CE-SEC4-EXP1989-N0077

FACULTAD IMPOSITIVA DEPARTAMENTAL / CONTRIBUCION DE VALORIZACION Las Asambleas Departamentales pueden autorizar a los departamentos de valorización para establecer y recaudar la contribución de valorización, mas los reajustes indispensables, de modo que el valor total de la contribución sea cancelado proporcionalmente por los propietarios de los predios teniendo en cuenta el beneficio real recibido por razón de las obras y las ventajas económicas aportadas por ellas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN Bogotá, D. E., diez (10) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 0077

Actor: SUCESION DE MARIO SARDI GARCES CAYSAR LTDA Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

Referencia: Expediente 0077

Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 6 de marzo de 1982, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda contra los actos que determinaron el gravamen de valorización departamental a cargo de la sucesión de Mario Garcés, CAYSAR Ltda., Alejandro Vélez y Cía. y Carmen Elena de Borrero. Antecedentes La junta directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca por medio de la Resolución número 040 bis de 27 de febrero de 1974, ordenó la construcción y pavimentación de la vía Prolongación Avenida

Cañas gordas en el Municipio de Cali por el sistema de contribución de valorización de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza número 105 de 31 de diciembre de 1969 y el Decreto extraordinario número 1463 de 1973. Por Resolución número 04 de 20 de enero de 1975, la citada junta gravó con la contribución de valorización los siguientes predios: a) de Compañía de Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl predio número 1-001-25; b) de la Sucesión de Mario Sardi Garcés Predio número 1-001-218; c) de Carmen Elena viuda de Borrero predio número 1-001-231, y, d) de Alejandro Vélez y Cía. S. C. S predio número 2-001-049. La cuantía y distribución individual se efectuó antes de iniciada la obra y el pago se realizó dentro de la oportunidad legal. Por causas ajenas a los dueños de los predios, las obras se iniciaron mucho tiempo después de expedida la resolución que aprobó su realización, su valor y la distribución entre los dueños de los bienes beneficiados. Por acta número 345 de 16 le julio de 1978 se avisó al representante de los copropietarios la necesidad del reajuste en la contribución por causa del mayor valor de las obras y el vertiginoso aumento del valor de los materiales (acta 346 de 28 de julio del mismo año). La Resolución número 0734 de 6 de septiembre de 1978 liquidó y distribuyó a cargo de los predios beneficiados el valor del reajuste entre los cuales se encuentran los de las partes demandante antes mencionadas. Reclamada en

reposición la resolución anterior, se decidió mediante Resolución número 903 de 16 de noviembre de 1979, negando las peticiones de los recurrentes. De conformidad con escrito radicado el 29 de noviembre de 1978 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el apoderado de las partes enumeradas al comienzo de esta providencia, instauró acción de revisión de la operación administrativa contenida en las resoluciones anteriores que reajustaron la contribución de valorización en las cuantías fijadas en la Resolución 734 de anterior mención. Solicitó que se declarara por el Tribunal que las partes ya citadas no estaban obligadas a pagar el reajuste y a que el Establecimiento Público de Valorización del Valle del Cauca reintegrara a los demandantes los valores depositados en tal concepto. Acusó como normas violadas y explicó el concepto de la violación de las siguientes disposiciones: los artículos 16, 20, 26, 34, 43, 191 y 206 de la Constitución Nacional, el Decreto Ley 1604 de 1966 (Ley 48 de 1968); el Decreto reglamentario número 1394 de 1970 y el artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969 (fls. 12 a 16 del expediente). El Tribunal en sentencia de 6 de marzo de 1982, denegó las peticiones de la demanda con fundamento en que habiéndose reglamentado lo concerniente a la valorización por medio de la Ordenanza 105 de 1969 y ésta en su artículo 38 autoriza el reajuste en los términos y condiciones en ella expresados, esas disposiciones en manera alguna contravienen el Decreto 1604 de 1966 pues dicho

