CE-SEC4-EXP1989-04-21A

POTESTAD REGLAMENTARIA / PRESIDENTE DE LA REPUBLICAFacultades.

La potestad reglamentaria radicada en cabeza del Presidente de la República se caracteriza porque no se agota con su ejercicio y porque, en términos generales, es facultativo de su titular, definir cuáles son y con qué nivel de detalle, las normas de la ley que requieren reglamentación. Si en un decreto reglamentario no se desarrollan disposiciones de la norma reglamentados, ellos no desaparecen del ámbito jurídico pues su no reglamentación debe tomarse como una consecuencia de la utilización por parte del Presidente de la República de su facultad discrecional de determinar, al ejercer la potestad reglamentaria, qué disposiciones requieren o conviene reglamentar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO Bogotá, D. E., veintiuno (21) de abril (04) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: Actor: SOFIA REGUEROS DE LADRON DE GUEVARA Demandado: Referencia: Expediente Numero: 1620. Autoridades nacionales. Acción de nulidad y suspensión provisional de los artículos 7° a 19 del decreto reglamentario número 260 de febrero 6 de 1987 proferido por el señor ministro de hacienda y crédito público. Fallo.

En ejercicio de la acción pública de nulidad, la ciudadana Sofía Regueros de Ladrón de Guevara presentó demanda ante esta Corporación para obtener la

nulidad de los artículos 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto reglamentario número 260 de febrero 6 de 1987, por medio del cual "se reglamenta parcialmente el Capítulo VII de la Ley 75 de 1986". Demandó también la actora la suspensión provisional de todas las normas acusadas, habiendo sido denegada tal demanda en su oportunidad procesal.

Los fundamentos de la demanda: Tanto en la demanda como en el alegato de conclusión, la actora considera que las disposiciones acusadas violan todas el artículo 54 de la Ley setenta y cinco (75) de 1986 y el artículo 17, en particular, además causa agravio al artículo 61 de la ley reglamentada.

Estima la demandante que las normas reglamentarias que acusa restringen, sin aptitud jurídica para ello, el alcance de las disposiciones de la ley reglamentada consignadas en los artículos 54 y 61, expresando que la restricción se da por las razones siguientes: "1. Porque no admiten ni regulan la amnistía sobre recursos o acciones de revocatoria directa, pese a que la Ley 75 de 1986 no estableció tal restricción, sino que en sus artículos 54 y 61 es ampliamente generosa, para amparar toda suerte de objeciones, recursos y acciones, y especialmente en la segunda disposición comprende inclusive deudas en firme y ejecutoriadas. "2. Porque al establecerse en el reglamento, especialmente en su artículo 17 (Decreto reglamentario 260 de 1987) que no procede la amnistía si no surge del

acto amnistiado un mayor impuesto, se está creando un requisito no establecido en la ley, lo cual implica decir más de lo que la norma reglamentada estableció (arts. 54 y 61 de la Ley 75 de 1986) y por tanto ello es ilegal. "3. Porque el mismo artículo 17, en frente de la amplia y generosa institución establecida para las entidades del sector público que tienen deudas originadas en liquidaciones oficiales del impuesto sobre las ventas, resulta además asimétrico, es decir, no correspondiente con la exigencia del artículo 61 de la ley, la cual habla de 'deudas' y no de un 'mayor impuesto liquidado' y fija la condición de que se cancele 'el veinticinco por ciento (25%) del impuesto adeudado' y no de 'un mayor impuesto a cargo del contribuyente'. "Esto último, lo admito, pueden llevar simplemente a considerar que el artículo 17 del reglamento no es aplicable a la amnistía del artículo 61 de la Ley y no a definir una abierta contradicción con la misma norma legal, aunque lo primero es, en mi sentir, lo que se presenta en este caso, pues el reglamento limita el beneficio fijado en la norma superior". Así las cosas se tiene que el ataque contra las normas acusadas puede ser analizado sirviéndose de la siguiente ordenación lógica: a) Los artículos 7° a 16, 18 y 19 del Decreto 260 de 1987 son violatorios del artículo 54 de la Ley 75 de 1986 por cuanto omitieron reglamentar lo concerniente a las acciones administrativas, particularmente la revocatoria directa, y el no

