CE-SEC4-EXP1988-N1505

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL. - ' impuestos de Industria y Comercio, poder impositivo del legislador. Atribuciones subsidiarias y condicionadas de los Departamentos y de los Municipios con esta materia. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., cuatro de marzo de mil novecientos ochenta y cuatro.

Consejero ponente: Doctor Hernán Guillermo Aldana Duque.

Referencia: Expediente número 1505. Actor: Bavaria S. A.

Apelación de la sentencia de 22 de agosto de 1986, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Nulidad de las Resoluciones números 2057 de noviembre 2 de 1979 y 527 de 16 de julio de 1982 proferidas por la Junta Distrital de Hacienda de Bogotá. Fallo. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Especial de Bogotá, contra la sentencia de 22 de agosto de 1986, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 2057 de 2 de noviembre de 1979 y la confirmatorio número 527 de 16 de julio de 1982, ambas de la Junta Distrital de Hacienda y por las cuales se le negó a la demandante Bavaria S. A. la exención a que alegó tenía derecho en cuanto a la obligación de pagar el impuesto de Industria y Comercio.

A. Antecedentes: La sentencia apelada

1. Según el fallo de instancia, con apoyo en las Leyes 88 de 1928 (art. 21), Decreto - ley 190 de 1969 (art. 21). Decreto

294 de 1969 (art. 11) y 171 (inc. 9) del Código de Régimen Político y Municipal, la sociedad Bavaria solicitó el 11 de julio de 1978 a la Junta Distrital de Hacienda se reconociera "que no es ni ha sido sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio y - demás gravámenes complementarios”..

2. La Junta Distrital denegó las pretensiones de la interesada, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 183 de la Constitución, tal como se concibió en la reforma constitucional de 1968, según el cual quedaba prohibido al Gobierno Nacional conceder exenciones de los impuestos Municipales y Departamentales, según se dijo en fallo de marzo de 1972 de la Corte Suprema de Justicia; entendió la Junta que tal prohibición se extendió al poder Legislativo, incluyendo, obviamente a esta rama del poder Público dentro del concepto de Gobierno, utilizada por la disposición constitucional citada.

Para no acceder a las peticiones de la actora, la Junta aplicó con relación a las normas legales antes enunciadas, la excepción de inconstitucionalidad. Al resolver el recurso de reposición, dijo el Distrito Especial de Bogotá que la Ley 29 de 1963 había derogado todas las exenciones anteriormente establecidas y sólo dejó subsistente la prohibición de que los entes descentralizados gravarán la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios, y se apoyó para ello en fallos de esta Corporación, como el de 5 de octubre de 1981. Igualmente invocó en su favor el concepto de 16 de abril de

1980 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el cual, con ponencia del consejero doctor Jaime Paredes Tamayo, se sostuvo que no podían ni el legislador ni el ejecutivo, conceder exenciones respecto de impuestos municipales. Estimó la administración que el Decreto - ley 190 de 1969, al disponer que se prohibía a las entidades territoriales gravar la fabricación de cerveza, desbordó las facultades otorgadas al ejecutivo por el artículo 29 de la Ley 48 de 1968, a cuyo tenor podía establecer la base imponible de las tarifas de impuesto, la participación del Distrito Especial de Bogotá, y la destinación del producto del impuesto sobre las distintas entidades territoriales. De consiguiente, igual irregularidad predica del Decreto reglamentario 294 de 1969. La sentencia consideró que las facultades de los concejos a que se refiere el articulo 187 de la Constitución se refieren "al patrimonio fiscal y al beneficio producido y no a la facultad impositiva", de allí la expresión "bienes y rentas” Estima que la limitación en cuanto a exenciones se refiere al Gobierno y no al legislativo, y que los tributos una vez recaudados se convierten en rentas, en bienes, y de ahí se deriva la potestad financiera a disponer del producido del impuesto, que no puede confundirse con la potestad tributaría. Como en el caso de autos se trata - sostiene el fallo - de un producto sobre el cual pesa un gravamen nacional, y existen las disposiciones que prohiben a los entes territoriales descentralizados imponer sobre esos mismos productos otros gravámenes, concluye que los actos acusados deben

anularse.

