CE-SEC4-EXP1988-N0081

CONTRIBUCION DE VALORIZACION. - FACULTAD IMPOSITIVA

DEPARTAMENTAL.

El desarrollo normativo de la contribución de valorización al tiempo que ha señalado como modelo la regulación con ámbito nacional, ha respetado la autonomía administrativa de los Departamentos y los Municipios.

VALORIZACION DEPARTAMENTAL (VALLE).

La aplicación parcial del Decreto reglamentario 1394 de 1970, en el orden departamental obedece a que así lo dispone el mismo Decreto que regula en su mayor parte la Contribución Nacional. Los faltantes a cargo de los beneficiarios de la obra y no de la entidad oficial es sistema que puede imponer el Departamento con base en el artículo 1o. del Decreto 1604 de 1966. Es legal el artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969 del Valle cuando estableció a cargo de los propietarios los ajustes. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., diecinueve de' agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente número 0081. Actor: Agropecuaria Repra S. A.

Impuestos (Valorización). Una vez reconstruido el expediente original conforme al Decreto 3825 de 1985, se procede a resolver el recurso de apelación contra la sentencia dictada el 27 de febrero de 1982, por el Tribunal Administrativo del Valle y por medio de la cual negó las peticiones de la demanda instaurada por la sociedad Agropecuaria Repra S. A., contra los actos que determinaron ajustes a la contribución de valorización sobre predios de su propiedad en razón de obras

departamentales. La impugnación a los actos administrativos se fundó principalmente en la consideración de que ni la Asamblea Departamental, ni la Junta Directiva del Establecimiento de Valorización estaban facultados por la ley para decretar reajustes a la contribución de valorización. Estimó que la Ordenanza 105 de 1969 que le sirvió de fundamento a la determinación impugnada, es ilegal puesto que estaba vigente el Decreto 1604 de 1966, el cual no permite reajustes a cargo de los propietarios, sino a cargo de la entidad como lo precisa el artículo 8o. del Decreto reglamentario 1394 de 1970. No obstante los argumentos expuestos en contra de los anteriores por el Tribunal en el fallo apelado, el actor insiste en sus puntos de vista y considera que el a quo no estudió ni refutó los planteamientos jurídicos de la demanda. Afirma que el artículo 38 de la Ordenanza es ilegal y no ha debido aplicarse por la excepción de ilegalidad que ve consagrada en el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal. La contradicción con la ley la deduce del siguiente raciocinio: Los únicos temas que el Decreto 1604 de 11.966 dejó para regular por parte de las Asambleas Departamentales fueron: a) Para señalar las obras públicas que deben ejecutarse por el sistema de valorización, según el artículo 2o. ; b) Para fijar los intereses de mora en el pago de la contribución (art. 11, inciso 2o. ) y c) Para establecer los recursos por la vía gubernativa y su procedimiento. En todo 'Lo demás, afirma, las

Asambleas están sujetas tanto a las normas del Decreto 1604 de 1966 como a todas las demás normas legales vigentes. El mencionado artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969, en el que ha fincado sus alegatos, consagró el carácter provisional de las liquidaciones de la contribución y una vez terminada la obra, estableció la distribución de los ajustes en caso de ser deficiente el presupuesto inicial o la devolución de los sobrantes en caso contrario. La parte final de este artículo, dice: "Si el presupuesto resultara deficiente, habrá lugar a distribuir ajustes de la contribución entre los propietarios beneficiados, en la misma proporción del gravamen primitivamente asignado. Pero si hubiere superávit en el presupuesto, la diferencia a favor de los propietarios se devolverá a éstos igualmente en proporción a sus cuotas". No encontró el Tribunal del Valle en la sentencia apelada, la violación legal planteada por considerar que el Decreto 1604 extendió a las entidades de derecho público seccionales la facultad para el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución. En cuanto a la alegada aplicación del Decreto reglamentario 1394 de 1970, acogió los conceptos del Fiscal quien aclaró que lo dispuesto en el artículo 8o. de este Decreto, en el sentido de que las deficiencias o faltantes presupuestases serían cubiertos por la entidad pública, se refiere a los organismos de Valorización Nacional sin que esa norma sea aplicable en las obras departamentales o municipales, pues lo contrario chocaría con lo dispuesto en el artículo 92 del mismo decreto y al no existir límite para reajustar presupuestos, no puede tacharse de ilegal el artículo 38.

Para resolver se considera: Habiendo centrado su ataque el apelante al artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969, en cuanto estableció los ajustes a la contribución de valorización a cargo de los propietarios cuando resultara faltante, procede la Sala a exponer su opinión contraria a la del actor, concretamente en este punto, ya que al resolver idénticos planteamientos formulados por el mismo demandante en representación de la sociedad Juan N. García Z. e Hijos y Juan N. García Idrobo, los expuso in extenso como puede verse en el fallo de 13 de mayo de 1988, expediente número 085, Ponente consejero Hernán Guillermo Aldana, providencia a la cual se remite la Sala.

