CE - Sec4-Exp1988-n2213

SUSPENSIONPROVISIONAL - Debe solicitarse en la demanda en escrito separado / SEGUROS DE DEPOSITO - El análisis de la posible violación de las normas generales del seguro se analizará en la sentencia La actora incurre en la impropiedad de no hacer la debida separación y confrontación de normas en el capítulo correspondiente a la solicitud de suspensión, en el cual se remite en general a las citadas o transcritas en el cuerpo central de la demanda, restándole sencillez a la labor de comparación. También es contrario a la técnica que debe utilizarse en este valioso instrumento pedir "la suspensión provisional de toda la resolución demandada" con fundamento en argumentos que exigen un estudio más detenido, como los que consisten en que "no puede encontrarse a todo lo largo de la Ley 117 de 1985, la modificación a las normas de seguro establecidas en el Código de Comercio, no tiene la Junta Directiva del Fondo facultades. etc., El examen de si excedió las facultades de la ley con relación al seguro (art . 2° - d, art. 9° - c y art. 10 en todos los cinco numerales ) y todas las normas reguladoras de la esencia, naturaleza y requisitos del contrato de seguro, podrá ser materia de estudio al dictar sentencia, mas no al admitir la demanda, en consideración a la amplitud de los términos en que ha sido planteada en esta oportunidad.

FUENTE FORMAL: LEY 117 DE 1995; CODIGO DE COMERCIO FONDO DE GARANTIAS - Sus disposiciones especiales no se contraponen a las dispuestas para la devolución de primas no devengadas de las aseguradoras / RESERVAS DEL FONDO DE GRANTIAS - En el sub lite no se

explica las razones de la demanda La autorización a la Junta del Fondo para que disponga la devolución de las primas pagadas por las entidades y la reducción de las que son a cargo de los depositantes, una vez que el Fondo haya logrado recaudos por encima de los necesarios para cubrir sus pasivos, constituir reservas y atender costos, y, que las reservas que constituya el Fondo las invertirá en los títulos que señale su Junta Directiva. Estas disposiciones ciertamente dictadas específicamente para el Fondo de garantías, no están contrapuestas con las que gobiernan la devolución de primas no devengadas en las compañías de seguro, aunque aparentemente. tiene apoyo en el literal c) del artículo 10 que faculta a la Junta para prever "un sistema de devoluciones". Y en cuanto al régimen de inversión de sus reservas, no identificó en parte alguna la demandante las normas a las cuales se contrapone la autorización dada a la Junta. Tampoco explica en qué consiste la ilegalidad de ese apartamiento de las normas generales que regulan la actividad aseguradora particular. No se comprende exactamente la dimensión del cargo al artículo 23 consistente en que "revela tranquilamente" que asume el negocio del seguro, ni están precisados los alcances del calificativo de "negocio", ni su vinculación o contraposición con la Ley 117 de 1985 en forma tal que pueda ser materia en esta oportunidad procesal de examen.

FUENTE FORMAL: LEY 117 DE 1995

SEGURO DE DEPOSITOS - La obligación de tomarlo y pagarlo no es para los ahorradores y depositantes / PRIMA DEL SEGURO DE DEPOSITO - Su pago

está cargo de las entidades financieras En el examen del carácter obligatorio u "obligatoriedad" de la toma del seguro y del pago de las primas, fácilmente se observa que al paso que con relación a las entidades financieras hay claras manifestaciones de la ley, no sucede lo mismo con relación a los titulares de las acreencias o depositantes en aquellas, respecto a las cuales hay absoluto silencio. En efecto, en cuanto a la obligatoriedad de las primas, el artículo 10 de la Ley en el literal e) fija el tope de las primas a cargo de las entidades financieras y en el literal c) también se refiere a tales entidades, sin que exista ninguna referencia a primas a cargo de depositantes. Como en realidad, por lo menos en forma manifiesta no hay asidero para cobrar primas a los depositantes como lo estatuyó el artículo 5° de la Resolución impugnada, ha de considerarse tal obligación sin respaldo legal y por ende susceptible de la medida provisoria de la suspensión.