3. En el alegato de apelación sostuvo la administración los esenciales argumentos expuestos con ocasión de la expedición de los actos acusados y en la instancia tribunalicia; añade que las normas de los Decretos - ley 190 de 1969 y del Decreto 294 de 1969, se hallan hoy derogados por la Ley 14 de 1983, que determinó de manera exacta y concreta las actividades que no pueden ser objeto de gravamen por los Departamentos y Municipios.

Segunda instancia

1. Con motivo del traslado para alegar en la segunda instancia, el Distrito Especial repitió las alegaciones ya resonadas.

2. La parte demandante juzgó quizás innecesario formular alegatos en esta instancia.

3. El concepto fiscal.

La señora Fiscal Sexta de esta Corporación es de parecer que se confirme la sentencia apelada; para llegar a esa conclusión estima que el Decreto 190 de 1969 no puede considerarse inconstitucional, pues la prohibición que establece el artículo 183 de la Constitución se refiere al poder Ejecutivo y no al legislativo, por lo cual bien podía el legislador extraordinario autorizar la ejecución denegada por la administración.

B. Consideraciones Para resolver se considera: La autonomía de los Departamentos y Municipios.

1. Los antecedentes constitucionales.

Triunfante la rebelión de 1885, el texto normativo que culminó con la expedición de la Constitución de 1886 determinó, por fuerza de las cosas, que se anulara el principio de la soberanía de los Estados consagrados en la Constitución de 1863.

La Constitución de 1863 estableció en su artículo 89 ordinal 49 que los Estados se comprometían a no gravar con impuestos, antes de haberse ofrecido al consumo, los objetivos que fueran materia de impuestos Nacionales, además, el artículo 17, 39 otorgó al Gobierno General "el establecimiento, la organización, administración del crédito público y de las rentas nacionales', los agentes del gobierno General de la Unión en materia de Hacienda, entre otros, deberían ejercer sus funciones bajo la inspección de las autoridades propias de los Estados (art. 20, ine. 2º). Sostiene, comentando estos principios, don José María Samper: "Uno de los mayores males que había ocasionado la Federación de Colombia (por cuanto los Estados eran soberanos). consistió en la facultad con que, aún a despecho de prohibiciones constitucionales las Asambleas Legislativas gravaban a la industria, el comercio y la vida misma de los pueblos con numerosos pechos y contribuciones..., este mal hubiera podido continuar, no obstante la supresión de los Estados Soberanos y la concentración de la Soberanía, si no se le hubiese puesto remedio con una disposición constitucional"; 1 artículo 190 de la Constitución Nacional, "dio facultad a las Asambleas Departamentales para establecer las contribuciones necesarias, con el objeto de cubrir los gastos que cause la administración del respectivo departamento, pero con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley". En relación con la capacidad impositiva de los municipios, el artículo 199 de la Constitución contempla las autorizaciones para votar en conformidad con las ordenanzas expedías por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales, a lo que

el señor Samper agregaba que todo ello dentro de la órbita de las leyes; se guardaba así armonía con lo previsto en los ordinales 3º y 11 del artículo 76, que autorizaba al Congreso por medio de leyes para conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales y establecer las rentas Nacionales y fijar los gastos de la administración, respectivamente. Así las cosas, ha de concluirse que la base segunda de la Reforma de 1886, según la cual los "Estados o secciones en que se divide el territorio nacional, tendrán amplias facultades municipales, y los demás que fueren necesarias para atender al desarrollo de sus peculiares intereses y aditamento interno", no podía entenderse como el reconocimiento a estas entidades de una facultad impositiva inicial e incondicionada, sino derivada, sucedáneo y limitada por la ley, para los Departamentos, intendencias y Comisarías y, ordenanzas para los Municipios. El artículo 190 de la Constitución de 1886, que confirió a las Asambleas la facultad para establecer contribuciones para cubrir los gastos de la administración que les corresponden dentro de los límites que fije la ley, se ha mantenido hasta hoy. El acto legislativo número 3 de 1910, en su artículo 50, estableció en el que es hoy el 187 de la actual codificación constitucional... 'ARTICULO 50. - Los bienes y rentas de los departamentos así como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares. No podrán ser ocupadas estas propiedades

