CE-SEC4-EXP1988-N1261

SILENCIO ADMINISTRATIVO. - El silencio administrativo en favor del contribuyente y consagrado en el artículo 36 de la Ley 63 de 1967 y 9º de la Ley 89 de 1970, se configura por la sola preclusión del término de dos años allí previsto, sin sujeción alguna a consideraciones de legalidad por cuestiones de forma o de fondo de las pretensiones del recurrente. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., quince de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Magistrado auxiliar: Doctor Humberto Beltrán Achury.

Referencia: Radicación 1261. Apelación de la sentencia de julio 15 de 1980 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en juicio de revisión de la operación administrativa de liquidación de impuestos por el año gravable de 1974.

Actor: Adolfo Giraldo Gómez & Compañía Limitada.

Debiendo tenerse por reconstruido el proceso, a términos de lo dispuesto en Sala Unitaria, según auto de 28 de octubre de 1986, visible a folios 79 a 82, inclusive, del expediente, y cumplido el trámite propio de la segunda instancia, procede resolver el recurso de apelación intentado, mediante apoderado, por la sociedad Adolfo Giraldo Gómez & Cía., Ltda., la actora, contra la sentencia de primer grado, de 15 de julio de 1980, parcialmente favorable a las súplicas de la demanda, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el juicio de revisión

del impuesto sobre la renta del período impositivo de 1974. Los actos a que se contrajo la operación administrativa revisable, a saber, la liquidación de revisión número 122 de 7 de febrero de 1977 y las Resoluciones números 1041 de 29 de septiembre de 1978 y 900 de 19 de abril de 1979, fueron expedidos, los dos primeros, por las unidades de auditoría interna y recursos tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales y, el tercero, por la Subdirección Jurídica, División de Recursos Tributarios, de la Dirección General de Impuestos Nacionales, en virtud de apelación. Según los antecedentes, el primero de los reseñados actos tuvo origen en las glosas y conclusiones de las actas de visita de la inspección contable practicada por la antecitada unidad de auditoría, que se materializaron en las siguientes modificaciones de la liquidación privada de la sociedad contribuyente. a) La adición del ingreso, en suma de $ 747.763.00, mayor valor establecido oficialmente en ventas; b) La determinación presuntiva de los costos en compras, por el equivalente al 75% de las ventas informadas; c) El rechazo de deducciones por $ 174.718.00, sobre el total de las solicitadas, que era de $ 238.179.00; d) La imposición de las sanciones por inexactitud, en cuantía de $ 747.760.00, y libros de contabilidad, en cifra de $ 210.604.00. Aunque, inicialmente, en el primero de los recursos administrativos, se reconoció la parte inadmitida de las deducciones, en la providencia que desató la

apelación administrativa y puso término a la vía gubernativa, se revocó esta decisión y confirmó la liquidación oficial. Fundamentos de la demanda contenciosa: En la primera parte del libelo introductorio, como cuestión principal, adujo la accionante la configuración del fenómeno del silencio administrativo positivo, con fundamento en el artículo 9º de la Ley 8ª de 1970, a partir del supuesto de hecho de que, habiéndose presentado la reclamación administrativa el 3 de junio de 1977 y tomado resolución definitiva sobre esta en providencia notificada por edicto desfijado el 6 de junto de 1979, habrían transcurrido a la sazón más de dos años. En la segunda parte, subsidiariamente, señaláronse transgredidos estos preceptos: En cuanto a la adición del ingreso, los artículos 15 del Decreto 2053 de 1974, 72 del Decreto 1651 de 1961 y 177 del Código de Procedimiento Civil, por haberse pretermitido el sistema ordinario de determinación de la base imponible, ignorado la presunción de autenticidad de los hechos relacionados en la declaración tributaria y subvertido el principio de la carga de la prueba, infracciones que se explican por las incongruencias de las actas de la comisión visitadora en frente de la prueba documental puesta a disposición de ésta. Respecto de la presunción de costos, adicionalmente, los artículos 211 30 y 55 del Decreto 2053 de 1971 y 31 del Decreto 187 de 1975, por haberse desatendido los determinados en la declaración por juego de inventarias y exigidos requisitos no

contemplados en la ley. Referente al rechazo de deducciones, los artículos 44, 45, 47, 48 y 55 del Decreto 2053 de 1974, por tratarse de erogaciones que satisfacían las exigencias de causalidad, necesidad y proporcionalidad y de las que se había expresado en el denuncio rentístico, concepto, cuantía e identificación de los beneficiarios. Se impugnó, del mismo modo, la sanción de libros, por haber desechado la Administración la prueba relativa a la pérdida o extravío de los libros de contabilidad de la sociedad, con violación del artículo 34 del Decreto 2821 de 1974. A más de haberse quebrantado el artículo 35 ibídem, en lo concerniente a la limitación de la multa, que no habría de sobrepasar de la quinta parte del patrimonio líquido de la sancionada que era, en su caso, de $ 20.000.00. Igualmente, la inexactitud, con cimiento en el artículo 126 del Decreto 1651 de 1961, por no haberse estructurado hipótesis alguna sancionable.

