtud de los lineamientos de la Ley 25 de 1921, la determinación del "quantum" coercible de la contribución, operó, exclusivamente, con sujeción al costo presupuestal de la obra pública, con variables convergentes de áreas cubiertas, distancia de la línea de influencia y uso del suelo. Posteriormente, con el advenimiento de la Ley 113 de 1937, el concepto de la base imponible se amplió y definió como aquel beneficio o mayor valor adquirido del inmueble afectado por las construcciones, y en razón de éstas. La regulación más reciente, contenida en los preceptos citados por la actora (Decreto 1604 de 1966 y Decreto 1394 de 1970), tiende a conciliar los extremos conceptuales, con el resultado de que, normalmente, el límite máximo de la contribución está dado por el costo de la obra pública, sus ajustes y porcentaje de imprevistos, todo dentro del margen del beneficio, estimable en dinero, efectivamente recibido por el respectivo inmueble, al punto de que un aprovechamiento inferior, o la inexistencia de éste, llevarían a la disminución y hasta a la eliminación del gravamen. De acuerdo con principios rectores de la contribución, entre otros, los contemplados en el Decreto 1604 de 1966 y la Ordenanza 105 de 1969, de la

Asamblea del Valle del Cauca, se ha de entender por beneficio, el aumento del valor comercial o de la productividad del predio servido, cuando dicho incremento sea "susceptible de regulación en cifra numérica". Ahora bien, se configuran en el proceso circunstancias fácticas cuya existencia está fuera de cualquier discusión, a saber, que sean dos las construcciones o proyectos de construcción, en su caso, las que afectan la propiedad inmueble de la actora, con presupuestos aprobados y autónomos; que dicha propiedad esté situada en las áreas de proyección y delineamiento de tales obras; y que, cada una de éstas, comprometa secciones específicas de aquélla precisamente deslindadas en los listados de distribución y los actos demandados. Se trata, pues, de dos especies de obras de utilidad común, diferentes entre sí, proyectadas sobre sendas franjas de influencia del inmueble de la actora que, igualmente, difieren una de otra y cada una de las cuales genera una contribución por el beneficio que recibe por la obra. Por otra parte, no obra en el proceso antecedente alguno que pruebe la manifestación de impedimento de algunos de los peritos ingenieros, o la recusación formulada, en tiempo, contra cualquiera de ellos, conforme al artículo 235 del Código de Procedimiento Civil, ni que la pericia hubiera sido objetada oportunamente, a términos del artículo 238 ibídem, de donde, es forzoso conceder a ésta el carácter de prueba no cuestionada, presumiblemente aceptada por la contraparte y, desestimar las objeciones que se pretendió introducir en las alegaciones de conclusión de la actora ante el a

quo, en torno de las supuestas inidoneidad o parcialidad de los peritos, no sólo por ser inoportunas aquéllas, sino por falta de prueba sobre las mismas. Se tiene dicho ya que, de conformidad con los preceptos legales invocados por la actora, el monto de las contribuciones está subordinado, en primer lugar, a la cuantía de los costos y gastos presupuestados de la respectiva obra pública y, después, al beneficio generado por ésta sobre el predio servido. A primera vista es perceptible, en los actos acusados y en el experticio, que la oficina regional de valorización se limitó a distribuir el costo proyectado, entre los distintos predios de la zona de influencia delimitada por ésta, de acuerdo con factores y coeficientes de que ya se dio cuenta, liquidando, a título de contribución y, paralelamente, de virtual beneficio, el correspondiente valor proporcional del aludido costo. Como los actos de la Administración se presumen estar ajustados a la legalidad, presunción que no es desvirtuable sino con prueba contraria, síguese que la carga de la prueba atinente a un eventual perjuicio inferido por la obra pública, o la ausencia de beneficio generado por ésta, o la constitución de una cifra inferior del mismo, revirtió contra la actora, como bien lo dijo el señor Fiscal Tercero. Y, pues, no ha allegado ésta comprobaciones de tal relevancia y, contrariamente, el dictamen de los expertos ingenieros es concluyente, tocante a la utilidad de la obra pública en cuestión, se mantiene incólume la presunción del beneficio material generado por aquella respecto (le la propiedad inmueble de la actora, en cifra equivalente al del, costo presupuestado y

proporcionalmente distribuido como contribución, costo que no fue discutido. Por lo demás, apareciendo, en diversas piezas del proceso, estrictamente demarcadas las zonas de incidencia de cada una de las dos obras de beneficio común de que se viene hablando, las hipótesis de la doble imposición, o de la afectación de sectores exentos, son insostenibles. La primera, porque es palmario que las franjas gravadas no son comunes, ni se superponen; la segunda, que se infiere de lo anterior, toda vez que, aún en el evento de que los predios de la actora fueran parte de la urbanización o ciudadela "Acopi", la exclusión se debe entender referida necesariamente a secciones ya gravadas por el acueducto de esta urbanización, no aquellas no contempladas en el presupuesto de dicha obra. Finalmente, el fraccionamiento de los predios de la actora, se debe tener como ajustado a las normas y requerimientos técnicos del diseño, trazado y construcción de las obras de ambos acueductos, pues esto es lo que se colige del dictamen pericial, donde aparecen nítidamente establecidos los factores y coeficientes de determinación de las áreas de incidencia de cada obra, la capacidad instalada del servicio, las naturales limitaciones de éste y las posibilidades de uso del mismo, dentro de cada franja de !cobertura diseñada, a más de cálculos específicos. Con todo ello se demuestra, objetivamente, que el costo de las obras, si se hubiere proyectado un sistema único de acueducto, hubiera resultado superior a la suma de costos de los dos acueductos. No está, por tanto, llamado a prosperar, ninguno de los cargos de violación

esgrimidos por la accionante. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Jaime Abella Zárate, Carmelo Martínez Conn, José Ignacio Narváez García. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.