sino en los mismos términos en que lo son las propiedades privadas. El Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones de derechos departamentales ni municipales'”. Bajo la vigencia de ese texto constitucional la jurisprudencia se orientó en el sentido de que las Asambleas y Concejos no detentaban facultad impositiva sino dentro del marco de la Constitución y de la ley y que el Gobierno, entendido como Rama Ejecutiva, no podía conceder exenciones sobre impuestos departamentales o municipales. Subsistió, de todos modos latente la discusión acerca de si el legislativo podía otorgar exenciones respecto de derechos e impuestos correspondientes a los departamentos y municipios. Por ello, en el proyecto del gobierno para reformar la Constitución, y que culminó con la expedición del acto legislativo número 1 de 1968 se precisa que 11 ... tampoco podrán la ley ni el Gobierno conceder exenciones de impuestos o tasas departamentales o municipales, ni imponer a favor de la Nación recargos sobre las rentas asignadas a los Departamentos v Municipios (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, Imprenta Nacional, 1969, pág. 324). En la ponencia para primer debate, respecto de ese proyecto, se dijo que "Robustecida también la tendencia descentralizadora, a que hemos hecho referencia, el proyecto en su artículo 7º, no limitándose a ratificar la disposición relativa a la intangibilidad de los bienes departamentales y municipales, sino prohibiendo a la ley y al Gobierno conceder exenciones de impuestos o tasas departamentales o municipales ni imponer a favor de la Nación recargos sobre

las rentas asignadas a los Departamentos y Municipios..." (ibídem, pág. 357). El texto aprobado en la primera instancia y publicado por el Gobierno en el Diario Oficial fue del tenor siguiente: 11 ... salvo lo dispuesto en las leyes vigentes no podrán ni la ley ni el gobierno conceder exenciones de impuestos o tasas departamentales o municipales, ni imponer a favor de ninguna entidad distinta recargo sobre las rentas asignadas a los Departamentos y Municipios..." El texto unificado que debatió el Senado fue concebido en los términos idénticos al de la primera vuelta y en la ponencia para primer debate en el Senado, dijo el ponente que " ... El artículo como se presenta ahora es claro, fue redactado con base en las muy tinosas observaciones del representante Hernán Jaramillo Ocampo, del doctor Hernán Toro Agudelo y las propias ideas del ponente. De la simple comparación de los dos textos se deduce el sentido de la nueva redacción". A pesar de que el ponente para segundo debate - en lo que al parecer apuntaba como comentario a este tema - , dijo que "la eliminación en lo futuro de toda tasa o impuesto de cualquier naturaleza sobre los bienes y rentas de los Departamentos y Municipios con origen en la ley o en disposición del Gobierno, es otra muestra de la política de descentralización", lo cierto es que el texto aprobado no incluyó la limitación al legislativo para otorgar exenciones sobre impuestos municipales o departamentales. Por ello, a juicio de la Sala, el legislador sí tiene, a la luz de los antecedentes constitucionales y de los textos y doctrina, la facultad para conceder exenciones sobre impuestos.