"estatuto no contiene limitación alguna a las autoridades anteriormente comentadas". En cuanto a la aplicación del artículo 38 acusado como violado, consideró el Tribunal que esta norma sí es aplicable al caso discutido pues "se dirige a regular situaciones en que el presupuesto elaborado no está conforme con el costo definitivo de la obra, es decir, que si éste último no coincide con el inicialmente hecho en cualquier etapa, deben efectuarse los ajustes correspondientes. Lo importante es que mientras no se determine en forma definitiva el costo total de las obras, todo presupuesto anterior tiene el carácter de provisional y proceden, en consecuencia, las modificaciones necesarias que van a repercutir en cualquiera de los sujetos pasivos de la contribución. Así dice el último inciso del citado artículo..." Ante esta Corporación y luego de repetir e insistir en las mismas disposiciones que acusó como violadas ante el Tribunal, argumenta, con fundamento en los artículos 16 y 20 de la Constitución Nacional, que las autoridades están constituidas para proteger la vida, honra y bienes de todas las personas; que ni la Asamblea Departamental del Valle del Cauca y menos la junta directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental, pueden decretar "Reajuste" en la contribución de valorización la cual haya quedado gravada la propiedad".

Sostiene: 1. que el artículo 38 de la Ordenanza número 105 de 1969 es ilegal, porque cuando dicha ordenanza se dictó, estaba en vigencia el Decreto legislativo número 1604 de 1966 que en ninguno de sus 20 artículos autoriza "que pueda reajustarse el gravamen de valorización ya impuesto y distribuido entre los

presuntos predios beneficiados con la obra o las obras decretadas". Afirma igualmente (fl. 73) del expediente, que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca en la expedición de la Ordenanza 105 de 1969 debió someterse al artículo 191 de la Constitución Nacional que dispone: "Las Asambleas Departamentales, para cubrir los gastos de administración que les corresponde, podrá establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley (art. 56 del Acto legislativo núm. 3 de 1910). Agrega que con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Nacional, si un funcionario un juez, encuentra que una norma legal es inconstitucional, no puede aplicarla. Tampoco puede aplicar una norma de carácter departamental si pugna con la ley u otro ordenamiento superior, según lo dispone el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal. Afirma que no existe ninguna disposición de carácter legal que faculte a las Asambleas Departamentales para decretar reajuste a la contribución de valorización, pues el Decreto 1604 de 1966 sólo las dejó en libertad para: a) señalar las obras públicas departamentales que deben ejecutarse por el sistema de valorización (art. 2); b) para fijar los intereses por mora en el pago de la contribución (inciso 2, art. 11); y, c) para establecer los recursos que sean pertinentes por la vía gubernativa contra los actos que decreten contribuciones de valorización, señalando el procedimiento para el ejercicio de cada recurso. Expresa que se ha violado el artículo 34 de la Constitución Nacional pues las

Asambleas Departamentales no están facultadas por ninguna disposición legal para decretar reajuste a la contribución de valorización. Manifiesta que el Decreto 1394 de 1970, al reglamentar el Decreto 1604 de 1966, dispone en el "artículo 8 que en el caso de resultar deficiente el presupuesto elaborado para la construcción de las obras y cuyo valor se haya ya distribuido entre los predios la diferencia será cubierta por la respectiva entidad". Concluye que al presentarse la necesidad de reajuste éste no debe caer en cabeza de los beneficiados particulares, pues la disposición indica que dicho reajuste no podrá decretarse (fl. 73 vuelto). Trae en apoyo de su dicho el contenido de los artículos 91 y 92 del Decreto legislativo 1394 de 1970, los que transcribe y afirma que el artículo 91 citado sólo faculta a las Asambleas Departamentales para reglamentar el cobro de la contribución de valorización y en cuanto al artículo 92 ibídem, dice que sólo es aplicable a las facultades para "reglamentar y recaudar la contribución de valorización en el Distrito Especial de Bogotá y a los municipios, pero no a los departamentos..." Sostiene que la legislación especial no es aplicable al Instituto de Valorización Departamental del Valle del Cauca, sino que dicho Instituto debe someterse a lo dispuesto en el Decreto 1463 de 1973 (art. 2) en el cual se establece que sus actuaciones se sujetarán al Decreto legislativo 1604 de 1966. Concluye su petición expresando que si se cobra la valorización antes de iniciarse la obra decretada, la administración debe ser técnica para cobrar las cuotas