FUENTE FORMAL: LEY 117 DE 1995

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1 DE 1988 (JUNTA DIRECTIVA DEL

FONDO DE GARANTÍAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZÁRATE Bogotá, D. E., doce (12) de octubre de mil novecientos ochenta y ocho (1988)

Radicación número: CE-SEC4-EXP1988-N2213

Actor: MARÍA ELISA ROJAS DE PELÁEZ

Demandado: FONDO DE GARANTÍAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS AUTO En ejercicio de la acción pública de nulidad autorizada por el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, la ciudadana María Elisa Rojas de Peláez, demanda la nulidad de la Resolución número 1 de 1988 (27 de mayo) expedida por la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras "por la cual se organiza el Seguro de Depósitos".

Solicita se declare la nulidad de toda la Resolución 01 de 1988 y de no prosperar, se decrete la de los artículos 1°, el 19 junto con el 18, el 20 y el artículo 23; cita como normas violadas la Ley 117 de 1985, en especial sus artículos 2°, 9 - d, 10 y 5°, en criticable mezcla, no susceptible de examen en esta oportunidad, de causales consistentes en falta de competencia, equivocada motivación y desviación de poder. La demanda llena las formalidades de ley y el Despacho accedió a solicitar al Fondo de Garantías copia de la Resolución mencionada, en atención a la declaración que bajo la gravedad del juramento hizo la demandante en cuanto a la falta de su publicación, pero le aclara que no se accedió a pedir otros documentos (como el comunicado de prensa también solicitado), porque aquel procedimiento procede con relación al acto acusado, pero no con relación a pruebas que son de su cargo. En tal virtud, la demanda será aceptada y se entra a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada en el mismo escrito con base en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

Fundamentalmente la actora insiste en que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en la regulación contenida en la Ley 117 de 1985, no tiene dentro de su "objeto social" el ejercicio del negocio de seguros, ni permite que el Fondo sea el mismo asegurador. Basándose además en la regulación del Código de Comercio relativa al contrato de seguro, en especial al contenido en los artículos 1036, 1045, 1046 y 1096, sustenta la petición de suspensión provisional entre otras, con las siguientes consideraciones: "Estimo que una sencilla comparación de las normas que regulan el contrato de seguro en el Código de Comercio, y la forma que está estructurada la protección a los depositantes en la norma demandada, muestra con facilidad que: "'Lo establecido en la Resolución 01 de 1988 de la Junta Directiva del Fondo de Garantías, modifica el contrato de seguro al establecer que el pago de la indemnización se cumple mediante obligación de hacer (que puede consistir o no en la compra de la obligación) y no mediante la obligación de pagar una suma líquida en dinero correspondiente al siniestro asegurado ocurrido. Esto se deduce de la simple lectura de las normas acusadas'. "Es evidente que este contrato de seguro no tiene póliza con qué probarse: no se le encuentra a lo largo del texto que lo organiza, como sí existe con nítida claridad en el artículo 1046 del Código de Comercio. "No puede encontrarse a todo lo largo de la Ley 117 de 1985 una modificación a las normas del contrato de seguro establecidas en el Código de Comercio: no tiene la Junta Directiva del Fondo facultades para dictar normas de igual rango

que la ley; si establece una forma de contrato de seguro distinta a la del Código de Comercio, excede sus capacidades y viola la ley: pero si además excede lo que dicen sus estatutos (organizar el seguro de depósitos) y modifica, ampliándole su objeto social, la violación es aún más clara".

Coadyuvantes: En memorial presentado con posterioridad, los ciudadanos Marcela Monroy Torres y Juan Manuel Charry Urueña, solicitan se les reconozca como coadyuvantes en la misma acción de nulidad con base en lo dispuesto por el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo.