2. Los desarrollos legales.

La Ley 97 de 1913, atribuyó al Consejo de Bogotá la facultad de crear libremente, entre otros, el impuesto de patentes sobre establecimientos industriales en los que se usarán máquinas a vapor o electricidad, gas o gasolina. La Ley 88 de 1928 dispuso en su artículo 4º que los impuestos de consumo serían nacionales, “y el que grava las cervezas de producción nacional se elevará al doble de la tarifa que hoy rige", y el 21 previó que "los Departamentos y Municipios no podrán imponer gravámenes sobre la fabricación y consumo de las cervezas nacionales gravadas en la presente ley". En tal virtud, la fabricación y consumo de las cervezas quedaron exentos de gravámenes municipales y departamentales. Con la expedición de la Ley 29 de 1963 se estableció que los 'impuestos de Industria y Comercio, creados por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como impuestos municipales, no podían ser objeto de exención o exoneración por ninguna entidad de los Municipios y del Distrito Especial de Bogotá y sólo quedaban vigentes las prohibiciones que consagraban las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946, sobre gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera, y al tránsito de productos". Por tener relación con el asunto materia de la litis es necesario recordar que el artículo 19 de la Ley 20 de 1946 dispuso que se prohibía a los Departamentos y Municipios gravar la producción y tránsito de los artículos allí mencionados, pero su artículo 2º admitió que la prohibición

establecida en el artículo 1o no afectaba el impuesto predial, ni de los de degüello y bebidas alcohólicas y fermentadas, ni los derechos por plazas de mercados. De tal suerte puede deducirse que la facultad de reconocer o de otorgar exenciones por concepto de industria y comercio quedó atribuida a los Concejos y al del Distrito Especial de Bogotá, a partir de la Ley 29 de 1963. Posteriormente se dictó el Decreto 190 de 1969, de naturaleza legal, en virtud de las facultades conferidas al ejecutivo por la Ley 48 de 1968, por el cual ni los Departamentos, ni los Municipios, ni el Distrito Especial de Bogotá, podían imponer gravámenes sobre la fabricación, consumo y venta d" cervezas nacionales, con lo cual se restableció la prohibición consagrada en el texto de la Ley 88 de 1928. La Ley 48 de 1968 autorizó que se siguieran cobrando los impuestos sobre el consumo de cervezas de producción nacional establecidos por el Decreto - ley 1665 de 1966, y señaló al efecto los criterios que deberían tomarse en cuenta para aquel efecto; simultáneamente, en relación con esa materia, facultó al poder ejecutivo para establecer la base imponible, las tarifas del impuesto y la forma de pago, la fecha de su cobro, la participación del Distrito Especial y la destinación del producido del impuesto, así como su cesión a las entidades descentralizadas temporalmente. La invocación que la jurisprudencia hace de la Ley 14 de 1987, para resolver el caso planteado es importante, pues el

acto acusado y su confirmatorio fueron expedidos con anterioridad a ese nuevo ordenamiento legal que rige a plenitud hacia el futuro. Con base en las anteriores facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto - ley 190 de 1969r, cuyo artículo 21 dispuso que "los Departamentos, las Intendencias y Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá, y los Municipios podrán imponer gravámenes sobre la fabricación de cervezas nacionales". A su turno, el artículo 23 de este decreto - ley dispuso que el impuesto de consumo era un impuesto nacional cuyo producido se cedía a las entidades territoriales. Afincado en la creencia de que tanto la Ley 48 de 1968, como el Decreto 190 de 1969, y a fortiori el 294 de 1969, son inconstitucionales, la administración distrital al expedir los actos acusados inaplicó aquellas disposiciones, para lo cual se fundó en el precepto del artículo 1873 de la Constitución Nacional el que, a su juicio, extiende la prohibición de conceder exenciones sobre impuestos departamentales y municipales al propio poder legislativo. Se inspiró para ello en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de 14 de marzo de 1972, cuyas breves consideraciones fueron: "El artículo 183 de la Constitución modificado por el 54 del Acto legislativo número 1 de 1968, en cuanto a la adición de su parte final, dice así: "'Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva, gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser

