CE-SEC4-EXP1988-N2217

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL.- IMPUESTO MUNICIPAL.- La facultad impositiva que ejercen las Asambleas y Concejos es derivada ya que requiere la autorización legal expresa en la cual se fijen las condiciones y los límites de los respectivos gravámenes. SE SUSPENDE PROVISIONALMENTE el Acuerdo número 014 de 15 de julio de 1985, del Concejo Municipal de Mosquera, Cundinamarca. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., veintiséis de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor José Ignacio Narváez García.

Referencia: Expediente número 2217. Actor: Bernardo Ortiz Amaya y Roberto Uribe Pinto contra Concejo Municipal de Mosquera. Apelación auto 8 de febrero de 1988, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, juicio de nulidad y suspensión provisional Acuerdo número 014 de 5 de julio de

1983. Auto.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes doctores Bernardo Ortiz Amaya y Roberto Uribe Pinto contra la providencia proferida por el honorable Tribunal Contencioso Administrativo en cuanto deniega la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Antecedentes: El Concejo Municipal de Mosquera aprobó el Acuerdo número 014 de fecha 5 de julio de 1983, "por medio del cual se crea el Impuesto de Alineación y Construcción de Cubierta para las Floristerías que funcionan dentro del Municipio de Mosquera,

Cundinamarca".

En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los actores solicitaron la suspensión provisional del mencionado Acuerdo, pero en auto de 8 de febrero del año en curso el honorable Tribunal denegó esa petición por considerar que la aplicación de un criterio fundado en la jurisprudencia "no es suficiente para que dé lugar a la medida cautelar solicitadas que "cuando el Concejo Municipal de Mosquera expidió el Acuerdo 014 de 5 de julio de 1983, el Código de Régimen Municipal no se hallaba vigente y por ello no puede hablarse de que hubiese resultado infringido y como consecuencia, violado también el numeral 2º. del artículo 197" de la Constitución Política; y que los demandantes no explican cómo se desconoció la prohibición de gravar la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola contenida en la Ley 26 de 1904. Los apelantes sustentaron la alzada así: “... Este recurso lo interponemos por la íntima convicción que tenemos de que el acto acusado viola flagrantemente normas de superior jerarquía, en especial el artículo 197 numeral 2º. de la Constitución Nacional, por cuanto los Concejos Municipales no pueden imponer gravámenes que no hayan sido previamente creados por la ley, pues esa es la tradicional interpretación que se le ha dado a esa norma constitucional, o sea, que los municipios no tienen autonomía en materia tributaría, lo que impide que puedan decretar impuestos que no estén previstos por la ley. "El Consejo de Estado en forma reiterada y continua ha sostenido esta tesis derivada de la norma constitucional

mencionada, la cual ha tenido desarrollo legal clarísimo; en el artículo 1o. de la Ley 97 de 1913 complementado con el artículo 19 de la Ley 88 de 1915, que conforman el artículo 172 del actual Código de Régimen Municipal, que también se señala como violado en la demanda. "Con relación a la violación de la norma constitucional mencionada, no compartimos el criterio del honorable Tribunal en el sentido de que la tesis sobre la no autonomía impositiva de los municipios es tan sólo una elaboración jurisprudencias del Consejo 'que en opinión de la Sala no es suficiente para que dé lugar a la medida cautelar solicitada…’ "Dicha tesis no es sólo un criterio de interpretación doctrinal sino que está fundada en un sentido de unidad del sistema fiscal de la Nación y desarrollada a nivel legal, mediante la limitación en la facultad impositiva claramente establecida en el numeral 29 del artículo 169 de la Ley 4ª. de 1913, complementada con el catálogo de impuestos y contribuciones específicamente determinados en el artículo 1º. de la Ley 97 de 1913 y las normas complementarias. "Basta por lo tanto, cotejar la clase de impuesto establecido en el acto acusado con los expresamente determinados en la ley, para deducir sin necesidad de ninguna elaboración intelectual o proceso deductivo que dicho gravamen no está incluido en el catálogo mencionado y por lo tanto la flagrante violación no sólo de la ley sino de la norma constitucional pertinente. "Por la misma razón, no es valedero el argumento de que al mencionar los artículos 172, 173 a 233 y 259 numeral 2º. del

