CE-SEC4-EXP1988-N1553

CATASTRO Y SERVICOS PUBLICOS.- Regulación de

impuestos. FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL.

REVOCASE LA NULIDAD de los Acuerdos números 8, 9 y 10 de 1º. de marzo de 1985, expedidos por el Concejo Municipal, nulidad decretada por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., quince de julio de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente número 1553. Actor: Carlos

Villalba Bustillo. Asuntos municipales. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación que interpusieron los apoderados del Municipio de Cartagena y de las Empresas Públicas del mismo municipio contra la sentencia dictada el 6 de octubre de 1986, por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el juicio instaurado, en acción pública, por el ciudadano Carlos Villalba Bustillo en demanda de nulidad de los Acuerdos números 8, 9 y 10 de 1º. de marzo de 1985, expedidos por el Concejo Municipal.

Antecedentes: Los mencionados Acuerdos fueron de la iniciativa del señor Alcalde con miras a incrementar los recursos para atención de varios servicios públicos y mediante ellos se variaron bases y tarifas de los impuestos locales que cada uno de ellos menciona en su encabezamiento así: "Acuerdo número 8 de 1º. de marzo de 1985, por el cual se modifica el Acuerdo número 8 de 5 de septiembre de 1984, se fijan nuevas bases para el cobro del impuesto de prevención de

incendios y se dictan otras disposiciones'. “Acuerdo número 9 de 1º. de marzo de 1985, 'por el cual se modifica el Acuerdo número 7 de septiembre 5 de 1984 y se establecen nuevas bases imponibles para el cobro del impuesto de parques y arborización y se dictan otras disposiciones' y "Acuerdo número 10 de 1º. de marzo de 1985, 'por el cual se modifica el artículo 7º. del Acuerdo número 12 de 1961, se establece nueva tarifa para el cobro del impuesto de limpieza y barrido de las calles y se establece un gravamen adicional para lotes sin construir en zonas que cuenten con infraestructura de acueducto y alcantarillado"'. La impugnación se reduce a que se consideran tales disposiciones violatorias de la Ley 14 de 1983 (por la cual se dictan normas sobre catastro, impuesto predial, impuesto de renta y se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales), en especial lo dispuesto en su artículo 24 que dice: "Artículo 24. Antes de 30 de junio de 1984, las autoridades competentes desvincularán de los avalúos catastrales la fijación de las tarifas de los servicios públicos. "Mientras las tarifas de servicios públicos se determinen con fundamento en los avalúos catastrales, las escalas para dichas tarifas deberán reajustarse anualmente en los mismos porcentajes con que se reajustan los avalúos, de conformidad con los artículos 6º. y 7º. de esta ley". El Tribunal, de acuerdo con su Fiscal, accedió a la solicitud

de nulidad, con base en las siguientes consideraciones principales: "Es de anotar que aun cuando en lo que se refiere a impuestos de prevención de incendios y de parques y arborización en viviendas de uso familiar se señalan en los Acuerdos números 8 y 9 unas bases para el cobro diferentes al avalúo catastral, consistentes en los estratos socio-económicos, a los cuales no se refiere específicamente la demanda con el concepto de la violación, ya que se precisa ésta por ordenarse el reajuste con fundamento en el avalúo catastral, sin embargo se expresa que fueron reajustados sin base legal, lo cual es cierto, de manera que se decretará su nulidad total, con fundamento en los numerales 2º. de los artículos 197 de la Constitución Nacional y 169 de la Ley 4! de 1913, citados por la demanda. Y no está demás señalar en cuanto al impuesto de parques y arborización que cuando fueron reajustados no tenían los Municipios autorización legal para reglamentarlo libremente". En sentido contrario el señor Fiscal Tercero ante esta Corporación, conceptúa que la sentencia debe revocarse y denegar las peticiones de la demanda. En cuanto a los alcances del citado artículo 24 de la Ley 14 de 1983, precisa que se refiere a un nuevo sistema de tarifas de los servicios públicos y no a los impuestos que toman como base el avalúo catastral. Luego de recordar los conceptos que diferenciaba los impuestos de las tasas de los servicios públicos, observa que "los Acuerdos acusados no hacen vocación a tarifas de servicios públicos sino a tarifas de unos impuestos municipales". Así, el Acuerdo 8 los fi

a para el "impuesto de prevención de incendios" cuyos sujetos son todos los usuarios de los servicios públicos, con algunas excepciones, y su producido se destinará en su totalidad al sostenimiento del Cuerpo de Bomberos. Algo similar sucede con el "impuesto de parques y arborización" y al "impuesto de limpieza y barrido de calles" (Acuerdos 9 y 10). Pero adicionalmente observa el señor Fiscal que los Acuerdos 8 y 9, deslindan las bases del Avalúo Catastral, por lo que no se ve violación de la Ley 14 de 1983, desde la óptica del demandante. Por tal motivo, el Agente del Ministerio Público observa con extrañeza que el Tribunal haya anulado los actos con razones no aducidas y que aún los criterios amplios de interpretación de la demanda, tampoco lo permiten. Coincide en parte la anterior vista fiscal con la defensa del apoderado de las Empresas Públicas locales, quien además reafirma el carácter de impuestos y no de tarifas de los respectivos servicios públicos, al informar sobre los antecedentes de tales gravámenes tanto en las disposiciones dictadas antes por el mismo Concejo Municipal y apoyado en autorizaciones legales que cita en cada caso para refutar el argumento de que los actos.acusados se expidieron sin ellas, a saber: a) El Acuerdo 10 de 1985 modifica el artículo 79 del Acuerdo 12 de 1961, el cual había sido citado con base en la autorización dada al Concejo de Bogotá por el artículo 1o. de la Ley 97 de 1913 (letra e, "impuesto sobre el barrido y limpieza de las calles")

