CE-SEC4-EXP1988-N1027

DEPOSITOS PREVIOS - JUNTA MONETARIA Los depósitos previos puede establecerlos la Junta Monetaria dentro de las facultades que le otorga el artículo 12 del Decreto 444 de 1967, como requisito para obtener licencias de cambio.

JUNTA MONETARIA. DEPOSITOS PREVIOS PARA IMPORTACION.

Puede establecerlos la Junta dentro de las facultades que le otorga el artículo 12 del Decreto 444 de 1957 como requisito para obtener licencias de cambio. IUS MONETANDI. Corresponde y sigue perteneciendo al Congreso Nacional no obstante la delegación hecha en la Junta Monetaria.

POTESTAD REGLAMENTARIA.

No es de igual naturaleza que la del conjunto de facultades atribuidas a la Junta Monetaria por el Congreso de la República a partir de su creación por la Ley 21 de 1963, no siéndole aplicable a ésta su integridad la jurisprudencia elaborada sobre la potestad reglamentaria de las leyes.

DEPOSITOS PREVIOS.

Su historia como mecanismos para disminuir la presión sobre la balanza de pagos. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., dos de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente número 1027. Actor: René Vargas Pérez y otros contra Junta Monetaria. Autoridades nacionales, Fallo.

Previa reconstrucción del expediente destruido en el nefando asalto al Palacio de Justicia en noviembre de 1985, corresponde a la Sala decidir la

demanda en acción pública interpuesta por los abogados René Vargas Pérez y Dora Mariño Flórez tendiente a obtener la nulidad de algunos apartes de Resoluciones de la Junta Monetaria de los años 1977 y 1979, mediante los cuales se estableció obligación de constituir depósitos para obtener licencias de cambio destinados al pago de ciertas importaciones.

La demanda: Las normas cuya nulidad se solicita fueron las siguientes expedidas por la Junta Monetaria: a) La Resolución 45 de 1979 (junio 13) en sus artículos 8o. , inciso único con su literal a), artículo 9o. , inciso 3o. , artículo 10, artículo 11 incisos primero y tercero, artículo 13, todos correspondientes al Capítulo III que trata de los "requisitos para la obtención de las licencias de cambio destinadas al pago de importaciones".

En resumen y con relación a las licencias de cambio para pagar importaciones de productos de utilización inmediata incluidas materias primas y bienes de consumo obligó a constituir un depósito por el 3517, del valor en moneda extranjera, depósito que una vez representado en un título no era negociable, no devengaba intereses ni se ajustaba su valor durante el término de su vencimiento (36 meses) y estaba destinado al pago de las importaciones; b) La Resolución 46 de 1977 (julio 13), cuyo artículo 1o. estableció la obligación de hacer en moneda legal una consignación en el Banco de la República para obtener licencia de cambio (en el artículo 29 no acusado por haber sido derogado, fijó el 40% para importación de productos de

utilización inmediata y el 60% para los demás giros); c) La Resolución 19 de 1979 (febrero 26) por la cual se elevaron los porcentajes establecidos en la Resolución 46 de 1977 unificándolos en el 95%. Normas violadas. Citaron los demandantes, las siguientes: Del Decreto extraordinario 444 de 1967 los artículos 6o. , literal a), 10 y 12. De la Constitución Nacional, los artículos 26, 30, 76 en sus numerales 15 y 22. Los primeros por cuanto la Junta se extralimitó en sus funciones al fijar a título de requisito, para lo cual está facultada, algo nuevo y distinto como es el "depósito" con características no autorizadas por la ley. Que la congelación de circulante sólo puede dictarla el Congreso como soberano en cuestiones monetarias según el numeral 15 del artículo 76 y en cuanto a la creación de un depósito previo a la nacionalización de mercancías sólo puede hacerlo el mismo Congreso en ejercicio de la facultad de expedir leyes marco en estas materias conforme al número 22. Y el artículo 26 de la Constitución Nacional por la modificación de las consecuencias de los incumplimientos de plazos para el giro y el artículo 30 por constituir una violación al derecho de propiedad, congelar por 3 años un dinero sin derecho a intereses ni compensación por la pérdida de su valor monetario.

