CE-SEC4-EXP1989-N0076

CONTRIBUCION DE VALORIZACION El costo primeramente proyectado puede sufrir modificaciones y debe reajustarse de tal manera que el mayor valor del bien se compense de manera equitativa con la inversión sin exceder lo establecido en la ley. El impuesto de valorización grava las propiedades y no las personas; es un gravamen real.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN Bogotá, D. E., diez (10) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 0076

Actor: CAISAR LIMITADA Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: Expediente numero 0076. Apelación sentencia de octubre 13 de 1983, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Fallo.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de "CAISAR Ltda." contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 13 de octubre de 1983 por la cual denegó las súplicas de la demanda dirigida a obtener la revisión de la operación administrativa de reajuste de la "Contribución de Valorización a cargo de los propietarios de los predios números 1-001-214 y una parte del mismo predio de propiedad de la sociedad CAISAR Ltda., que lo hubo por compra a Sor Joaquina Sardi Garcés ubicados en el Corregimiento de La Viga, jurisdicción del Municipio de Santiago de Cali. El expediente fue reconstruido mediante auto de 14 de agosto de 1987 por lo que es procedente resolver la apelación interpuesta.

Antecedentes El gerente del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, por medio de la Resolución número 734 de 6 de septiembre de 1978 liquidó y distribuyó a cargo de los predios beneficiados el valor total del reajuste de la contribución de valorización por la prolongación de la Avenida Cañas gordas el cual ascendió a la suma total de $ 12.330.014.62 que distribuyó entre los diferentes propietarios, entre los cuales quedó nuevamente gravado con dicho reajuste el predio 1-001-214 de propiedad de Sor Joaquina Sardi Garcés en la suma de $ 574.520.07. Inicialmente dicho predio había sido gravado con $ 569.516.64 por el mismo concepto y fue posteriormente vendido a CAISAR Ltda., por escritura pública número 7394 de 30 de diciembre de 1977, una parte del mencionado predio que fue gravado según auto 079 de 16 de noviembre de 1978 con la suma de $ 98.497.61. Las providencias anteriores fueron recurridas en reposición, la que fue negada conforme Resolución número 003 de 15 de enero de 1979. Mediante demanda presentada el 28 de febrero de 1979, las actoras pidieron que se revisara la operación administrativa contenida en los actos mencionados. Invocaron y explicaron el concepto de violación de las siguientes normas: Constitución Nacional, artículos 16, 20, 26, 34, 43, 191 y 196; Decreto Ley 1604 de 1966; Decreto reglamentario 1394 de 1970 y artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969.

En sentencia motivo de apelación el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes razones: 1° Porque de acuerdo con el artículo 1° del Decreto Ley 1604 de 1966 "el impuesto establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, se extiende a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización". Igualmente se apoyó en el artículo 3 ibídem que faculta a la respetiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, para distribuir y recaudar la contribución de valorización al mismo tiempo que a invertirlas "en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente". De las normas anteriores concluyó la facultad que tienen los departamentos y municipios para establecer, distribuir y recaudar la contribución de valorización por las obras que ejecuten. En otros términos: que las entidades territoriales disponen de autonomía para imponer y reglamentar el gravamen de valorización. Observó que de conformidad con las disposiciones anteriores tampoco el artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969 viola el Decreto número 1604 de 1966 en razón de no haber sido anulada y por tanto

susceptible de aplicación conforme lo dispuesto por el artículo 192 de la Constitución Nacional. En la misma forma apoyó su decisión en el artículo 9° del Decreto 1604 de 1966 que ordena liquidar la contribución de valorización teniendo como base impositiva el costo de la respectiva obra, costo que se puede adicionar con un porcentaje para imprevistos. Agrega que en los casos de déficit presupuéstales, por obras construidas por Valorización Nacional éstos se deben cubrir por dicha entidad, pero cuando se trata de obras adelantadas por Valorización Departamental o Municipal tales costos deben cubrirse totalmente por los dueños de los predios afectados con el gravamen. El recurso de apelación Al sustentar el recurso de apelación (fls. 60 a 66) la actora hace recuento de los hechos de la demanda y agrega (fl. 162) que a la sociedad CAISAR Ltda., se le cobra reajuste de una contribución de valorización por obras decretadas en momento en que no era propietaria del inmueble "y además cuando ya los dueños de tales inmuebles habían pagado las contribuciones que a su cargo se habían decretado inicialmente". Sostiene que el problema por resolver es de puro derecho y deben analizarse jurídicamente las normas legales tanto las citadas en la demanda como las que resulten pertinentes con el fin de establecer si el Decreto 1604 de 1966 (Estatuto Legal de Valorización) ha atribuido a las entidades de derecho público la facultad de reajustar la contribución de valorización fijada inicialmente a cargo de cada predio. Considera que el artículo 9° del Decreto 1604 de 1966 señala textualmente