que luego fue extendida a todos los Concejos Municipales por la Ley 84 de 1915; b) El Acuerdo 9 de 1985 modificó al 7 de septiembre 5 de 1984 y se refiere al impuesto de parques y arborización autorizado por el artículo 1º. de la Ley 14 de 1944 para las capitales de Departamento; c) El Acuerdo 8 de 1985, que modificó al 8 de 1984 al fijar nuevas bases para el cobro del impuesto de prevención de incendios acató lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 14 de 1983, porque desvinculó aquellas del avalúo catastral. En resumen, considera que los Acuerdos 8, 9 y 10, tuvieron autorización legal por la cual carece de fundamento tanto el cargo del demandante como el fallo del Tribunal. Solicita sea revocado por tales razones. Para resolver, se considera: Una de las preocupaciones nacionales que intentó atender el legislador al estudiar y expedir la Ley 14 de 1983, fue la de implantar un mecanismo legal que permitiera reflejar las modificaciones monetarias (originadas en nuestro crónico proceso inflacionario), en los avalúos catastrales que habían quedado estacionarios. Por ello los primeros artículos de dicha ley se refieren a los mecanismos de formación y conservación de los avalúos y los artículos 6 y 7, consagran autorización a las autoridades catastrales para hacer reajustes en determinadas condiciones y con base proporcional a la devaluación monetaria registrada en el índice nacional promedio de precios al consumidor que determine el DANE.

Una vez establecidos estos mecanismos, quiso el legislador acabar con la vinculación entre avalúo catastral y tarifas de servicios públicos por las siguientes razones que constituyen la justificación del artículo 24 y fueron consignadas en la ponencia para el primer debate en el Senado: "El catastro y los servicios públicos. "He aquí una disposición importante. El proyecto ordena que en un plazo razonable se desvinculen del avalúo catastral las tarifas de los servicios públicos. Se trata de evitar que el cambio del valor del avalúo incida desorbitadamente sobre el monto de los servicios, como ha venido sucediendo en el país. En realidad, no es conveniente que uno y otro fenómeno estén conexos, pues en la práctica sus consecuencias han resultado funestas, tanto para los usuarios como para los municipios. En un caso porque las tarifas suben en forma desproporcionado y en el otro porque los municipios, para evitar que eso pase no promueven o permiten los reajustes catastrales. Pensamos que al producirse la desvinculación, tanto las tarifas de los servicios públicos como el monto de los recaudos del impuesto predial, ganarán una flexibilidad que hoy en día no tienen". Los Acuerdos objeto de acusación en el recurso que se resuelve aquí, invocan como normas de autorización el artículo 197-2 de la Constitución Nacional, el artículo 169-2 de la Ley 4ª. de 1913, la Ley 14 de 1983 (sin especificar el artículo) y la Ley 84 de 1915 (en el caso del Acuerdo 10). Los Acuerdos 8 y 10 califican y tratan la materia como de impuestos con destinación específica, cual es la de invertir su

totalidad al sostenimiento del Cuerpo de Bomberos el primero y, "en la, limpieza y barrido de las calles" el segundo; el Acuerdo 9 incremento el llamado impuesto de parques y arborización y ordena facturarlo y recaudarlo conjuntamente con el predial, pero no se observa ninguna destinación específica. Los Acuerdos 8 y 9 disponen incrementar anualmente las tarifas (incendios y parques) en el mismo porcentaje que determine el Gobierno nacional para los avalúos catastrales, cuando la base del cobro no sean éstos. En el Acuerdo 10, la tarifa del impuesto de barrido de calles está basada en los avalúos catastrales en tres escalas y establece un adicional del 100% para lotes sin construir. No obstante el origen y el trámite simultáneo que se le dio a los tres Acuerdos acusados, en verdad cada uno de ellos ameritaba un estudio especial, como lo anotó su defensor. El demandante no profundizó su examen en la naturaleza de las tres contribuciones, que siendo todas denominadas "impuestos" (dos de ellas con destinación específica), no figuraron en el Presupuesto Municipal, por lo menos en el de 1985, que adujo el señor apoderado. En estos Acuerdos la referencia a las normas legales de autorización al Concejo Municipal es tan amplia, como al señalar toda la Ley 14 de 1983, que imposibilita la confrontación del juzgador, sin que pueda concluirse fácilmente, como lo hizo el a quo, que faltó autorización legal. Sí, como lo plantea el demandante, se incurrió en violación del artículo 24 surge de

inmediato la consideración de que al no regular éstos Acuerdos "tarifas" de servicios públicos, sino "impuestos", mal puede haber transgresión de dicha norma. Se concluye de lo expuesto que los planteamientos del actor ni muestran la violación por él alegada, ni refutan el respaldo legal que invocó el apoderado de las Empresas Públicas. En tales condiciones lo procedente es revocar la sentencia tal como lo propuso el señor Fiscal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia apelada y niégase las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Jaime Abella Zárate, Carmelo Martínez Conn, Ausente; José Ignacio Narváez García. Jorge A. Torrado T., Secretario.