La impugnación: En la misma condición de ciudadanos invocada por los actores y con base en la permisión de! artículo 89 del Código Contencioso Administrativo entonces vigente, los abogados Ernesto Aguirre Carrillo, Diego Moreno

Jaramillo y Alejandro Vélez Múnera impugnaron la demanda en estudios cuyas copias obran a folios 3 a 95. No hay constancia de intervención de la Junta mediante apoderado judicial. La Sala ha considerado detenidamente tales estudios al igual que los autos de 27 de abril y de 24 de julio de 1981, por medio de los cuales se negó la suspensión provisional de las normas demandadas.

Concepto Fiscal: El señor Fiscal 3ª., ante la destrucción del que al parecer produjo su antecesor, emitió su opinión adversa a las pretensiones de la demanda, luego de un detenido análisis de los diversos planteamientos y siguiendo la orientación consignada por la Sala en el citado auto de 24 de julio de 1981, en el sentido de que el estudio de la violación planteada por el demandante no puede hacerse solamente en confrontación con las normas citadas como transgredidas, sino con el conjunto de los estatutos de autorizaciones a la Junta Monetaria contenidos en varias normas.

Su concepto se sintetiza en el párrafo final de la Vista Fiscal 102 - 87, así: "X. Los precedentes planteamientos revelan, a ojos de esta Fiscalía, que los actos administrativos genéricos acusados responden a un conjunto de fenómenos que a la Junta Monetaria incumben según el Decreto - ley 444 de 1967, así como de sus decretos reglamentarios, a los que hay que dar, para su cabal validez, un enfoque global; y que la Junta Monetaria, al expedir esos actos administrativos contenidos en las resoluciones acusadas parcialmente por los actores, surgieron a la vida jurídica en unos momentos

concretos que había de conjurar a través de puntos igualmente concretos y determinados, y para lo cual dispone de amplísimas facultades".

Consideraciones de la Sala:

JUNTA MONETARIA. FACULTADES.

La esencia de la demanda puede sintetizarse en que la Junta Monetaria carecía de facultades para señalar como requisito previo para obtener licencias de cambio, destinadas al pago de importación de productos de utilización inmediata, la de realizar una consignación previa del valor de mercancías importadas, o la constitución de un depósito en el Banco de la República, cuyas características señaló, e igualmente sin gozar de facultades. La tesis de la falta de competencia para dictar los actos acusados está sustentada principalmente en la interpretación de los artículos 6o. - a, 10 y 12 del Decreto 444 de 1967 y del numeral 15 del artículo 76 de la Constitución. Lo primero por cuarto la Junta Monetaria se excedió en el ejercicio de la facultad para establecer requisitos para la compra de divisas y varió la forma de pago de las importaciones que debe ser por el mercado de certificados de cambio. Lo segundo, o sea, la violación del canon constitucional que radica en el Congreso la potestad monetaria, por cuanto el fenómeno es cambiario y debe resolverse sólo a la luz del correspondiente estatuto legal (art. 76, numerales 15 y 22). Además se estimaron violados los artículos 26 y 30 de la Constitución pues al cabo de 36 meses de no utilización del titulo de depósito, sin fórmula de juicio se pierda la rentabilidad y se sufre la devaluación correspondiente.

Antecedente jurisprudencial. En primer lugar, cabe recordar que esta misma Sección Cuarta tuvo oportunidad de manifestarse sobre el tema de los requisitos para obtener licencias de cambio que la Junta Monetaria está facultada para señalar por el artículo 12 del Decreto 444 de 1967, en el fallo de 16 de julio de 1974 con Ponencia del Consejero Juan Hernández Sáenz en el cual no accedió a anular apartes de la Resolución 33 de 1973 en la que la Junta Monetaria estableció algunos requisitos especiales para obtener registro de cambio para gastos por razón de pasajes internacionales vendidos por compañías extranjeras de transporte aéreo y marítimo, fallo al cual corresponden los siguientes apartes ilustrativos sobre alcances que esta Corporación le ha dado a las normas que regulan las materias sometidas de nuevo a su conocimiento: “… dentro del régimen de cambios internacionales y comercio exterior no rigen el principio de autonomía en la actividad privada ni existe el régimen absoluto de la libre empresa'. . . “... en ese campo por claras razones de orden público y de conveniencia general de la colectividad, no están reconocidos ni el libre comercio ni la libre empresa, que sí están garantizados constitucionalmente para otros ámbitos de la actividad privada". "Las prerrogativas de los gobernados en materia de comercio y de cambios internacionales se reducen a obtener facultades o licencias para actuar de la manera prefijada por el estatuto regulador de la operación respectiva y luego de haber cumplido minuciosamente los requisitos previos indispensables para conseguir aquella licencia" (Anales 2o. semestre 1974, págs. 161 - 168).