haberlo hecho implica limitar el alcance de la ley; El artículo 17 del Decreto 260 de 1987 es violatorio del artículo 54 de la Ley 75 de 1986 en cuanto está creando un requisito no establecido en la ley al disponer que no procede la amnistía si del acto amnistiado no surge un mayor impuesto; El artículo 17 del Decreto reglamentario es violatorio del artículo 61 de la Ley 75 de 1986 por cuanto mientras que la norma legal establece una amnistía para las entidades que tengan deudas por concepto de liquidaciones oficiales en el impuesto sobre las ventas, la norma reglamentaria la condiciona a que surja del acto amnistiado un mayor impuesto. Alegaciones de la Dirección General de Impuestos Nacionales. El delegado de la Dirección General de Impuestos Nacionales dentro del término para alegar de conclusión se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó al Consejo de Estado abstenerse de anular las disposiciones acusadas y declararlas, en cambio, ajustadas a la ley. Manifiesta la parte opositora que el Decreto 260 de 1987 es un reglamento parcial que se limita simplemente a desarrollar una parte de la norma objeto de reglamentación sin que ello pueda significar que los aspectos no reglamentados hayan sido eliminados o restringidos en su alcance. Argumenta que no puede deducirse violación del artículo 54 de la Ley 75 de 1986 por parte del artículo 17 del Decreto 260 de 1987 por cuanto la norma legal es aplicable a quienes "aceptan deber el mayor impuesto que surja de tales actos administrativos, y tiene como objeto exonerar parte de ese mayor impuesto aceptado y la norma reglamentaria no hace cosa diferente que exigir que exista

"un mayor impuesto determinable o determinado para acogerse a la amnistía que consiste en exonerar de parte del mayor impuesto aceptado". Finalmente estima el opositor que no puede alegarse violación del artículo 61 de la Ley 75 de 1986 por parte del artículo 17 del Decreto 260 de 1987 por cuanto no existe relación directa entre uno y otro. El concepto del Ministerio Público: La vista fiscal analiza detenidamente las argumentaciones de las partes y otros elementos de apreciación que brinda el expediente y con base en los razonamientos que a continuación se sintetizan, concluye en que las peticiones de la demanda deben ser denegadas. En primer término, aclara el señor Fiscal Tercero de esta Corporación, que el Decreto acusado es ante todo una reglamentación parcial de la ley y que es ese su alcance preciso y que por tal razón, no puede aceptarse la afirmación de la actora en el sentido de que lo que no fue objeto de reglamentación o no fue desarrollado en las normas del reglamento haya sido eliminado del ámbito jurídico. Estima, acogiendo la tesis del delegado del Ministerio de Hacienda, que si bien el Decreto acusado no habla de la "acción de revocatoria directa" ello no significa que se esté impidiendo la amnistía en relación con los negocios "que estuvieren para esa época, en tales circunstancias, sino que, simplemente, el Gobierno nacional no creyó necesario, dentro de su poder discrecional, que tal aspecto requiriese de reglamentación para completar las finalidades de la ley de amnistía..." En segundo término la vista fiscal conceptúa que no se advierte violación del

artículo 54 de la Ley 75 de 1986 por parte del artículo 17 del Decreto reglamentario 260 de 1987, por cuanto a su entender "es claro entonces que la ley amnistió lo que correspondiera al mayor impuesto aceptado, no la totalidad del impuesto..." Finalmente, tampoco estima que el mentado artículo 17 puede ser violatorio de la Ley 75 citada toda vez que la norma reglamentaria no tiene concatenación alguna con la norma legal, que por cierto, fue especialmente reglamentada por el artículo 26 del Decreto 260 demandado.

Consideraciones de la Sala: Analizados los tres tipos de cargos que se formulan contra las normas acusadas, el alegato de la parte opositora, el concepto del Fiscal y los demás elementos del proceso, se fallará este asunto, previas las consideraciones siguientes: 1° El cargo según el cual las normas acusadas son violatorias del artículo 54 de la Ley 75 de 1986 por cuanto omitieron reglamentar lo concerniente a la revocatoria directa no está llamado a prosperar toda vez que dicha omisión, deliberada o involuntaria, por parte del Ejecutivo, no tiene trascendencia en relación con la integridad y el alcance de la norma reglamentada. En efecto, el artículo 54 de la Ley 75 de 1986 no aparece limitado, ni extralimitado, ni modificado en sentido alguno por las normas acusadas por la actora y menos aún por el hecho de que hubiérase guardado silencio con respecto a las llamadas "acciones administrativas" mencionadas en la ley.