ocupados sino en los mismos términos en que lo sean la propiedad privada. El Gobierno nacional no podrá conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades'. "El Decreto número 3073, fue expedido el 19 de diciembre de 1968, fecha a partir de la cual entró en vigor, según la disposición de su artículo 40. Es, pues, posterior a la enmienda de la Constitución. Es bien conocida la posición de la doctrina de la Corte en cuanto al alcance del texto constitucional transcrito, que se puede sintetizar en la afirmación de que los departamentos y municipios gozan de autonomía para el manejo de los bienes de su propiedad, dentro de los términos de la Constitución y de la ley. Y es como la capacidad impositiva de estas entidades territoriales se encuentra subordinada también a las limitaciones de los mencionados estatutos, pueden ejercerla atendiendo a ella para el mejor desarrollo de los servicios que están 'Llamados a prestar. La parte final del modificado artículo 13 prohibe al Gobierno Nacional conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de los departamentos y municipios. La modificación consistió en incluir dentro de la prohibición las exenciones de impuestos, pues el precepto primitivo, que correspondía al 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, sólo hablaba de 'derechos'. Desde un punto de vista puramente literal o formal, parece que el procurador general tuviera razón cuando estima que el texto se refiere sólo al Gobierno Nacional, mas no al Congreso, que por lo mismo cuando aquel actúa como podría hacerlo este, en ejercicio de facultades extraordinarias no es alcanzada por prohibición.

Pero si se tiene en cuenta la atención del precepto, y la autonomía condicionada y constitucionalmente garantizada de que gozan departamentos y municipios para manejar sus bienes y rentas, se tiene en conclusión que el término 'Gobierno Nacional', empleado por el artículo 183, no pudo referirse a la Rama Ejecutiva cuando actúa en función administrativa, sino a los órganos que integran el complejo del Poder y que están dotados de atribuciones para dictar normas con vigor sobre todo territorio nacional, así como sobre la vida departamental y municipal. En este entendimiento el precepto guarda armonía con el artículo 55 de la Carta que señala las ramas del Poder Público y define sus atribuciones, y permite concluir que hoy para el solo aspecto estudiado, la noción del 'Gobierno Nacional' (art. 183) en armonía con el 43 de la Constitución Nacional se extiende al propio Congreso, pues de otra suerte le quedaría en libertad de proceder contra el texto del artículo 183, dando a los bienes y rentas de los departamentos y municipios un tratamiento incompatible con la autonomía que les ha sido reconocida. Debe recordarse, además, que en el presente caso el Gobierno obró investido de facultades extraordinarias que le fueron otorgadas conforme al artículo 76 - 12 de la Carta y que, por lo mismo, desde el punto de vista de la naturaleza de las disposiciones dadas, actuaba como hubiera podido hacerlo el Congreso, salvo las limitaciones que la ley de autorizaciones hubiera establecido. "No hay duda de que, aunque desde el punto de vista técnico, enfocado hacia la organización de una entidad cuya función principal es cumplir la misión social de facilitar

vivienda a miembros de las Fuerzas Militares, podría caber, una exención impositiva para hacer más moderada la carga económica del beneficiario, no así desde el aspecto constitucional en relación con el artículo 183, pues ya se vio que él prohibe de modo terminante a los poderes centrales conceder exenciones sobre derechos o impuestos departamentales y municipales. Y esta prohibición debe tener un alcance rígido, sin perjuicio del poder o competencia que tiene el legislador en materia tributaría conforme a normas precisas de la Constitución". A este fallo salvó el voto el magistrado doctor Gnecco Correa fundado que en la Reforma Constitucional de 1968, se limitó únicamente al poder ejecutivo la prohibición de conceder las referidas exenciones. En relación con esta materia, esta Corporación ha tenido oportunidad de expresar que "la Ley 29 derogó las exenciones existentes en el caso del impuesto predial al paso que estableció que 'no podrán' establecerse exenciones en el caso del impuesto de Industria y Comercio, distinción importante porque es claro que toda exención existente a la fecha de la nueva ley que en materia de impuesto predial fue eliminada. No así en el caso del impuesto de industria y comercio en el cual el texto legal prohibe establecer nuevas exenciones..." (Anales 1er. Semestre 1980, pág. 522). La jurisprudencia de esta Corporación enseña reiteradamente que las Asambleas y Concejos no pueden establecer impuestos sino dentro de los marcos de la ley, ni gravar con nuevos tributos aquellos objetos que ya hayan sido materia de gravamen por la ley, por el caso de los departamentos o

