CE-SEC4-EXP1989-N0093

CONTRIBUCION DE VALORIZACION / ACTO ADMINISTRATIVO El acto por el cual se decreta por el sistema de contribución de valorización una obra, es un acto administrativo de carácter general, contentivo de una decisión de la administración relacionada con un conjunto de personas determinable, pero cuyos efectos jurídicos en sí mismos no vinculan, en particular y (le manera concreta a ninguna de ellas. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., cinco de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Referencia: Radicación 0093. Apelación auto de noviembre 18 de 1985, proferido por el Tribunal de Antioquia en juicio de nulidad y suspensión provisional de la Resolución 232 de junio 21 de 1985 proferida por el Instituto Metropolitano

de Valorización de Medellín. Auto.

Actor: Ignacio Mejía Velásquez.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de noviembre de 1985, mediante el cual se inadmitió la demanda instaurada contra la Resolución número 232 de 21 de junio de 1985, expedida por la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín "INVAL".

Antecedentes: En ejercicio de la acción de nulidad, el doctor Ignacio Mejía Velásquez, presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquía demanda contra la Resolución número 232 de 21 de junio de 1985, expedida por la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín "INVAL", por la cual se

decretó la obra 362 por el sistema de contribución de valorización. Igualmente solicitó la suspensión provisional de la citada resolución.

El auto apelado: El Tribunal en el arito apelado, inadmitió la demanda, hizo referencia a decisiones del Consejo de Estado y su argumento fundamental es que el acto demandado por cuanto crea situaciones individuales no puede ser impugnado en acción de nulidad, sino en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, acreditándose el interés personal del actor.

El recurso de apelación: Al interponer el recurso y luego al sustentarlo el actor cuestiona la decisión del Tribunal con argumentos que pueden sintetizarse así: - No se puede confundir, como lo hace la providencia recurrida, el acto por el cual se decreta una obra por el sistema de valorización, como el aquí demandado con el acto posterior que liquida e individualiza las contribuciones. - El primero es un acto que regula situaciones impersonales y abstractas, "no susceptibles de subjetivación de la acción". Y el segundo define situaciones subjetivas, personales e individuales. - La jurisprudencia del Consejo de Estado, sostuvo en alguna época que los actos administrativos de carácter general se impugnaban a través de la acción de nulidad y los de contenido particular por medio de la acción de plena jurisdicción, pero esa jurisprudencia ha cambiado y en reiteradas oportunidades se ha sostenido que los actos administrativos de contenido particular, también son susceptibles de la acción de nulidad. - Todo acto administrativo es susceptible de control jurisdiccional y con la tesis del Tribunal, el acto demandado quedarla sustraído de dicho control, por cuanto

nadie puede probar respecto de él un interés subjetivo. - Se confunde "el restablecimiento del derecho", con "el restablecimiento de su derecho", porque existe un interés general, de todas las personas de que se mantenga el orden jurídico. - Si para ejercer la acción contra la resolución por la cual se decretó la obra por el sistema de valorización, se necesita demostrar el interés legítimo que acredite el derecho subjetivo, resultaría que contra la resolución, que no asigna a ningún particular el pago de ninguna contribución, no cabe acción alguna ". ..porque al cerrar la interpretación judicial la vía para la acción de nulidad y no abrirse por ausencia de los presupuestos para la acción de restablecimiento el contencioso subjetivo quedaría el acto exento del control jurisdiccional, contrariando la Constitución y la ley..."

Consideraciones de la Sala:

1. Contenido y naturaleza del acto demandado.

Se trata de la Resolución número 232 de 21 de junio de 1985 proferida por la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín INVAL. Dicha resolución "por medio de la cual se decreta por el sistema de la contribución de valorización la obra 362", en su artículo primero decreta y describe la citada obra 362, en su artículo 2? adopta la "zona de citación", y en los dos restantes reconoce el derecho de los propietarios a elegir sus representantes y precisa su remuneración por reunión. De acuerdo con dicho contenido, es claro que la resolución cuestionada es un acto administrativo de carácter general, contentivo de una decisión de la administración relacionada con un conjunto de personas determinable, pero cuyos efectos jurídicos en sí mismo no vinculan en particular y de manera concreta a

ninguna de ellas y por ello contra dicha decisión administrativa no es posible alegar el desconocimiento de un derecho subjetivo o un perjuicio específico, a través de la acción de restablecimiento del derecho, tal como lo dijo esta Sala en el auto de 19 de septiembre de 1986, expediente 0471. De conformidad con las normas que regulan el sistema de la contribución de valorización y establecen el procedimiento que debe seguirse para aplicarlo, es necesario que la autoridad competente tome la decisión que estará contenida en el acto general que decreta la obra y autoriza aplicar el sistema de contribución de valorización para financiar la construcción de la misma, delimitando a su vez, el área que resultará afectada. Posteriormente, se cumplen las etapas de distribución y liquidación de la contribución que corresponde a cada predio localizado dentro del área de influencia. Si bien es cierto, que con ese acto administrativo, que se ha denominado el "acto de decretación de la obra", se da comienzo a una serie de trámites que se deben cumplir para llegar finalmente al cobro de la contribución de valorización, no lo es menos, que la "decretación de la obra", es un verdadero acto administrativo que contiene una decisión de autoridad y que produce unos efectos jurídicos de carácter general, como lo son el ordenar la ejecución de una obra, la cual se financiará por el sistema de la "contribución de valorización y definir la zona de citación". Así las cosas, como acto administrativo que es, es demandable.