respectivas, cuantificar el valor de la obra y señalar la cuantía correspondiente a los predios beneficiados con el fin de darle certeza a la actuación administrativa, pues de lo contrario surgen errores que acarrean a la Administración consecuencias funestas. Pero si los errores se remedian con contribuciones gravosas a cargo de los contribuyentes se están violando las normas de la equidad y la justicia (fls. 74 a 75). El Ministerio Público en su concepto de fondo considera que la sentencia apelada debe confirmarse. Consideraciones de la Sala Dentro del término dispuesto en el auto de traslado de la notificación de la solicitud de reconstrucción y en memorial visible a folios 91 y 92 del expediente, la parte impugnadora pide que se deniegue la reconstrucción del proceso por falta de personería y se decrete la deserción del recurso y firmeza de la sentencia apelada. Conforme a las voces del artículo 2 del Decreto 3825 de 1985, numeral 1; "dentro de los treinta (30) días siguientes a la reanudación de términos en el Consejo de Estado, el recurrente deberá presentar al consejero que conocía últimamente del proceso, solicitud de reconstrucción acompañada de copia auténtica de la sentencia apelada y manifestación bajo juramento que se considera prestado con la presentación personal del escrito respectivo, sobre el estado en que se encontraba el proceso" (subraya la Sala). Entiende la Corporación que como se hallan acreditados los requisitos exigidos por la disposición transcrita según se desprende del estudio de los folios 1 a 6 vuelto del expediente, no es procedente

acceder a la solicitud de la parte impugnadora en el sentido de negar la reconstrucción y declarar la deserción del recurso y consiguiente confirmación de la sentencia apelada por las razones esgrimidas por el apoderado del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca (fl. 91). La Sala estudiará los puntos de la apelación tal como fueron expuestos, así: 1 Falta de competencia por ilegalidad del artículo 38 de la Ordenanza número 105 de 1969 y violación e inaplicabilidad de dicha ordenanza por violación del artículo 191 de la Constitución Nacional. Además violación del artículo 9 del Decreto legislativo número 1604 de 1966. El artículo 9° del Decreto legislativo número 1604 de 1966, dice: "Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que ella requiere, adicionados con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones". Por su parte, el artículo 38 de la Ordenanza número 105 de 1969, dispone: "En todos los casos de distribución y liquidación de la contribución de valorización antes de la terminación de los trabajos respectivos, o en el curso de la ejecución de éstos, se considerará que el presupuesto empleado para liquidar e individualizar la contribución es provisional. Por lo tanto, una vez terminada la obra, o el sector de la misma que se haya liquidado y/o distribuido mediante acto de la junta, se hará la liquidación de los