El fallo recurrido: El a quo denegó la aplicación del invocado silencio administrativo, por considerar que, excepto por la sanción contable, las pretensiones de la demandante "no tienen fundamento en la ley, son contrarias a las normas tributarias", esto es, que no reúnen uno de los presupuestos indispensables para que se pueda invocar el silencio administrativo, los cuales han sido aceptados jurisprudencialmente.

Con relación a las peticiones subsidiarias, afirma la ilegalidad de éstas y

concluye que el fenómeno del silencio habrá de operar únicamente en lo que atañe a la sanción por libros, la cual revoca.

El recurso contencioso: Sostiene la apelante, a su turno, que la tesis defendida por el a quo desvirtúa el sano criterio jurisprudencial, cuyo verdadero objetivo es el de evitar que se planteen pretensiones carentes de respaldo legal, como cuando se piden, por caso, deducciones o descuentos tributarios no instituidos en la normatividad vigente, viniendo al extremo de confundir la legalidad de tales pretensiones con la eficacia de la prueba de éstas.

Expone, así, cómo en lo que refiere la adición de la renta, el costo presuntivo, el desconocimiento de las deducciones y la imposición de las sanciones, la controversia gira, esencialmente, en torno de elementos de prueba que los funcionarios administrativos quieren ignorar por supuestamente deficientes, sin que, se pueda decir contrario a la ley el intento de hacerlos valer pues no puede ser ilegal el ejercicio legítimo del derecho de defensa, reconocido constitucionalmente.

Concepto del Ministerio Público: Dice el señor Fiscal Tercero de la Corporación, en síntesis, que las disposiciones de los artículos 36 de la Ley 63 de 1967 y 9º de la Ley 89 de 1970, crearon una presunción simplemente atenida al hecho de que el recurso administrativo no sea resuelto en el lapso de dos años, en cuyo caso, el mismo se ha de entender fallado a favor del respectivo contribuyente, sin que sea necesario entrar a analizar la legalidad de los planteamientos expuestos en el recurso o si en

circunstancias normales éste debía prosperar puesto que, se repite, la ley el contribuyente presume que esos planteamientos son legales y que tiene derecho a que se le reconozcan sus pretensiones. Encuentra, por ello, que lo dicho por el a quo no sólo contraría la jurisprudencia del Consejo de Estado, acerca de este punto, sino las precisadas disposiciones legales, y debe revocarse la sentencia, para acceder a lo solicitado por la sociedad en su recurso contra la liquidación oficial.

Consideraciones de la Sala: Comparte la Sala los planteamientos hechos por el recurrente y por el señor Representante del Ministerio Público, en el sentido de que el silencio administrativo en favor del contribuyente y consagrado en el artículo 36 de la Ley 63 de 1967 y 99 de la Ley 8ª de 1970, se configura por la sola preclusión del término de 2 años allí previsto, sin sujeción alguna a consideraciones de legalidad por cuestiones de forma o de fondo de las pretensiones del recurrente.

Lo anterior, porque el citado artículo 9º de la Ley 8i de 1970 y el cual entró en vigencia el 14 de diciembre de 1970, prescindió de la inicial distinción entre recursos con "formalidades legales", o sin éstas, que se preveía en la Ley 63 de 1967 y en el artículo 140 Decreto 154 de 1968 y además, porque el examen previo de la forma y el fondo del recurso desnaturalizaría el principio de la celeridad de la definición del proceso gubernativo que buscó la citada Ley 8ª de 1970. Por otra parte, cualesquiera que sean los recursos administrativos interpuestos,

la resolución de estos no debe exceder el lapso de dos años que, en el caso en examen, corría desde la presentación de los mismos (3 de junio de 1977) hasta la notificación de la correspondiente decisión definitiva (6 de junio de 1979). Se considera, pues, probado el cargo de violación del artículo 99 de la Ley 8ª de 1970, estando llamado a prosperar el recurso, sin que se requiera examinar el fondo de las pretensiones subsidiarias de la actora. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia apelada. En su lugar, anúlanse los actos de la operación administrativa acusada y declarase firme la liquidación privada presentada por la sociedad Adolfo Giraldo Gómez & Cía. Ltda., NIT. 90.802.509 A, por el año gravable de 1974. Como consecuencia, fijase en la suma de once mil cuatrocientos setenta y ocho pesos ($ 11.478.00), el valor total del impuesto de renta a cargo de la citada sociedad por el mismo período fiscal. Esté la Administración a los factores de distribución a socios, presentados originalmente con la declaración tributario, pues no cambian. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Jaime Abella Zárate, Carmelo Martínez Conn, Ausente; José Ignacio Narváez García. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.