CE-SEC4-EXP1989-01-20

CONTRIBUCION DE VALORIZACION / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL No puede el Concejo Municipal establecer una obligación para financiamiento de las obras "como impuesto de valorización", sin violar el artículo 1° del Decreto 1604 de 1966; ni establecer la contribución en forma general e indiscriminada a cargo de toda la ciudad", ni "con base en el avalúo catastral" porque la esencia del sistema indica que debe hacerse con base en el beneficio individual de los predios. No puede el Concejo Municipal establecer la contribución en forma general e indiscriminada a cargo de "toda la ciudad", ni "con base en el avalúo catastral" porque la esencia del sistema indica que debe hacerse con base en el beneficio individual de los predios. Ordena suspender provisionalmente el artículo 3° del Acuerdo número 29 de 1982 (diciembre 7) expedido por el Concejo Municipal de Cartagena por cuanto ordenó pagar a "toda la ciudad" el costo de las obras de ampliación de la Avenida Pedro de Heredia y otras, "como impuesto de valorización con base en el avalúo catastral".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE Bogotá, D. E., veinte (20) de enero (01) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: Actor: ROSA IGNACIA MARTINEZ DE VERGARA Demandado: Referencia: Expediente numero 0384, Apelación interlocutorios. Auto.

Una vez reconstruido el expediente original, que fue destruido en el nefando asalto

al Palacio de Justicia en noviembre de 1985, la Sala procede a resolver el recurso de apelación contra el auto de 1° de febrero de 1985 dictado por el Tribunal Administrativo de Bolívar en cuanto no accedió a decretar la suspensión provisional del artículo 3° del Acuerdo número 29 de 1982 (diciembre 7), de la ciudad de Cartagena. El acto acusado hace parte del acuerdo de autorización dada al Alcalde para pignorar unas rentas municipales y para acometer unas obras. El artículo 3° dispone: "El costo de las obras de ampliación de la Avenida Pedro de Heredia, Avenida Pedro Romero hasta el Paseo de Bolívar, Crisanto Luque y Jacobo del Valle Recuerdo, lo pagará toda la ciudad como impuesto de valorización con base en el avalúo catastral". El actor de una larga lista de disposiciones que consideró violadas, concretó su solicitud de suspensión en los artículos 2, 4 y 5 del Decreto 862 de 1956; los artículos 1° a 9° del Decreto 1604 de 1966 y el Acuerdo 41 de 1971 (orgánico de la Valorización en Cartagena) que el Tribunal transcribió y examinó para concluir que no existía contradicción con el artículo 3° materia de acusación bajo la consideración de que las manifestaciones hechas por la parte actora (respecto al estudio de la plusvalía previo al cobro y a que se impuso con base en el avalúo catastral) no están respaldadas con prueba alguna, siendo necesario "esperar a que se abra el debate probatorio para que dentro de él se demuestre que no se

dio cumplimiento a lo dispuesto por las normas que se dicen violadas". El señor apoderado del Municipio respalda esta interpretación y el actor amplía su concepto apoyado en el estatuto de valorización municipal contenido en el Acuerdo 41 de 1971 (septiembre 6).

Se considera: En el segundo inciso del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo se dan los presupuestos para ordenar la suspensión provisional: "Si la acción es la de nulidad, basta que haya manifiesta violación de una norma superior, que se pueda percibir a través de una sencilla comparación, o del examen de las pruebas aportadas".

Hay diferencia con el inciso tercero en que al referirse a acciones distintas a las de nulidad, debe comprobarse el perjuicio actual o potencial. En el presente caso el actor calificó su acción como de nulidad y así lo aceptó el Tribunal, pues de otra manera sería inadmisible por incumplimiento de los requisitos de la acción individual del restablecimiento del derecho. Por tratarse de acción de simple nulidad, no fundó la solicitud de suspensión en hechos que sería necesario comprobar, sino en la comparación del contenido normativo del acuerdo del Concejo Municipal con el del Estatuto de Valorización contenido en las diversas disposiciones legales que allí se citan y analizan en exposición un tanto desordenada. Pero la esencia de la demanda y del alegato del actor se resumen en que la citada orden del artículo 3° del Acuerdo 29 de 1982, contradice "todas las normas legales de valorización vigentes, al crear una contribución de valorización especialísima para toda la ciudad de Cartagena, con base en el avalúo catastral".

Sin que sea necesario examinar todas las normas legales que rigen la materia, es suficiente considerar que comparada la norma acusada con algunas de las que gobiernan esta materia existe contradicción evidente en los siguientes aspectos: 1° No podía el Concejo Municipal establecer una obligación para financiamiento de las obras "como impuesto de valorización" sin violar el artículo 1° del Decreto 1604 de 1966 que ordenó que "en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización". Y tampoco podía ni denominarse ni establecerse como "impuesto" amparado en el artículo 43 de la Constitución, como lo afirma el defensor del Municipio, porque sabido es que tal artículo no le da autonomía impositiva a los municipios, los cuales están subordinados a lo que les permita la ley y las ordenanzas departamentales según lo dispone el ordinal 2° del artículo 197 de la Constitución Nacional. 2° Podía si establecerse como "contribución de valorización" para lo cual goza de facultades conforme a los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 1604 de 1966 y al Estatuto Municipal para Cartagena contenido en el Acuerdo 41 de 1971. 3° Como contribución de valorización no podía el Concejo establecerla en forma general e indiscriminada a cargo de "toda la ciudad" como dice la norma acusada. Esta expresión que abarca en forma indiscriminada un gravamen a cargo de las zonas rurales por obras localizadas en el sector urbano, contradice al artículo 1° del citado Decreto 1604 de 1966 que limita los sujetos a "las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés local", norma que tiene su

desarrollo en el artículo 2° del Acuerdo 41 de 1971 (Régimen General de Cartagena), conforme al cual "la contribución de valorización se exigirá a los propietarios de bienes raíces que se beneficien con la ejecución de las obras" y éstos deben precisarse dentro de las llamadas zonas de influencia para lo cual están determinados los procedimientos legales y técnicos. La imposición indiscriminada a cargo de "toda la ciudad", resulta ilegal. 4° Y, finalmente, la expresión del acusado artículo 3° que se pagará "con base en el avalúo catastral" también es contraria a las normas legales y reglamentarias que han conservado como esencia del sistema que la distribución se haga con base en el beneficio individual de los predios, según la fórmula consagrada en el artículo 9° del Decreto 1604: "Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro del límite del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, ..." (subraya la Sala). Por ello, mal puede servir de base de distribución el avalúo catastral. Por las consideraciones anteriores el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Revócase el numeral 1° del auto de 1° de febrero de 1985 dictado por el Tribunal Administrativo de Bolívar y en su lugar ordénase la suspensión provisional del artículo 3° del Acuerdo número 29 de 1982 (diciembre 7) expedido por el Concejo Municipal de Cartagena. Copíese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS, PRESIDENTE , AUSENTE; JAIME ABELLA

ZARATE, JOSE IGNACIO NARVAEZ GARCIA, CARMELO MARTINEZ CONN.

JORGE A. TORRADO T., SECRETARIO