Como ya se advirtió, el Decreto 260 de 1987, que contiene las disposiciones

acusadas, es, a veces de su encabezamiento, una reglamentación parcial del Capítulo VII de la citada Ley 75 de 1986, lo cual sencillamente indica que el Gobierno considera que la mencionada ley, o no necesita para su aplicación o ejecución, ser reglamentada en su totalidad o que su reglamentación puede realizarse por medio de diversos actos reglamentarios. No es por tanto, admisible la conclusión a que llega la demandante al considerar que por el hecho de no haberse reglamentado parte de una disposición legal se haya dejado esa parte sin vigencia, sin posibilidad de aplicación o de ejecución y en consecuencia, se haya restringido su alcance. Los efectos son otros y los señalan acertadamente en las piezas procesales que suscriben, el delegado del Ministerio de Hacienda y el señor Fiscal Tercero del Consejo de Estado, al decir que la ley, en lo no reglamentado, puede aplicarse en forma directa, o bien, puede ser objeto de reglamentación por otro reglamento idóneo. La potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3° del artículo 120 de la Carta Política, radicada en cabeza del Presidente de la República se caracteriza porque no se agota con su ejercicio y porque, en términos generales, es facultativo de su titular, definir cuáles son y con qué nivel de detalle, las normas de la ley que requieren reglamentación. De lo anterior se deduce que si en un decreto reglamentario no se desarrollan disposiciones o mandatos de la norma reglamentada, ellos no desaparecen del ámbito jurídico pues su no reglamentación debe tomarse simplemente como una consecuencia de la

utilización por parte del Presidente de la República de su facultad discrecional de determinar, al ejercer la potestad reglamentaria, qué disposiciones requieren o conviene reglamentar. Tales normas, sobre las que el reglamento guarda silencio, sencillamente no han sido objeto de reglamentación, mantienen su vigencia y deben ser aplicadas directamente, a menos que se esté en presencia de la excepcional situación de leyes que requieran necesariamente ser reglamentadas para hacerse viables, como sucede con las leyes marco. Como en el evento analizado se trata de que el reglamento acusado guardó silencio acerca de alguna previsión de la ley, cabe concluir que tal previsión no fue eliminada, sino que conserva su vigencia y puede y debe aplicarse directamente, máxime si como aparece demostrado en el proceso, exista una reglamentación aparte que se refiere precisamente a su instrumentación. Por tanto estima la Sala que por este concepto no se da la violación alegada y el cargo es impróspero. 2° El cargo que tiende a demostrar que el artículo 17 del Decreto 260 de 1987 viola el artículo 54 de la Ley 75 de 1986 por cuanto, según la actora, la primera disposición crea un requisito no establecido en la ley al establecer que no procede la amnistía si del acto amnistiado no surge un mayor impuesto, será desestimado por la Sala acogiendo lo expuesto por la parte opositora en el sentido de que tal exigencia del reglamento no es contraria o adicional a las ya establecidas en la ley, sino que proviene de ellas. En efecto, es claro para la Sala que el citado

artículo 54 de la Ley 75 de 1986, es aplicable a dos tipos de situaciones, unas en que ha tenido lugar la liquidación de un mayor impuesto y otras en que sólo se ha impuesto una sanción. Ahora bien, como la norma reglamentaria exceptúa expresamente de su ámbito de reglamentación los casos de sanciones (arts. 13, 14 y 15 del Decreto 260 de 1987), forzoso es concluir que ella se refiere a los casos en que se haya liquidado un mayor impuesto y que, como la amnistía consagrada en la ley, cobija sólo parte de ese mayor impuesto o parte de las sanciones impugnadas, con relación al primer evento, para poder gozar de la amnistía deberá estarse en todo caso, ante la presencia de la liquidación de un mayor impuesto. Así las cosas, estima la Sala que la norma reglamentaria no hace nada distinto que recoger la misma previsión de la ley, y por tanto no se configura violación alguna por este concepto que deba ser declarada. 3º Finalmente, tampoco tiene razón la demandante cuando advierte violación del artículo 61 de la Ley 75 de 1986 por parte del artículo 17 del acusado reglamento ya que el aspecto de las amnistías para entidades públicas por concepto de deudas de impuesto sobre las rentas a que se refiere el artículo 26 del Decreto 260 de 1987, es instituto diferente del de las amnistías de tipo general consagradas en el artículo 54 de la Ley 75 de 1987, a las cuales, desde luego, también pueden acogerse tales entidades públicas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Deniégame las súplicas de la demanda tendiente a lograr la nulidad de los artículos 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto número 260 de 1987, proferido por el Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público. Cópiese, notifíquese, comuníquese, archívese el expediente y cúmplase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

CARMELO MARTINEZ CONN GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, CONSUELO

SARRIA OLEOS JAIME ABELLA ZARATE.

JORGE A. TORRADO, SECRETARIO