2. Acción procedente. Si como quedó establecido, el acto demandado es de carácter general, crea situaciones abstractas y objetivas, la acción procedente, para impugnarlo ante la jurisdicción

administrativa es la acción de nulidad, ya que además, lo que persigue el actor es el restablecimiento del derecho objetivo, toda vez que como acto general que es, no causa una lesión concreta, ni desconoce un derecho subjetivo. Así lo ha dicho el Consejo de Estado, en varias ocasiones, entre ellas, en providencia de 6 de diciembre de 1976 con ponencia del Consejero Humberto Mora Osejo, cuando afirmó que el acto general "por su índole o naturaleza no puede violar o desconocer directamente un derecho particular, sino mediante, por medio del acto o del hecho específico que le dé cumplimiento o ejecución" (Anales del Consejo de Estado, números 451-452, pág. 577). Los eventuales perjuicios surgirían no del acto demandado en el presente proceso, sino por los que lo ejecuten y desarrollen, como serían los de liquidación del valor individual de 1 a contribución de valorización para cada inmueble. Ahora bien, si la acción procedente contra el acto demandado, es la acción de nulidad, no es necesario acreditar en la demanda, el interés subjetivo de quien la presenta, como lo exige el auto recurrido. En este sentido se pronunció ya la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencias de 19 de septiembre de 1986, expediente 471 y de 17 de marzo de 1989, expediente 1980, en procesos iniciados contra el mismo acto ahora demandado. En síntesis, considera la Sala que el demandado es un acto administrativo de carácter general, demandable a través de la acción de nulidad, sin que quien lo impugne deba demostrar su interés subjetivo como lo exigió el Tribunal a quo.

Suspensión provisional: En cuanto a la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, es ésta una petición hecha en la demanda, respecto de la cual no hubo pronunciamiento en la primera instancia. y por lo tanto no es objeto del presente recurso. Considera la Sala que debe ser resuelta por el Tribunal, para que el actor quede protegido por el principio de las dos instancias.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, Resuelve: Revócase el auto apelado. Admítese la demanda. Devuélvase al Tribunal para que resuelva sobre la suspensión provisional y provea sobre lo dispuesto en los numerales 1 a 4 del artículo 207 del Decreto 01 de 1984. Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn, Presidente de la Sala, Con salvamento de voto en cuanto no resolvió suspensión provisional; Jaime Abella Zárate, Guillermo Chahín Lizcano, Consuelo Sarria Olcos. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.

SUSPENSION PROVISIONAL. Pronunciamiento. CONSEJO DE ESTADO.

COMPETENCIA. PRINCIPIO DE LA CONTINENCIA DE LA CAUSA

(Salvamento de voto). Con la decisión de la cual me separo, se divide la continencia de la causa al deferir el pronunciamiento sobre suspensión provisional al a quo que ya había perdido competencia al ser apelada su negativa a la admisión de

la demanda la que había adquirido el Consejo de Estado para pronunciarse sobre la totalidad de la admisión de la demanda incluirla la suspensión provisional. Bogotá, D. E., dieciocho de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Referencia: Expediente número 0093.

Mi discrepancia con la mayoría de la Sala radica únicamente en cuanto ésta en la providencia de la cual me separo, en la parte resolutiva decidió enviar el negocio al Tribunal de origen para que hiciera pronunciamiento sobre el pedido de suspensión provisional que se impetra en la demanda. Creo con el debido respeto por la opinión contraria, que la Sala está en un error procesal, por cuanto apelada la decisión negativa del Tribunal a la admisión de la demanda, es claro que la competencia de esta Corporación como Tribunal de superior jerarquía del a quo es plena, porque o revoca lo decidido por el inferior y en este caso que fue el de éste proceso debe hacer pronunciamiento sobre la admisión de la misma incluida la que corresponda acerca de la suspensión provisional, la cual según exigencia de la ley se hace al admitir la demanda en esta Corporación por el ponente para que así pueda tener recurso de súplica ante la Sala de Decisión, y en los Tribunales cuando la suspensión se solicita en negocio de dos (2) instancias, el pronunciamiento corresponde hacerlo a la Sala, precisamente para que respecto de él quepa el recurso de apelación que es equivalente al de súplica de los autos que dicta el ponente, o la confirma en todas sus partes. Con la decisión de la cual me separo, se divide la continencia de la

causa al deferir el pronunciamiento sobre suspensión provisional al Tribunal de Antioquía que ya había perdido competencia al ser apelada su negativa a la admisión de la demanda, la que había adquirido esta Corporación para pronunciarse sobre la totalidad de la admisión de la demanda incluida la suspensión provisional. Con todo respeto, por la opinión distinta, Carmelo Martínez Conn, Consejero de Estado.