La potestad reglamentaria del Presidente. En segundo lugar y con el objeto de responder a uno de los planteamientos de la demanda, la Sala considera que la facultad reglamentaria de las leyes atribuida al Presidente en el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, no es de igual naturaleza que la del conjunto de facultades atribuidas a la Junta Monetaria por el Congreso de la República a partir de su creación mediante la Ley 21 de 1963, no siéndole aplicable a ésta en su integridad la jurisprudencia elaborada por esta Corporación sobre la potestad reglamentaria de las leyes. La inaplicabilidad de la referida jurisprudencia es consecuencia de la naturaleza distinta, diverso origen y alcances de una y otra institución. Sobre la primera se ha dicho que en esencia consiste en dictar los actos necesarios para poner en ejecución la ley sin exceder sus términos y con el fin de que ella se cumpla en debida forma. En tanto que las funciones de la Junta son de una mayor dinámica, no circunscritas a ejecutar un solo tema sino que están destinadas a desarrollar en forma continua y cambiante según las circunstancias la potestad monetaria que aunque en principio corresi3onde y sigue correspondiendo al Congreso Nacional según la cláusula 15 del artículo 76, por voluntad del mismo legislador, la Junta Monetaria quedó encargada de "estudiar y adoptar" las medidas que en los campos monetario, cambiario y de crédito desempeñó la Junta Directiva del Banco de la República y de ejercer las demás que en un futuro le adscriban la ley o el Gobierno nacional, como en efecto las recibió luego del Estatuto

Cambiario, Decreto 444 de 1967.

LOS DEPOSITOS PREVIOS. SU NATURALEZA Y EFECTOS.

Los depósitos previos como mecanismo para disminuir la presión sobre la balanza de pagos han demostrado su bondad en comparación con otras medidas de efectos más amplios como son las alzas del tipo de cambio o los derechos arancelarios. La historia económica del país muestra su utilización en un comienzo directamente sobre la importación de mercancías como requisito previo para obtener la licencia de importación; así nació en 1951 con el Decreto 637 y luego se desarrolló en las Leyes 1ª. de 1959 y 83 de 1962 estado legal que heredó la Junta Monetaria al atribuírsela en forma exclusiva las facultades pertinentes a su regulación según consta en el artículo 7o. del Decreto 2206 de 1963. Con igual sentido el Decreto 444 de 1967 en sus artículos 83 a 91 reestructuró este sistema de depósitos y atribuyó a la misma Junta Monetaria facultades para regularlos mediante mecanismos que subsistieron hasta la suspensión ordenada por el Decreto 1121 de 1973. Ya para el año de 1977 la Junta Monetaria gozaba de la plenitud de sus facultades legales atribuidas por normas tan fundamentales como la Ley 21 de 1963 y el Decreto extraordinario 2206 de 1963, el Decreto 444 de 1967 y la Ley 7ª. de 1973 y le correspondió afrontar el manejo de la situación originada en la llamada bonanza cafetera para lo cual dentro de las diversas medidas que adoptó se cuenta la Resolución número 46 de 13 de julio del