trabajos, a fin de establecer el costo definitivo de la obra u obras" (lo subrayado es de la Sala). "Si el presupuesto resultare deficiente, habrá lugar a distribuir ajustes de la contribución entre los propietarios beneficiados en la misma proporción del gravamen primitivamente asignado. Pero si hubiere superávit en el presupuesto, la diferencia a favor de los propietarios se devolverá a éstos igualmente en proporción a sus cuotas". Con respecto al concepto alegado por la actora con el fin de que se modifique la sentencia apelada, la Sala acoge en un todo lo dicho por el Fiscal Tercero de la Corporación en su concepto de fondo en el que afirma con respecto al artículo 9 del Decreto legislativo número 1604 de 1966: "El señor apoderado expresa que la sola redacción de esta disposición indica que al cuantificarse el costo de una obra que va a hacer (sic) realizada por el sistema de Valorización, y cuya distribución individual se verifica antes de la realización de ella, debe hacerse en una forma completa y técnica, sin que después pueda alegarse desajuste alguno en esa cuantificación por causa de mayor valor de los materiales o desvalorización de la moneda, ni por ningún otro motivo, pues en tal cuantificación la ley autoriza para que al valor señalado se le sume el porcentaje de imprevistos y la cantidad necesaria para los demás gastos de administración, distribución y recaudación de las contribuciones". El señor apoderado realmente quiere significar que el artículo 9 del Decreto 1604 de 1966 establece una prohibición: que se reajusten las contribuciones de valorización inicialmente fijadas por los respectivos actos administrativos; pero esa

prohibición no aparece, ni expresa ni tácitamente, en la norma comentada. Es más, este precepto indica todo lo contrario, puesto que si la base impositiva es el costo de la respectiva obra, y si este costo está constituido por19odas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones', es lógico que si, para la valorización o culminación de la obra, surge la necesidad de nuevas inversiones, la base impositiva debe sufrir reajustes. Con relación al artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969 la Sala considera que no existe la falta de competencia por ilegalidad de la disposición transcrita por cuanto ella establece el carácter provisional que tienen la liquidación y distribución inicial de la contribución de valorización mientras las obras ejecutadas por dicho sistema no se hayan terminado. De ahí la autorización para reliquidar el costo señalado, una vez concluidas las obras. Considera el actor que el procedimiento es ilegal y que debe aplicarlo el fallador, pues el Decreto legislativo 1604 de 1966 no prevé tal posibilidad, a lo cual se suma lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Nacional que sólo autoriza a las Asambleas para establecer contribución para cubrir los gastos de la administración dentro de los límites que fije la ley. La Sala observa que el legislador extraordinario en el Decreto 1604 de 1966, autorizó a los departamentos y municipios para adelantar obras por el sistema de valorización, conforme a la previsión constitucional.

Los costos incluyen todas las inversiones requeridas por las obras, adicionadas con un treinta por ciento (30%) para gastos de distribución y recaudación de los aportes por la contribución conforme lo dispone el artículo 9 del Decreto Ley 1604 de 1966 (fl. 71 del expediente). Lo anterior no implica que los beneficiados con las obras no deban cancelar los valores realmente causados, y si fueren o resultaren superiores deben pagarlos, por cuanto los propietarios han nombrado su representante para efectuar los contratos del caso y vigilar la realidad y seriedad de los costos. La Ley 25 de 1921 (art. 21) enseña que el costo total de las obras está formado por el capital invertido en el estudio y construcción, más los intereses del mismo capital y lo pagado por gastos de administración. Sumados todos los conceptos anteriores, ese total se reparte entre el número de beneficiados con la obra en proporción al beneficio recibido por cada uno. Este valor sólo podrá obtenerse cuando la totalidad de los trabajos se hayan concluido. Se infiere de lo anterior que las Asambleas Departamentales pueden autorizar a los departamentos de valorización para establecer y recaudar la contribución de valorización, más los reajustes indispensables, de modo que el valor total de la contribución sea cancelado proporcionalmente por los propietarios de los predios teniendo en cuenta el beneficio real recibido por razón de las obras y las ventajas económicas aportadas por ellas. No se da por tanto la ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ordenanza 105 de 1969 dictada por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, lo que determina que no sean

revisibles los actos impugnados por la parte actora.

2. La confiscación de los bienes sometidos a la contribución como consecuencia del reajuste: A folio 69 vuelto del expediente la actora incluye un cuadro en el cual muestra el reajuste en los predios materia de valorización así: para el inmueble número 1001-215 de $ 105.481.01 a $ 110.387.56 diferencia $4.906.55; predio número 1001-218 de $306.425.34 a $275.801.07 disminución de $30.624.27; predio 1-001231 de $ 1.079.524.30 a $ 1.132.788.76, aumento a $ 53.264.46 y para el inmueble número 2-001.049 de $556.137.44 a $ 589.118.57 incremento del $52.981.13 para un total por reajuste de $60.527.87.