Código de Régimen Municipal como violados, no puede hablarse de ellos por ser el Decreto 1333 de 1986 posterior al Acuerdo municipal que fue expedido el 5 de julio de 1983; pues el mencionado decreto no comprend0e nuevas normas sino que armoniza y codifica en forma ordenada las ya existentes desde el año de 1913 incluyendo la Ley 4ª., la Ley 97 del mismo año, la Ley 84 de 1915 y demás disposiciones dictaras sobre la materia desde esa fecha hasta nuestros días. "La función del mencionado Decreto 1333 de 1986 dictado con base en las facultades otorgadas al Presidente de la República por la Ley 11 de 1986, sólo tiene valor, como trabajo de codificación y ordenación de las normas existentes y por eso la publicación oficial de dicho Decreto contiene unas explicaciones pertinentes del constitucionalista doctor Jaime Castro que dice: "Tal como se ha dejado indicado en los apartes anteriores, mediante la expedición del Código no se crea derecho. Unicamente se reúnen y organizan en cuerpo armónico y coherente las normas vigentes de una serie de leyes y decretosley, antes dispersas y acumuladas unas sobre otras, como inmensa torre de Babel, que dificultaba su conocimiento e interpretación. Que, además era fuente de trastornos para nuestras ya de por sí menguadas cédulas locales". "Desde luego, para efectos de la codificación se hicieron pequeñas correcciones de forma y se incorporaron disposiciones de mera concordancia legislativa, respetando siempre el contenido y alcance de los textos que sirvieron para la elaboración del nuevo estatuto".

La Sala Considera:

En tiempo de normalidad los Concejos municipales pueden hacer uso de la facultad consagrada en el artículo 43 de la Constitución Política, siempre que al aprobar un impuesto o contribución se sujeten plenamente a la condición establecida en la atribución 2ª. adscritas a esas corporaciones en el artículo 197 de la misma carta. Al respecto el Consejo de Estado ha reiterado en innumerables providencias que el poder impositivo corresponde únicamente al Congreso de la República, hasta el punto de que las Asambleas departamentales y los Concejos de los municipios no pueden crear tributos que no hayan sido autorizados por la ley. En otras palabras, la facultad impositivo que ejercen es derivada ya que requiere la autorización legal expresa en la cual se fijen las condiciones y los límites de los respectivos gravámenes. Esta jurisprudencia encontró sustentación legal en el artículo 169 del anterior Código de Régimen Político y Municipal, que estableció como atribución de los Concejos la de "imponer contribuciones para el servicio municipal, dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudación e inversión". Ahora bien, mediante el Acuerdo acusado el Concejo Municipal de Mosquera creó "el impuesto de alineación y construcción de cubierta para todo tipo de galpones destinados al cultivo de flores o similares", sin que exista ley que mencione ese gravamen, autorice su imposición o señale las condiciones y límites respectivos. Esta simple evidencia basta para que se patentice la violación flagrante y ostensible de normas jerárquicamente superiores como son las que se han citado. Esa

falta de base legal es manifiesta y se percibe a primera vista. Y como la suspensión provisional se solicitó y sustentó expresamente y no está legalmente prohibido, se reúnen a cabalidad los presupuestos exigidos en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, y por ende, es procedente la medida cautelar impetrada. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Resuelve: Revocar el ordinal 1º. del auto proferido por el honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, de fecha ocho de febrero de 1988 y, en su lugar suspender provisionalmente el Acuerdo número 014 de 15 de julio de 1985 aprobado por el Concejo Municipal de Mosquera, Cundinamarca. Confirmar dicha providencia en todo lo demás. Cópiese, comuníquese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Consuelo Sarria Olcos, José Ignacio Narváez García, Carmelo Martínez Conn, Jaime Abella Zárate. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.