citado año 77, uno de cuyos significados y fundamentos jurídicos se resumen en los considerandos que expuso así: Que es preciso armonizar los presupuestos de ingresos y egresos de divisas del país contemplada en los artículos 11 y 21 del Decreto 444 de 1967, con los presupuestos monetarios que de acuerdo con el artículo 24, literal a) de la Ley 7ª. de 1973 elabora la Junta Monetaria". En estos términos quedó descrito el doble objeto de regulación de presión sobre las divisas y simultáneamente el del medio circulante, señalando al mismo tiempo la fuente general de sus facultades legales en cada uno de los campos mencionados: El estatuto cambiario y de comercio exterior, Decreto 444 de 1967 y el estatuto de sus facultades en materia monetaria, la Ley 7a de 1973 complementaria del Decreto 2206 de 1963. Tal como se advirtió en el auto admisorio de 27 de abril de 1981 el análisis de la acusación no puede restringiese únicamente a los alcances del artículo 12 del Decreto 444 de 1967, puesto que este criterio restringido al campo de los cambios internacionales deja por fuera el otro aspecto no menos importante como es la situación monetaria interna a la cual la Junta se remitió al mencionar los presupuestos monetarios como contrapeso al de divisas, en la búsqueda de un equilibrio o armonía conveniente en ese momento para el país. Los actos acusados. Examinada la medida o las medidas acusadas que adoptó la Junta a mediados de 1977 y en 1979 (en los meses de febrero y junio) con

perspectiva histórica, puede afirmarse que a la par que tuvieron un motivo y marco cambiario destinado a disminuir la presión sobre las divisas y acelerar los giros, tuvieron también un significado de restricción monetaria interna destinada a congelar temporalmente parte del circulante originado en la bonanza cafetera de la época. Con este enfoque la verificación de la legalidad de las medidas tan solo con el estatuto cambiario y prácticamente con una sola de sus normas, como lo es el artículo 12, no puede resultar acertado cuando tales medidas además del aspecto formal y aparentemente cambiario, significaba uno monetario en el cual también la Junta puede "estudiar y adoptar" las medidas aconsejables en el momento. La facultad de señalar los requisitos para obtener las licencias de cambio no puede desligarse de las facultades generales otorgadas por el Decreto 444 de 1967 confío la de promover, entre otros objetivos, el equilibrio cambiario mediante el aprovechamiento adecuado de las divisas disponibles (art. 1o. ) y la de asegurar que los préstamos se contraten en términos favorables que la Junta puede reglamentar en cuanto a las condiciones básicas (plazos, intereses, etc.) aceptables de tales préstamos (art. 127). Es por ello explicable que las medidas culminaron en la Resolución 45 de 13 de junio de 1979 destinada a regular los "plazos máximos de financiación y pago de las importaciones". Para ello la Junta invocó como soporte legal no sólo el artículo 12 del Decreto 444 de 1967 sino los Decretos 404 de 1976 y 212 de 1977 que ampliaban y confirmaban

su radio de acción en estas materias y dentro de este contexto destinó el Capítulo III de dicha Resolución a establecer como uno de los requisitos para la obtención de licencias de cambio destinadas al pago de importaciones, el del depósito previo a la nacionalización de la mercancía. Depósito que los bancos comerciales gozaban de tan solo 24 horas para entregarlo al Banco de la República (art. 90) pudiendo el importador utilizarlo posteriormente sólo para el pago de la importación dentro de los plazos máximos de giro autorizados (art. 11). Del análisis de tal regulación puede deducirse que el "título de depósito" expedido a favor del importador al tener características restrictivas de utilización exclusiva para el pago de las importaciones, no devengar intereses, ni ajustarse su valor, ser nominativo y no negociable, lo configuran como un simple comprobante de su percepción o recibo, sin que pueda equipararse a la creación de títulos de deuda. Y la falta de rentabilidad no constituye violación al derecho de propiedad, puesto que el fin perseguido con tales disposiciones es el de congelar temporalmente recursos del importador como medida aconsejada en interés público que conforme al mismo artículo 30 de la Constitución, invocado por la demanda, debe prevalecer sobre el particular. Tales medidas tampoco pueden calificarse de violatorias del numeral 15 del artículo 76, pues el ius monetandi corresponde y sigue perteneciendo al Congreso Nacional, no obstante la delegación hecha en la Junta Monetaria para diseñar e implantar las medidas que el momento económico aconseje no sólo en los amplios campos intercomunicados de la moneda y del crédito con apoyo en las facultades recibidas por el Decreto 2206 de 1963, Ley 7i

de 1973 y complementarios, sino en el ámbito de los cambios internacionales y el comercio exterior por las facultades recibidas del Decreto 444 de 1967 que sigue sirviendo al país como ley marco en esta materia, con reconocimiento de propios y extraños. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: No se accede a las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Jaime Abella Zárate, José Ignacio Narváez García, Carmelo Martínez Conn. Jorge A. Torrado T., Secretario.