También piden que se declare nula la Resolución número 1 del 27 de mayo de 1985, "pues infringe normas a las que debía estar su jeto (se refiere al Fondo de Garantías); fue expedido por órgano incompetente, carente de motivación y con desviación de poder". Consideran violados el artículo 43 de la Constitución, el 30 de la misma y "los artículos 1495 y 1602 del Código Civil en cuanto modifica .los contratos entre los depositantes y las entidades financieras y vulnera el derecho de propiedad" y los artículos 1036 y 1046 del Código de Comercio, el artículo 170 (sic) ordinal 3° de la Constitución, en cuanto al Fondo de Garantías carece de potestad reglamentaria" y en desbordamiento de la Ley 117 de 1985. Igualmente, formulan solicitud de suspensión provisional, ara lo cual se fundamentan en las dos siguientes consideraciones: a) "Porque viola en forma manifiesta el artículo 120 ordinal tercero de la

Constitución Nacional, en cuanto el Fondo de Garantías, en su carácter de Establecimiento Público, carece de potestad reglamentaria y el objeto de dicha Resolución no es otro que reglamentar la Ley 117 de 1985, creando e imponiendo normas de carácter general y obligatorio para el público"; b) "En su artículo 5° se desbordan los límites fijados por la Ley 117 de 1985, en cuanto esta no dispuso en forma expresa la obligatoriedad del seguro" y resulta impensable que una carga de tal magnitud sea impuesta a través de una simple Resolución. Con relación a los fundamentos expuestos por la actora Rojas de Peláez, la Sala Unitaria, considera: La actora incurre en la impropiedad de no hacer la debida separación y confrontación de normas en el capítulo correspondiente a la solicitud de suspensión, en el cual se remite en general a las citadas o transcritas en el cuerpo central de la demanda, restándole sencillez a la labor de comparación. Labor que se dificulta más cuando la solicitante pretende que se haga la comparación de la "norma demandada" (toda la Resolución 1 / 68 o los artículos mencionados?) con "las normas que regulan el contrato de seguro en el Código de Comercio" que, como se sabe están comprendidas en aproximadamente 190 artículos desde el artículo 1()36 hasta 1162 (sin incluir los especiales de los seguros Marítimo y Aéreo). Tampoco es sencilla la comparación de normas no precisadas en el respectivo párrafo que dedica a la modificación del Contrato de

Seguro al establecer que el pago de la indemnización se cumple mediante obligación de hacer y "no mediante la obligación de pagar una suma líquida de dinero correspondiente al siniestro ocurrido". También es contrario a la técnica que debe utilizarse en este valioso instrumento pedir "la suspensión provisional de toda la resolución demandada" con fundamento en argumentos que exigen un estudio más detenido, como los que consisten en que "no puede encontrarse a todo lo largo de la Ley 117 de 1985, lma modificación a las normas de seguro establecidas en el Código de Comercio, no tiene la Junta Directiva del Fondo facultades . etc., etc.". Por los motivos expuestos no entra el despacho a considerar las peticiones de suspensión de alcance general fundadas en transgresión de estatutos completos legales y procede a examinar sólo aquellas que están circunscritas a normas plenamente identificadas como son las acusaciones a los artículos 1°, 19 y 23 de la Resolución número 1 de 1988. Artículo 1° Este artículo en cuanto señala que el Seguro de Depósito tiene por objeto garantizar las acreencias que más adelante se determinaron, que precisa los medios que utilizará para lograr tal propósito y declara que propenderá por la recuperación y la solvencia de las entidades que se encuentren en dificultades, "todo dentro del objeto y funciones señaladas al Fondo, conforme a la Ley 117 de i985" constituye una manifestación de índole general de objetivos, propósitos y medios, que como su texto mismo lo confiesa expresamente están enmarcados dentro de la Ley 117. Ante tal manifestación no puede prejuzgarse como

violadores de la misma ley. El examen de si excedió las facultades de la ley con relación al seguro ( art . 2° - d, art. 9° - c y art. 10 en todos los cinco numerales ) y todas las normas reguladoras de la esencia, naturaleza y requisitos del contrato de seguro, podrá ser materia de estudio al dictar sentencia, mas no al admitir la demanda, en consideración a la amplitud de los términos en que ha sido planteada en esta oportunidad. Artículo 19. Este artículo de la Resolución número 1 de 1988 que se refiere a las pruebas necesarias para exigir del Fondo las acreencias amparadas, fue sustituido en su integridad por el artículo 7° de la Resolución número 2 de 1988. Aunque esta última fue expedida el día 23 de junio, o sea, después de presentada la demanda que se considera en esta providencia, influye en el sentido de que ya no está produciendo efectos por haber sido sustituida. Además, la confrontación de tal norma con las que regulan el contrato de seguro en el Código de Comercio parten del supuesto de que se trata de un seguro comercial, concepto éste que forma parte de la problemática planteada. Artículo 23. Esta norma faculta a la Junta Directiva del Fondo para disponer a favor de las entidades financieras inscritas "la devolución de las primas pagadas y la reducción a favor de los depositantes y ahorradores", una vez que el Fondo haya recaudado los recursos que le permitan atender los pasivos a su cargo, constituir las reservas apropiadas a los riesgos que asume y atender los costos administrativos.