de aquella y de las ordenanzas, para el caso de los municipios. En decisión de 10 de diciembre de 1982 (Anales 2º Semestre de 1982, págs. 518 y ss.), la sección se orientó en el sentido de considerar que si la ley no había exceptuado del impuesto una determinada actividad, el Distrito Especial de Bogotá, podía gravarlo. En fallo de 6 de abril de 1984, ponente doctor Enrique Low Murtra, actor Silvia Giraldo Lopera, expediente número 9587 dijo esta sección que "Mientras la ley en forma expresa no haya excluido una determinada actividad del ámbito del tributo, son los Concejos los que poseen la capacidad de reglar las actividades gravadas, fijar las exenciones y establecer las tarifas" (Anales Primer Semestre 1984, pág. 5 12). De las jurisprudencias citadas, tanto de la Corte Suprema de Justicia, como del Consejo de Estado, despréndase que, a nivel de normas constitucionales, dos son las tesis que pretenden resolver el aspecto básico - pues que lo es del orden constitucional - objeto de este proceso. La primera considera que la ley no puede reconocer exenciones de impuestos de industria y comercio, pues los bienes y rentas de los Departamentos y Municipios son de su propiedad exclusiva y el término Gobierno utilizado por el articulo 183 de la Carta comprende tanto al poder legislativo, como al ejecutivo. La segunda considera más ampliamente, que sólo el legislador puede reconocer exenciones sobre ese tipo de impuestos. Para resolver la cuestión, es necesario recordar que el precepto constitucional fue reformado en 1968 y que, como

se sostuvo en el salvamento de voto formulado por el doctor Gnecco Correa a la ya citada sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 12 de marzo de 1972, los constituyentes no incluyeron al poder legislativo dentro de los organismos que no podían reconocer ni otorgar el tipo de exención a que nos venimos refiriendo. En consecuencia, para la Sala, el legislador, según los antecedentes del establecimiento de las normas constitucionales, si está facultado para conceder exenciones sobre el impuesto de Industria y Comercio. Tan cierta es la conclusión anterior, que el constituyente en 1987 hubo de adoptar una reforma constitucional expresa en relación con el artículo 183 de la Constitución Nacional, en sentido opuesto al expresado (vid. art. 1º del acto legislativo). Esa razón se fortalece con la consideración de que en la estructura del Estado Centralista y Unitario que sustituyó al Federal de 1863, no hay cabida para la existencia, fuera del estado nacional, de un poder de imposición inicial incondicionado ni autónomo, en cabeza de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios. La facultad impositiva deviene como atributo esencial de la soberanía y esta se radica en la Nación, cuya voz es el Congreso en la concepción de la democracia representativa. Los demás poderes de las personas jurídicas públicas se ejercen con sujeción a esa idea dominante, y sólo excepcionalmente las mismas detentan poderes propios consagrados en la Carta. Señálase al efecto la organización de los aspectos fiscales, presupuestales y de rentas que en relación con los