La Sala considera que este cargo no puede prosperar, por cuanto en el expediente no obran pruebas con las que se demuestre un valor real igual o inferior de los bienes objeto del reajuste de la contribución de valorización. Al contrario, observa la Sala que la compensación con la apertura de la avenida supera en mucho el valor del reajuste. Como consecuencia, no prospera el cargo.

3. Deficiencia en el presupuesto elaborado para la construcción y consiguiente cancelación de la diferencia por la entidad respectiva.

La argumentación de la parte actora en el sentido de que las Asambleas no podían otorgar facultades, ni las tenían para reajustar el valor de la contribución de valorización, porque el artículo 9 del Decreto 1392 de 1970 sólo las autoriza para

reglamentar el cobro de aquellas, no está en consonancia con la naturaleza y alcance de tal tributo ni se deduce del texto del artículo 92, el cual al decir que las facultades dadas a las asambleas se ejercían de acuerdo con los términos del Decreto Ley 1604 de 1966 implica que: "el establecimiento, la distribución y el recaudo de valorización se hacían por la respectiva entidad departamental o municipal que ejecute las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas, en la ejecución de otras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente" (art. 2°). En fin, la argumentación sobre el alcance del artículo 92 del Decreto reglamentario número 1394 de 1970 en cuanto que sus disposiciones limitan las facultades de los departamentos en esta materia no puede ser admitida, pues un decreto reglamentario no podría limitar las autorizaciones dadas por el Decreto Ley 1604 de 1966 a los tales entes, pues ellos tienen en esta materia las limitaciones derivadas de los preceptos de la Constitución y de la ley. Por otra parte, el citado artículo 92 se refiere a que sus disposiciones no limitan las facultades que en materia de contribución de valorización se hayan otorgado al Distrito Especial, a los municipios y a los establecimientos públicos que por ley especial están autorizados para cobrar esta contribución. Inferir de ello la conclusión a que llega la actora no se compadece con la lógica. El Decreto 1394 de 1970 al establecer que el mayor valor de las obras debe ser cubierto por la entidad administrativa ejecutora de las mismas, no puede ser

invocado pues tal disposición se refiere a obras públicas ejecutadas por la Nación y entidades autorizadas no es aplicable a las obras ejecutadas por el sistema de valorización por los departamentos, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá. En efecto, el artículo 8 del Decreto reglamentario 1394 de 1970 comprendido en el Capítulo Primero que trata de la "Constitución Nacional de Valorización obras que la causan". Sujeto pasivo de la obligación tributaria bases y condiciones de la imposición; dice: "En los casos en que la contribución de valorización para la construcción de una obra se hubieren distribuido con base en el presupuesto de la misma, fijado por la entidad ejecutora de la obra y si este resultare deficiente, la diferencia será cubierta por dicha entidad" (subraya de la Sala). "Si por el contrario, al terminar la ejecución, sobrare de lo presupuestado, el sobrante se rechazará y devolverá a los propietarios gravados, en proporción al respectivo gravamen, devolución que se hará dentro del plazo de tres meses, después de la liquidación de la obra. A partir del vencimiento de este plazo el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización reconocerá intereses del uno por ciento (1%) mensual por la mora en la devolución de las correspondientes sumas" (lo subrayado es de la Sala). De conformidad con lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de acuerdo con el colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cúmplase.

CARMELO MARTINEZ CONN, PRESIDENTE DE LA SALA, JAIME ABELLA

ZARATE, GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, CONSUELO SARRIA OLCOS,

JORGE A TORRADO TORRADO, SECRETARIO DE LA SALA