La ciudadana impugnante, ve en esta disposición que el Fondo asume el negocio de los seguros sin que ello esté previsto en la Ley 117 de 1985 al indicar su objeto, así como tampoco permite dicha ley que sea el mismo asegurador cuando las normas que le concedieron facultades sobre esta materia se refieren a "organizar" y "desarrollar" el seguro y estas actividades se realizan a partir de lo existente que es el contrato de seguro tal como está regulado en el Código de Comercio.

Dice la actor: 'Lo que la Junta Directiva organizó, no fue el seguro de depósito, sino la actividad del fondo en cuanto asegurador como tal, modificando para ello las normas existentes en el Código de Comercio en relación con el contrato de seguro".

En el párrafo pertinente se remite a toda la ley 117 para sostener que ésta no contempla "dentro de su obieto social el ejercicio del negocio de seguros" ni que él mismo sea el asegurador, pero la referencia que hace en la demanda a los artículos 2°, literal c), go, literal c) y el artículo 10, relativos a los objetivos del Fondo, funciones de la Junta Directiva y principios relativos al seguro de depósito, no es exactamente la adecuada, ni permite por su amplitud o generalidad hacer la comparación para efectos de la suspensión de que trata el artículo 152 invocado. La demandante parte del concepto de que el Fondo no contempla en su objeto social el ejercicio del negocio de los seguros porque no aparece en la Ley 117 de 1985, "pero está tranquilamente revelado en el artículo 23 de la Resolución demandada". De la apreciación consistente en que esta norma revela el propósito de ejercer el negocio de seguros, no resulta claro el cargo contra el mismo artículo 23 si se

comparan los temas específicos que contiene tal norma y que consisten, en resumen, como ya se dijo, en lo siguiente: a) Le confiere autorización a la Junta del Fondo para que disponga la devolución de las primas pagadas por las entidades y la reducción de las que son a cargo de los depositantes, una vez que el Fondo haya logrado recaudos por encima de los necesarios para cubrir sus pasivos, constituir reservas y atender costos, y, b) dispone que las reservas que constituya el Fondo las invertirá en los títulos que señale su Junta Directiva. Estas disposiciones ciertamente dictadas específicamente para el Fondo de garantías, no están contrapuestas con las que gobiernan la devolución de primas no devengadas en las compañías de seguro, aunque aparentemente tiene apoyo en el literal c) del artículo 10 que faculta a la Junta para prever "un sistema de devoluciones". Y en cuanto al régimen de inversión de sus reservas, no identificó en parte alguna la demandante las normas a las cuales se contrapone la autorización dada a la Junta. Tampoco explica en qué consiste la ilegalidad de ese apartamiento de las normas generales que regulan la actividad aseguradora particular. No se comprende exactamente la dimensión del cargo al artículo 23 consistente en que "revela tranquilamente" que asume el negocio del seguro, ni estan precisados los alcances del calificativo de "negocio", ni su vinculación o contraposición con la Ley 117 de 1985 en forma tal que pueda ser materia en esta oportunidad procesal de examen. Máxime cuando la Resolución que revela en su