La Sala comparte la decisión del a quo en el sentido de que el artículo 8, del Decreto 1394 de 1970, en cuanto dispone que las deficiencias en los presupuestos serán cubiertas por la entidad pública y no por los propietarios, es disposición aplicable en el ámbito nacional, mas no obligatoria en el departamental o municipal, menos cuando éstas tienen disposiciones especiales. La explicación de esta doctrina radica en que el desarrollo normativo de la contribución de valorización al tiempo que ha señalado como modelo la regulación con ámbito nacional, ha respetado la autonomía administrativa de los Departamentos y los Municipios y, aunque es cierto que normalmente tanto las Asambleas como los Concejos Municipales, en ejercicio de sus respectivas facultades impositivas están subordinadas a las disposiciones contenidas en los decretos reglamentarios (por cuanto éstos son necesarios para la cumplida ejecución de las leyes), en el caso del Decreto 1394 de 1970, este principio no tiene cabal aplicación.

Y no la tiene porque el mismo Decreto 1394 en forma clara se refiere en su mayor parte (los nueve primeros capítulos, hasta el artículo 87) a la contribución de valorización para obras nacionales y dedica el Capítulo X (arts. 88 a 92) a la regulación en el orden departamental y municipal, Capítulo dentro del cual figura el artículo 91 que dispone: "Corresponde a las asambleas departamentales reglamentar el cobro de la contribución de valorización de las obras de interés público que ejerce el respectivo departamento, de acuerdo con los términos del Decreto legislativo 1604 de 1966". Este artículo armoniza perfectamente con el artículo 1o. del Decreto 1604 de 1966, que extendió el impuesto establecido por el artículo 3o de la Ley 25 de 1921 y en adelante con el nombre de "contribución de valorización" a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble. Y armoniza igualmente con el artículo 20 del mismo estatuto, en cuanto dispone que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución se hará por la respectiva entidad que ejecute las obras y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas. El artículo 8o. del Decreto reglamentario 1394 de 1970, no se aplica al ámbito departamental porque dicha norma forma parte del Capítulo I destinado a la "contribución nacional de valorización, obras que la causan. Sujeto pasivo de la obligación tributaria . Bases y condiciones de la imposición". Por ello

inclusive el mismo artículo 8o. se refiere al Fondo Rotario Nacional de Valorización como obligado a pagar intereses por la mora en devoluciones. No siendo pues, obligatorio para el Departamento el sistema adoptado por el artículo 89 del 1394 en cuanto al tratamiento de los faltantes para la debida ejecución de las obras, debe confrontarse la disposición criticada (art. 38 de la Ordenanza 105 de 1969) con el estatuto básico, o sea, con el Decreto legislativo 1604 de 1966, en el cual se consagra el principio que ha servido de patrón para regular estas materias, el artículo 9o. que dispone: "Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que ella requiera, adicionadas..." Para Rafael Soto Pinedo ("La contribución nacional de valorización", Ed. Temis 1974, pág. 92) "los llamados costos de la obra, no son más que los gastos invertidos en su ejecución material, incluyendo, desde luego, el valor de las zonas de terreno que ha sido necesario adquirir..." y si dicho costo es el que configura la base impositiva, no hay ningún impedimento para que la entidad establezca los mecanismos apropiados para recuperar el costo o inversión realizada. De ahí que con razón el autor Alberto Fernández Cadavid (en el aparte de su libro acogido por el a quo) sostenga que "el principio legal de que puede cobrarse el costo de la obra, faculta a la entidad pública para

adicionar la distribución en lo que faltare" y por lo mismo también, es pertinente el refuerzo de argumentación que el mismo tratadista encuentra en el artículo 8o. de la Ley 25 de 1921 cuando recuerda que "el impuesto (el de valorización) regiría por el tiempo que sea necesario para que con su producto se realicen totalmente las obras materia de su creación". Con las anteriores consideraciones la Sala ratifica la decisión adoptada por el Tribunal del Valle y, como ya se dijo, completan las expuestas en el fallo de 13 de mayo de 1988 (expediente 085). Concuerdan también con las expuestas en fallo de 19 de octubre de 1987 (expediente 1178, acusación al Estatuto de Valorización del Departamento de Cundinamarca) en el cual se adoptaron los valiosos conceptos emitidos por su Fiscal Sexta, sobre el Decreto reglamentario 1394 de 1970 y su ámbito de aplicación. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Jaime Abella Zárate, José Ignacio Narváez García, Carmelo Martínez Conn. Jorge A. Torrado T., Secretario.