el procedimiento a seguir para fijar el valor total de la obra decretada, incluyendo todos los gastos que se deben hacer y distribuirse técnicamente entre los predios beneficiados con ella. Al contrario: si la Administración pública puede reajustar y rectificar sus errores de cálculo, se crea incertidumbre tanto para los propietarios como para los futuros adquirientes. Manifiesta que el a quo interpretó erróneamente la demanda en el sentido de que aun cuando la Ordenanza 103 de 1969 no ha sido anulada, el Tribunal no podía aplicarla pues de acuerdo con el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal en caso de conflicto entre una Ordenanza y una ley prevalece esta última. Insiste en su escrito que lo relacionado con la contribución de valorización se regula por el Decreto 1604 de 1966 y éste no ha dado libertad a los departamentos para reajustar la contribución mencionada. Ministerio Público En su concepto de fondo hace distinción entre impuesto, contribución y tasa y precisa que en el caso de autos, se trata de una contribución que satisface la ejecución de una obra de interés común que beneficia en forma directa al dueño del bien, por lo cual esa obligación pagada. Concluye expresando que el reajuste en las contribuciones por valorización originadas en la realización de una obra pública surge como consecuencia jurídica de los mayores costos realizados por efectos de causas que inciden en la necesidad de revalorizar. Sugiere por lo anterior que se confirme el fallo apelado. Consideraciones de la Sala El punto principal de discusión en esta instancia se refiere a si el Decreto Ley 1604

de 1966 (junio 24) ha atribuido a las entidades de derecho público la facultad de reajustar la contribución de valorización fijada inicialmente a cada predio, cuando los cálculos del valor de la obra resulten inferiores a los finalmente ejecutados. Al respecto el artículo 9° del decreto ley citado dispone: "Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más destinado a gastos de distribución y recaudación de la contribución". Esta norma tiene su origen en el artículo 3° de la Ley 52 de 1921 creadora del gravamen de valorización a nivel de impuesto "consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficio con la ejecución de obras de interés público local... destinada exclusivamente a atender a los gastos que demanden dichas obras". Entiende la Sala que al decir la norma legal "se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra..." "entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera", deben incluirse en dicho costo los estudios, proyectos, el precio de adquisición de los inmuebles de propiedad de los particulares, las correspondientes por expropiación si a ello hubiere lugar, la construcción, la instalación, las interventorías y los gastos financieros. Con lo anterior debe entenderse que el costo no incluye solamente los valores presupuestados al comenzar la obra, sino además, los aumentos por mayores valores de materiales

y demás inversiones que se hacen hasta entregarla totalmente concluida. Para la Sala al terminar una obra financiada con fundamento en la contribución de valorización debe actualizarse su valor total, pues el valor inicialmente presupuestado —cálculo inicial— no es el precio definitivo por cuanto los costos futuros de ella no pueden determinarse previamente con exactitud matemática. En otros términos: el costo primeramente proyectado puede sufrir modificación y debe reajustarse de tal manera que el mayor valor del bien se compense de manera equitativa con la inversión sin exceder lo establecido en la ley. La anterior interpretación indica que el a quo obró correctamente al dar aplicación al artículo 38 de la Ordenanza 195 de 1969 dictada por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca pues consideró el establecimiento Público de Valorización Departamental, que el valor definitivo de la obra total era la suma de $ 12.330.014.62. De otra parte, el artículo 91 del Decreto 1970, reglamentario del Decreto 1604 de 1966 dispone: "Corresponde a las Asambleas Departamentales reglamentar el cobro de la contribución de valorización de las obras de interés público que ejecute el respectivo departamento, de acuerdo con los términos del Decreto legislativo número 1604 de 1966". Con fundamento en dicha norma, la Asamblea Departamental del Valle del Cauca dictó la Ordenanza número 105 de 1969, la que debe aplicarse, por no estar en contradicción con lo dispuesto por el artículo 9° del Decreto 1604 de 1966 y con el artículo 91 transcrito, y guardar relación armónica con la disposición que regula la

manera de determinar la valorización. Alega el recurrente que el impuesto había sido pagado por los anteriores propietarios y que los nuevos propietarios lo recibieron libre de impuesto de valorización se contesta a este argumento que el impuesto de valorización grava las propiedades y no las personas, es pues, un gravamen real. No sobra advertir que el artículo 8° del Decreto 1394 de 1970, comprendido en el Capítulo Primero, es aplicable sólo a obras públicas nacionales, que se construyan por el sistema de valorización, por lo cual cuando el presupuesto inicial resultare deficiente, la diferencia debe cubrirla la Nación, y si excediere el presupuesto ejecutado, el sobrante se devolverá a los propietarios gravados en proporción al respectivo gravamen. Por último, como lo predica el artículo sexto del Decreto 1394 de 1970 "la contribución por valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada", de donde se infiere que el Establecimiento Público de Valorización del Valle del Cauca obró conforme a derecho al reajuste y hacer efectivo el cobro de la valorización ahora demandada. En razón de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

CARMELO MARTINEZ CONN, PRESIDENTE DE LA SALA, JAIME ABELLA

ZARATE, GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, CONSUELO SARRIA OLCOS,

JORGE A TORRADO TORRADO, SECRETARIO SALA