departamentos y municipios previenen los artículos 187 y siguientes de la Constitución. Lo que procede concluye en que el legislador ejerce por atribución constitucional el poder impositivo dentro de la Nación colombiana, y que los Departamentos y Municipios, tienen en ese campo atribuciones subsidiarias y condicionadas. Resta establecer, ahora si la ley ha autorizado exención del impuesto de Industria y Comercio respecto de las cervezas de producción nacional, referido al tiempo a que se contraen los actos acusados. Para ello menester es definir si la exención establecida por la Ley 88 de 1928 subsistió tras la expedición de la 29 de 1963, y la 48 de 1968, y el Decreto - ley 190 de 1969. Los términos ya transcritos de la Ley 88 de 1928 hacen innecesaria su reproducción en este momento. Las palabras de la Ley 29 de 1963 indican que aquella exención quedó derogada: " ... los impuestos de Industria y Comercio creados por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, como impuestos municipales, no, podrán ser materia de exención o exoneración por ninguna entidad distinta de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá... pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria y ganadería y el tránsito de productos alimenticia. En materia de exenciones, de acuerdo con el texto de la Ley 29 de 1963, ha de concluirse que, en cuanto al impuesto de Industria y Comercio, sólo los Departamentos y Municipios

podían concederlas, o el legislador, y que los anteriormente establecidos, concedidos o reconocidos quedaban derogados, sin que para esto sus precedentes beneficiarios puedan alegar derechos adquiridos, o situación jurídica consolidada, distinta de las concretizadas hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 29 de 1963. El legislador tuvo, en sentir de la Sala, la intención de suprimir las exenciones u exoneraciones precedentes sobre impuestos de industria y comercio y, por consecuencia del carácter imperativo de la norma, después de esa ley no podrán subsistir; sin ese entendimiento la voluntad legislativa consagrada en el texto de la Ley 29 de 1963 no tendría existencia. De otra parte, el texto y el alcance de los artículos 5º y 6º de la Ley 29 de 1963 indican claramente el efecto general inmediato de la ley y en cuanto a la suspensión de las precedentes exenciones legales en materia de impuesto de industria y comercio. La Ley 48 de 1968 no estableció con relación a la producción y comercio de las cervezas de origen nacional exención de los impuestos de industria y comercio. La lectura de su articulado permite deducir ese aserto. De otra parte, tampoco otorgó facultades al ejecutivo para reconocer los mentados beneficios a los productores y comercializadores de esos productos. Por modo tal que, la disposición del artículo 21 del Decretoley 190 de 1969, que desarrolla las facultades extraordinarias otorgadas a la Rama Ejecutiva para regular los aspectos de los impuestos a las cervezas nacionales, choca abiertamente con la ley de facultades y hace ostensible la violación de los

preceptos contenidos en el artículo 76 numeral 12 de la Carta, el que, conjugado entre otros, con los artículos 2º y 183 ibídem, lleva a definir su inconstitucionalidad. Por ello, no anduvo descaminada la Administración Distrital cuando, fundada en la inconstitucionalidad del citado artículo 21 del Decreto - ley 190 de 1962 y a fortiori la del artículo 11 del Decreto reglamentario 294 de 1969, dispuso que no podía reconocer la exención al impuesto de industria y comercio reclamaba la sociedad actora. Otra afirmación infundada es la de que la Ley 48 de 1968 era inconstitucional porque no podía, a juicio de la Junta Distrital de Hacienda, establecer exención, proposición improcedente, pues la citada ley no establecía ninguna, como ya se dijo. No es del caso, en esta oportunidad, entrar a dilucidar una cuestión - la relacionada con el alcance de las facultades extraordinarias al ejecutivo para regular esta materia - - que aunque interesante no ha sido planteada para resolver el caso sub judice. En cuanto concierne a la argumentación de la demandante consistente en que, además, de las razones ya expuestas, la decisión acusada y la confirmatorio son ilegales por gravar doblemente un mismo objeto, vale la pena señalar: El impuesto regulado por la Ley 48 de 1968 y el Decreto extraordinario 190 de 1969 es un impuesto sobre el consumo y no constituye un impuesto sobre la actividad. industrial o comercial en el proceso económico de producción y venta de las cervezas. Al paso que el impuesto al consumo es un impuesto indirecto,

el de industria y comercio es de aquellos que se catalogan como directos, en el primero se castiga el consumo, en el segundo la actividad industrial y comercial; en el primero, el sujeto pasivo es el consumidor, en el segundo el sujeto pasivo es la perso