texto es la voluntad de la Junta Directiva de organizar el Seguro de Depósitos "en ejercicio de las facultades legales que le confieren los artículos 2° y go, literal c) y 10 de la Ley 117 de 1985", en su condición de persona de derecho público en cuyas actuaciones no puede presumirse el incumplimiento de sus objetivos o la desviación hacia actividades lucrativas. Aunque el comentado artículo 23 ciertamente suscita otras consideraciones, la Sala Unitaria se limita en esta oportunidad a expresar que teniendo en cuenta los argumentos y motivos expuestos por la actora no ve en ellos causa suficiente para decretar la suspensión provisional. En cuanto a los motivos en que los coadyuvantes basan la solicitud de suspensión, la Sala procede a resolverlas previas las siguientes consideraciones: El primer cargo consiste en que el Fondo de Garantías, en su carácter de establecimiento público carece de potestad reglamentaria "y el objeto de dicha Resolución no es otro que reglamentar la Ley 117 de 1985, creando e imponiendo normas de carácter general y obligatorio para el público". En la forma como está expuesto el cargo no resulta aceptable a la luz de los principios que regulan la figura de la suspensión provisional, porque los actores atribuyen al acto acusado el carácter de ser reglamentario de la ley con el mismo valor que el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución le asigna al Presidente de la República; lo cual no pasa de ser sino una figura puesto que la Resolución impugnada, según reza su encabezamiento, fue expedida por la Junta Directiva del Fondo de Garantías en uso de atribuciones legales que expresamente allí cita (Ley 117 de 1985, arts. 2°, go, literal c y 10), uno de los cuales precisamente la

autoriza para "organizar y desarrollar el sistema de seguro de depósito", de donde no puede compartirse la opinión de que con tal acto le arrebató al Presidente la facultad reglamentaria de las leyes. Por otra parte, precisar los alcances de las disposiciones que autorizaron al Fondo, tanto para lograr unos objetivos (art. 2°) como para organizar el sistema de seguro bajo unos "principios" (art. 10), es labor que escapa a la etapa de admisión de la demanda pues, requiere mayor estudio y debate. Conforme al segundo cargo, se consideran excedidos los límites que fijó la Ley 117 y se sintetiza en el argumento consistente en que no habiendo aquella distinguido, ni precisado el carácter obligatorio del seguro, debe concluirse como ilegal la imposición en el artículo 5° de tan onerosa obligación mediante una simple Resolución. Ilegalidad que se resalta en el citado artículo 5° en cuanto consagra la obligación de pagar una prima anual por el Seguro de Depósitos a cargo de los titulares de créditos relacionados por el numeral 2° del artículo 2°. En el examen del carácter obligatorio u "obligatoriedad" de la toma del seguro y del pago de las primas, fácilmente se observa que al paso que con relación a las entidades financieras hay claras manifestaciones de la ley, no sucede lo mismo con relación a los titulares de las acreencias o depositantes en aquellas, respecto a las cuales hay absoluto silencio. En efecto, en cuanto a la obligatoriedad de las primas, el artículo 10 de la Ley en el literal e) fija el tope de las primas a cargo de las entidades financieras y en el

literal c) también se refiere a tales entidades, sin que exista ninguna referencia a primas a cargo de depositantes. Como en realidad, por lo menos en forma manifiesta no hay asidero para cobrar primas a los depositantes como lo estatuyó el artículo 5° de la Resolución impugnada, ha de considerarse tal obligación sin respaldo legal y por ende susceptible de la medida provisoria de la suspensión. En consideración a lo anteriormente expuesto, la Sala Unitaria, decide: 1° Se admite la anterior demanda de nulidad contra la Resolución número 1 de 1988 (mayo 27) del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras "por la cual se organiza el Seguro de Depósitos" que instauró la ciudadana María Elisa Rojas de Peláez, a quien se le tendrá como parte demandante. 2° Se acepta como coadyuvantes de la misma a los ciudadanos Marcela Monroy Torres y Juan Manuel Charry Urueña. 3° Notifíquese personalmente al señor Agente del Ministerio Público. 4° Notifíquese personalmente al señor Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. 5° Fíjese en lista por el término de diez (10) días, para que la entidad demandada y los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones o solicitar la práctica de pruebas. 6° Solicítese a la citada entidad el envío de los antecedentes administrativos que hubiere. 7° Decrétase la suspensión provisional del artículo 5° de la Resolución número 1 de 1988 dictada por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en cuanto ordena pagar una prima anual por el Seguro de Depósitos a los titulares

de las acreencias relacionadas en el numeral 2 del artículo 2°. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

JAIME ABELLA ZÁRATE.

JORGE A. TORRADO T.

SECRETARIO.